Rapport concernant le classement de la motion Regazzi 16.3982 «Expulsion des terroristes vers leur pays d’origine, qu’il soit sûr ou non»

Kälin Irène · P-F · Conseil national · Argovie · Groupe des VERT-E-S

Antrag der Mehrheit

Die Motion 16.3982 abschreiben

Antrag der Minderheit

(Rutz Gregor, Binder, Bircher, Buffat, Glarner, Marchesi, Page, Romano, Steinemann)

Die Motion 16.3982 nicht abschreiben

Proposition de la majorité

Classer la motion 16.3982

Proposition de la minorité

(Rutz Gregor, Binder, Bircher, Buffat, Glarner, Marchesi, Page, Romano, Steinemann)

Ne pas classer la motion 16.3982

Präsidentin (Kälin Irène, Präsidentin): Der Bundesrat beantragt, die Motion 16.3982 abzuschreiben.

Klopfenstein Broggini Delphine · Mit-F · Conseil national · Genève · Groupe des VERT-E-S

"On ne sous-traite pas la torture et la peine de mort. [...] Si on a dit non en Suisse à la torture et à la peine de mort, ce n'est pas pour les exporter. [...] La Suisse ne doit pas être complice. [...] Nous sommes dans un Etat de droit." En quelques lignes, voilà la position de la majorité de la commission, qui a voté par 14 voix contre 9 et 1 abstention le classement de la motion Regazzi 16.3982, "Expulsion des terroristes vers leur pays d'origine, qu'il soit sûr ou non". Cette position est identique à la recommandation du Conseil fédéral. La commission est d'avis qu'aucune expulsion de terroristes ne peut avoir lieu lorsqu'ils encourent la torture ou la peine de mort.

Le Conseil fédéral estimait en effet dans un rapport adopté le 4 mai 2022, rapport 22.055, qu'il est impossible du point de vue juridique de concrétiser ces exigences dès qu'elles contreviennent au principe du non-refoulement protégé de manière absolue par le droit international. Tout simplement, la Suisse ne peut pas déroger à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés; la Suisse ne peut pas déroger à la Convention de 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales; la Suisse ne peut pas déroger à la Convention de 1984 contre la torture et autres peines ou traitement cruels inhumains ou dégradants; la Suisse ne peut pas déroger au Pacte international de 1966 relatif aux droits civils et politiques; la Suisse ne peut pas déroger à la Convention internationale de 2006 pour la protection de toute personne contre les disparitions forcées.

Tous ces traités sont des normes internationales auxquelles on ne peut pas déroger. Et puis, il y a le droit national, bien sûr: l'article 5 de la loi sur l'asile stipule l'interdiction de refoulement; l'article 25 alinéa 2 de la Constitution suisse qui dit que les "réfugiés ne peuvent être refoulés sur le territoire d'un Etat dans lequel ils sont persécutés".

Le principe du non-refoulement est un droit fondamental. Le Conseil fédéral a même parlé de pierre angulaire de la politique de la Suisse en matière de migration et de droits humains. Les conséquences d'une telle violation sont graves, humainement bien sûr, et elles comportent un risque de sanction, par exemple celle d'une expulsion des organisations internationales.

A une forte majorité, c'est-à-dire par 14 voix contre 9 et 1 abstention, la commission vous invite donc vraiment à soutenir le classement de cette motion et à ne pas suivre la minorité.

Fluri Kurt · Mit-M · Conseil national · Soleure · Groupe libéral-radical

Die Motion, um deren Abschreibung es heute geht, wurde am 19. September 2018 im Nationalrat und am 13. März 2019 im Ständerat angenommen. Die Motion verlangt vom Bundesrat, das Verfahren anzupassen, mit dem Dschihadistinnen und Dschihadisten, die für Taten im Zusammenhang mit dem "Islamischen Staat" verurteilt wurden, in ihr jeweiliges Herkunftsland ausgewiesen werden, auch wenn dieses als unsicher gilt. Damit würde Artikel 33 Absatz 2 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vor Artikel 25 Absatz 3 der Bundesverfassung gelten.

