Revenir à l'essence même de la fonction de l'Isos

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de revenir à la signification normative de l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) dans son essence première et de présenter un projet de modification des bases légales pertinentes.

En particulier, il y a lieu de clarifier les deux points suivants :

Il faut faire en sorte que les objets inscrits à l’ISOS ne soient considérés comme des plans sectoriels au sens de l’art. 13 LAT que lorsque la population – en particulier les propriétaires concernés – a été informée et a participé à l’établissement des plans au sens de l’art. 4 LAT.
L’application directe de « tâches fédérales » doit être clairement et strictement limitée aux cas dans lesquels la Confédération ou des entités de la Confédération devenues autonomes jouent le rôle de maître d’ouvrage (art. 2, al. 1, let. a, LPN).

Une minorité de la commission (Crevoisier Crelier, Graf Maya) propose de rejeter la motion.

Développement

Dans la protection des monuments, du patrimoine et des sites construits, on distingue en principe les objets protégés des sites construits protégés.

Les art. 5 ss de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) font référence à des objets. La Confédération doit continuer à définir les constructions, les installations et les sites archéologiques d’importance nationale. La liste correspondante sert de base au calcul des aides financières de la Confédération conformément à l’art. 13 LPN. La présente motion ne demande explicitement aucune modification concernant les objets protégés, mais vise à limiter l’extension massive de l’application de l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS).

L’ISOS ne recense pas des bâtiments isolés, mais des milieux bâtis dans leur ensemble. Il prend en compte les rues, les places, les jardins et autres espaces verts ainsi que le lien entre le bâti et son environnement. Le périmètre d’action de cet instrument est donc, par définition, très large.

« En théorie », l’ISOS n’est ni une mesure de protection absolue ni une planification, mais sert simplement de base de décision. Toutefois, compte tenu de la jurisprudence du Tribunal fédéral (obligation de prise en compte selon l’ATF 135 II 209 et application directe en cas de contiguïté avec des tâches fédérales), ses conséquences dans la pratique sont importantes et, de fait, l’ISOS confère à la Confédération des compétences considérables qui n’étaient initialement pas envisagées de la sorte.

Il est en particulier problématique que les propriétaires ne soient pas consultés lors de l’élaboration et de la révision de l’ISOS, au motif qu’il ne s’agit ni d’une planification sectorielle ni d’une planification de l’utilisation du sol. Cette approche méconnaît totalement la jurisprudence du Tribunal fédéral et l’importance factuelle de l’ISOS pour la planification (ultérieure) de l’utilisation du sol. C’est pourquoi il est urgent d’apporter des précisions.

Un autre problème est l’application directe de l’ISOS. À titre d’exemple, les trois quarts du territoire de la ville de Zurich font aujourd’hui l’objet d’une superposition d’objectifs de protection de l’ISOS, car en vertu d’une jurisprudence récente, l’ISOS déploie aussi une application directe dès qu’une demande de permis de construire touche à une tâche fédérale (par ex. concernant les eaux souterraines). Le domaine de la construction risque d’être paralysé. À cela s’ajoute le fait que cette évolution entraîne des complications administratives considérables des projets de construction. Pour un nombre croissant de demandes de permis de construire, des services fédéraux doivent également être impliqués.

La problématique touche tous les cantons depuis longtemps, c’est pourquoi il est urgent d’agir.

À l’issue de discussions lors d’une table ronde, la Confédération entend s’attaquer aux problèmes les plus graves liés à l’application directe en procédant à des modifications d’ordonnances. Si de telles mesures sont positives, elles ne suffisent pas. On peut également se demander si elles pourront être effectivement mises en œuvre sur le plan juridique.

L’application directe de l’ISOS doit être limitée aux cas où la Confédération ou des entités de la Confédération devenues autonomes agissent en tant que maîtresses d’ouvrage.

Dans le rapport de la table ronde ISOS du 26 juin 2025, il est indiqué que « l’étendue des tâches de la Confédération n’est pas claire » (p. 16). Seule une adaptation de la loi permettra d’apporter une clarification efficace et juridiquement sûre.

Proposition du Conseil fédéral

Rejet

Avis du Conseil fédéral

L’Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) et l’Inventaire fédéral des voies de communication historiques de la Suisse (IVS) sont des inventaires spécialisés servent à recenser les paysages, les monuments naturels, les sites construits et les voies de communication historiques qui, en vertu de leurs qualités exceptionnelles, sont considérés d’importance nationale. Bien que l’objectif et l’essence de ces inventaires restent fondamentalement inchangés, le Conseil fédéral estime qu’il existe un besoin d’adaptation