Nach Artikel 122 Absatz 3 ParlG kann der Bundesrat die Abschreibung einer Motion auch dann beantragen, wenn der Auftrag nicht erfüllt ist, und zwar, wenn er nicht aufrechterhalten werden soll. Er muss dies jedoch mit einem besonderen Bericht oder mit einer Botschaft zu einem sachlich mit der Motion zusammenhängenden Erlassentwurf tun. Mit Bericht vom 4. Mai 2022 beantragt der Bundesrat in Anwendung dieser Bestimmung nun, die Motion Regazzi 16.3982, "Ausweisung von Terroristinnen und Terroristen in ihre Herkunftsländer, unabhängig davon, ob sie als sicher gelten oder nicht", abzuschreiben.

Wird eine Ausländerin oder ein Ausländer wegen der Unterstützung einer kriminellen oder terroristischen Organisation verurteilt, so führt dies seit dem 1. Oktober 2016 gemäss Artikel 66a Absatz 1 Buchstabe l StGB zu einer obligatorischen Landesverweisung. Damit erlöschen allfällige ausländer- und asylrechtliche Aufenthaltstitel. Dies gilt auch für Ausweisungen in Länder, die nicht als sicher gelten, wenn das mit dem Rückweisungsverbot, dem sogenannten Non-Refoulement-Prinzip, vereinbar ist. In den Jahren 2016 bis 2021 verfügte das Fedpol insgesamt 27 Ausweisungen mit Terrorismusbezug. Davon konnten deren 5 aufgrund des Non-Refoulement-Prinzips nicht vollzogen werden. Dieses Prinzip will Menschenrechtsverletzungen verhindern, indem es jedem Staat verbietet, Personen in ihren Herkunftsstaat auszuweisen, abzuschieben oder auszuliefern, wenn dieser die fundamentalen Rechte dieser Personen missachtet. Konkret liegt dieses Verbot vor, wenn die Freiheit oder das Leben der auszuschaffenden Person wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer Rasse, Religion usw. gefährdet ist oder wenn dieser Person Folter oder eine andere grausame Behandlung droht.

Das Non-Refoulement-Prinzip ist Teil des zwingenden Völkerrechts, des sogenannten Ius cogens. Eine Verletzung dieses Prinzips ist daher auch eine Verletzung dieses zwingenden Völkerrechts und nichtig. Auch eine Kündigung der verschiedenen völkerrechtlichen Verträge kann von der Befolgung dieses Prinzips nicht entbinden, weil es eben Teil des zwingenden Völkerrechts ist. Binnenstaatlich ist es darüber hinaus, wie erwähnt, auch durch Artikel 25 Absatz 3 der Bundesverfassung abgesichert. Somit beruht das Non-Refoulement-Prinzip auf unserer Bundesverfassung, auf dem Völkervertragsrecht und auf dem zwingenden Völkerrecht.

Der Bundesrat will aber die Möglichkeiten, welche die bestehende Rechtslage zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz bietet, ausschöpfen. So sollen Ausschaffungen von Personen, welche diese Sicherheit bedrohen, einer Einzelfallprüfung unterliegen und auch in Länder möglich sein, die grundsätzlich nicht als sicher gelten. Unter Einhaltung der Bundesverfassung, des Völkervertragsrechts und des zwingenden Völkerrechts will er zu diesem Zweck das Instrument der diplomatischen Zusicherungen prüfen, um die Verurteilten dennoch auszuschaffen.

Generell aber, wie es die Motion fordert, die betreffenden Verurteilten trotz deren Gefährdung auszuliefern, erachtet der Bundesrat als rechtlich unmöglich. Aus diesem Grund beantragt er die Abschreibung der Motion.

Ihre SPK hat den Bericht diskutiert und sich auch die Möglichkeiten vorstellen lassen, die den Behörden dank dem Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) zur Verfügung stehen.

Eine Minderheit möchte die Motion nicht abschreiben und weiter nach Möglichkeiten suchen, um derartige Personen nicht mehr gefährlich werden zu lassen. Wichtig zu erwähnen ist aber, dass auch die Minderheit keine Personen ausschaffen möchte, wenn sie damit an Leib und Leben gefährdet würden.

Die Mehrheit hingegen ist der Auffassung, dass ein Rechtsstaat auch seine Gegner rechtskonform und gemäss seinen Werten behandeln muss. Anstatt sie einer Strafe auszusetzen, die in der Schweiz nicht zulässig wäre, müssen wir mit geeigneten Mitteln, welche uns z. B. das erwähnte neue Gesetz zur Verfügung stellt, dafür sorgen, dass sie keinen Schaden mehr anrichten können.

Mit diesen Überlegungen unterstützt die Mehrheit der SPK den Antrag des Bundesrates - die Kommission entschied mit 14 zu 9 Stimmen - und bittet Sie, ebenso zu entscheiden.

Rutz Gregor · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Um was geht es hier eigentlich? Es geht um den Vorstoss Regazzi, der möchte, dass Terroristen, die bereits verurteilt sind - also nicht Leute, die noch gefährlich werden könnten -, ausgeschafft werden. Wir haben entschieden, dass das eine vernünftige Forderung ist, und darum haben wir ihr, ebenso wie der Ständerat, zugestimmt. Heute geht es nun darum, dass uns der Bundesrat in einem Bericht erklärt, dass das leider nicht möglich sei.

Die Frage ist nun: Schreiben wir diesen Vorstoss ab und sagen damit, sei's drum, dann ist es halt nicht möglich, die Sache ist erledigt? Oder schreiben wir den Vorstoss nicht ab?

Wenn wir den Vorstoss nicht abschreiben, heisst das überhaupt nicht, wie es die Kommissionsberichterstatterin gesagt hat, dass wir uns in irgendeiner Weise menschenrechtliche Verfehlungen zuschulden lassen kommen würden. Es heisst lediglich, dass wir nicht damit zufrieden sind, dass der Bundesrat uns sagt, das gehe nicht. Stattdessen fordern wir den Bundesrat auf, noch einmal über die Bücher zu gehen, weil wir der Auffassung sind, es könne nicht angehen, dass Leute, die verurteilt worden sind, weil sie Menschen an Leib und Leben gefährdet oder sogar umgebracht haben, hier in der Schweiz bleiben. Genau das ist auch völkerrechtlich vorgesehen, nämlich in Artikel 33 Absatz 2 der Flüchtlingskonvention.

Das Non-Refoulement-Gebot, das erwähnt wurde, gilt selbstverständlich. Es ist auch Teil der Bundesverfassung. Aber in unserem Asylgesetz gibt es einen Passus, der besagt: "Eine Person kann sich nicht auf das Rückschiebungsverbot berufen, wenn erhebliche Gründe für die Annahme vorliegen, dass sie die Sicherheit der Schweiz gefährdet, oder wenn sie als gemeingefährlich einzustufen ist, weil sie wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt worden ist." Genau darum geht es in diesem Vorstoss Regazzi, dem wir, wie erwähnt worden ist, zugestimmt haben. Artikel 5 Absatz 2 des Asylgesetzes beruht auf Artikel 33 Absatz 2 der Flüchtlingskonvention, und dort heisst es: "Auf diese Vorschrift kann sich ein Flüchtling nicht berufen, wenn erhebliche Gründe dafür vorliegen, dass er als eine Gefahr für die Sicherheit des Aufenthaltsstaates angesehen werden muss, oder wenn er eine Bedrohung für die Gemeinschaft dieses Landes bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt worden ist."

Am Schluss ist es eine Frage des gesunden Menschenverstandes. Wir können doch nicht mit unserer Rechtsordnung Leute schützen, die diese Rechtsordnung missbrauchen, um sie zu zerstören. Um das geht es. Genau darum ist eben auch in der Flüchtlingskonvention dieser Passus enthalten, weil es als Behörde unsere oberste Aufgabe ist, sicherzustellen, dass man sich in unserem Land sicher fühlen und sicher bewegen kann. Darum geht es, und darum ist es eben richtig, wenn man sagt, Leute, die diese Sicherheit so ernsthaft gefährden, dass sie wirklich eine Gefahr sind, dürfen eben ausgeschafft werden, selbst wenn sie in ihrem Land dann selber gefährdet sind. Aber das Rechtsgut der öffentlichen Sicherheit unserer Bevölkerung hier ist eben das gewichtigere Argument als die Sicherheit einer einzelnen Person, die ja die Sicherheit anderer gefährden will.

Noch einmal: Wenn Sie der Abschreibung hier nicht zustimmen, dann bringen Sie damit lediglich zum Ausdruck, dass wir mit diesem Bericht des Bundesrates, welcher sagt: "Leider ist es nicht möglich, Ihre Forderung umzusetzen", nicht zufrieden sind. Ich meine, wir können nicht zufrieden sein mit diesem Bericht, weil - Sie müssen ihn einmal lesen - auch die Begründung widersprüchlich ist. Mir wurde jahrelang erklärt, dass Völkerrecht eben über der Bundesverfassung stehe, und jetzt lese ich plötzlich, dass das Non-Refoulement-Prinzip in Artikel 25 der Bundesverfassung dann absolut gelte und über der Flüchtlingskonvention stehe. Da müssen Sie sich jetzt schon einmal überlegen, welche Hierarchie gilt.

Schauen Sie das darum genau an. Dieser Vorstoss war richtig. Darum haben wir ihm auch mehrheitlich zugestimmt. Jetzt geht es einfach darum, dass der Bundesrat noch einmal über die Bücher geht. Es gibt Möglichkeiten, wie man dieses Anliegen umsetzen kann. Wir meinen, diese Arbeit lohnt sich. Ich bin zuversichtlich, dass die Frau Bundesrätin dieses Anliegen auch teilt und ihren Leuten nochmals die entsprechenden Aufträge erteilen wird, damit es dann das nächste Mal einen besseren Bericht gibt.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall

Herr Rutz hat mit einer Feststellung begonnen und gesagt, die Motion wolle, dass Terroristen ausgeschafft werden. Da bin ich einverstanden. Ich kann mir nicht vorstellen, dass in diesem Land jemand dagegen ist, dass Personen, die den Staat gefährden, das Land verlassen müssen. Der Bundesrat beantragt Ihnen die Abschreibung der Motion, weil sie aus seiner Sicht rechtlich nicht umsetzbar ist. Da ist es ehrlicher, wenn der Bundesrat seine Erwägungen darlegt und die Motion nicht pendent hält.

Sie haben es im Bericht gelesen: Der Grund für die Unmöglichkeit der Umsetzung liegt in einer Verletzung des Rückschiebungsverbots gemäss Artikel 25 der Bundesverfassung, das wurde erwähnt, und des entsprechenden völkerrechtlichen Non-Refoulement-Prinzips. Auch verurteilte Personen, die einen dschihadistischen Hintergrund haben, dürfen nicht in einen Herkunftsstaat ausgeschafft werden, wenn ihnen dort Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht. Wir mögen das stossend finden - ich sage Ihnen, es stört mich im Einzelfall bei gewissen Personen auch -, aber wir müssen uns auch an die Rechtsordnung halten.

Ich möchte kurz auf das eingehen, was Sie gesagt haben: Im Gegensatz zum Rückschiebungsverbot der Flüchtlingskonvention, das Ausnahmen kennt, gilt beispielsweise das Rückschiebungsverbot der EMRK absolut, also ohne Einschränkungen. Die EMRK enthält mit Artikel 3 ein sogenanntes menschenrechtliches Rückschiebungsverbot. Jetzt ist es so, dass der Wortlaut von Artikel 5 Absatz 2 des Asylgesetzes dem flüchtlingsrechtlichen Rückschiebungsverbot der Flüchtlingskonvention entspricht. Es ist richtig, was Sie hier gesagt haben. Das ist darauf zurückzuführen, dass sich der Gesetzgeber beim Asylgesetz von 1981 an die Flüchtlingskonvention gehalten und sich daran orientiert hat. Er hat sich nicht an der EMRK orientiert.

Die EMRK ist für die Schweiz 1974 in Kraft getreten. Es ist aber zu berücksichtigen, dass sich das absolute menschenrechtliche Rückschiebungsverbot der EMRK in der heutigen Form eben erst durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte entwickelt hat. Deshalb kann man hier nicht von einem Widerspruch sprechen. Die EMRK ist einfach absoluter, war es aber nicht zum Zeitpunkt des Erlasses des Asylgesetzes.

Das Non-Refoulement-Prinzip gehört zum Kerngehalt der Bundesverfassung; ich habe es erwähnt. Es ist deshalb auch nicht anzutasten. Sie haben zu Recht darauf hingewiesen, dass wir daran arbeiten - das ist mir auch ein Anliegen -, Alternativen zu finden, um diese Personen wenn nicht in ihre Heimat, so doch in andere Staaten zurückschieben zu können. Wir prüfen auch im Einzelfall, ob zum Beispiel ein anderer Staat - nicht der Heimatstaat, ein anderer Staat - bereit ist, eine Person zu übernehmen. Damit ist dann das Non-Refoulement-Prinzip nicht verletzt. Wir sind auch bereit, natürlich unter Einhaltung der Bundesverfassung, solche Möglichkeiten weiter zu prüfen.

Wir haben aber, seit diese Motion angenommen wurde, ein besseres gesetzgeberisches Instrumentarium erhalten. Ich erinnere an das neue Nachrichtendienstgesetz; das war damals schon in Kraft, und zwar seit dem 1. September 2017. Dann erinnere ich an die Einführung von neuen Strafbestimmungen gegen die Rekrutierung, Ausbildung und das Reisen im Zusammenhang mit Terrorismus; diese sind seit dem 1. Juli 2021 in Kraft. Dann gibt es die Erhöhung der Strafandrohung bei Unterstützung und Beteiligung an einer terroristischen Organisation, in Kraft seit 1. Juli 2017. Schliesslich ist an das Bundesgesetz über die polizeilichen Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) zu erinnern, in Kraft seit 1. Juni dieses Jahres. Das hilft uns auch, mit den Personen, die wir in der Schweiz behalten müssen, umgehen zu können.

Ich habe es Ihnen gesagt: Es gibt Einzelfälle, bei denen es schwierig ist, die Personen auszuweisen. Wir reden hier von etwa fünf Personen. Insgesamt - das hat, glaube ich, Herr Fluri gesagt - wurden zwischen 2016 und 2021 vom Fedpol 27 Ausweisungen verfügt. Sie können somit darauf zählen, dass wir sowohl Einreiseverbote wie eben auch Ausweisungen erlassen, wenn die innere Sicherheit gefährdet ist.

Vorhin habe ich zudem darauf hingewiesen, dass sich manchmal gewisse Möglichkeiten bieten. Das heisst, wir prüfen immer auch die Wegweisung in einen Drittstaat. In dem Fall muss man aber einen Drittstaat haben, der wirklich bereit ist, eine solche Person zu übernehmen. Alternativ kann man auch versuchen, diplomatische Garantien zu erhalten, wonach sich der entsprechende Staat daran hält, dass die besagte Person weder gefoltert noch unmenschlich behandelt wird. Wenn man mit anderen Staaten spricht, ist es aber auch international sehr schwierig, die tatsächliche Stabilität der Struktur in einem solchen Drittstaat zu überprüfen.

Wenn der Bundesrat Ihnen empfiehlt, diese Motion abzuschreiben, dann ist er einfach ehrlich. Übrigens, Herr Rutz, wir haben bereits bei der Einreichung der Motion gesagt, dass sie sowohl gegen das in der Bundesverfassung verankerte Non-Refoulement-Prinzip wie auch gegen Völkerrecht verstösst.

Glarner Andreas · Mit-M · Conseil national · Argovie · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Geschätzte Frau Bundesrätin, können Sie mir sagen, unter welchem Artikel das Non-Refoulement-Prinzip in der Bundesverfassung zu finden ist? Sie haben ja gesagt, es sei ein Pfeiler der Bundesverfassung.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall

Sie finden es in Artikel 25 Absatz 3 der Bundesverfassung. (Teilweiser Beifall)

Tuena Mauro · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Frau Bundesrätin, Sie haben vorhin gesagt - ich hoffe, ich zitiere Sie richtig, sonst korrigieren Sie mich bitte -, dass wir heute in etwa fünf Personen in der Schweiz haben, die wir hierbehalten müssen. Ist das so korrekt?

Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall

Das ist richtig.

Tuena Mauro · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Ich wollte nur wissen, ob ich richtig zitiere. Ich frage Sie, Frau Bundesrätin: Wären Sie bereit, für solche Extremfälle eine gesetzliche Grundlage auszuarbeiten, mit welcher eine Art Präventivhaft möglich wäre?

Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall

Herr Nationalrat Tuena, ich beantworte Ihnen die Frage gerne. Meines Wissens ist die Frage in der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates hängig. Eine entsprechende parlamentarische Initiative wurde bekanntlich eingereicht, und im Zusammenhang mit der PMT-Vorlage hat der Bundesrat dazu auch Stellung genommen. Sie wissen auch, dass eine Präventivhaft nicht EMRK-konform ist; das war immer der Standpunkt des Bundesrates. Deshalb haben wir eine Vorlage ausgearbeitet, die es ermöglicht, präventive Massnahmen zu treffen. Natürlich gibt es heute den Haftgrund der Ausführungsgefahr, damit haben wir auch immer wieder argumentiert. Das heisst, in der Strafprozessordnung gibt es entsprechende Möglichkeiten. Aber jemanden aufgrund einer blossen Vermutung präventiv in Haft zu setzen, ist heute nicht möglich.

Rutz Gregor · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Frau Bundesrätin, ich möchte doch noch einmal auf die Frage der diplomatischen Zusicherung zu sprechen kommen, weil ich das Gefühl habe, dass auch hier noch etwas mehr Effizienz möglich wäre und mehr Druck aufgesetzt werden könnte. Sie haben gesagt, diese sei eine Möglichkeit. Faktisch ist es aber so, dass am Schluss unsere Behörden immer gesagt haben, das Interesse des anderen Landes sei viel weniger gross als unseres, dass die Zusicherungen auch eingehalten werden. Sie haben gesagt, dass man darum davon abrückte, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall

Ja, Herr Nationalrat Rutz, das ist natürlich so. Ich kann Ihnen ein Beispiel machen, nehmen wir den Irak: Wenn Sie den Behörden im Irak sagen, sie sollen die Person XY zurücknehmen, dann ist das Interesse sehr gross. Warum ist es gross? Weil man eben ein politisches Interesse an dieser Person hat.

Wenn die Schweiz eine solche Person zurückschieben will, muss sie die Zusicherungen des entsprechenden Staates haben - und natürlich dessen Interesse, diese Zusicherungen einzuhalten. Dieses dürfte, abhängig von der Person, um die es geht, weniger gross sein als das Interesse der Schweiz. Wir haben ein Interesse daran, auch international, dass die Zusicherungen eingehalten werden. Denn wenn das nicht gelingt, so sage ich jetzt, gibt es dann eine negative Publizität für die Schweiz.

Vote

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 103 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 69 Stimmen

(4 Enthaltungen)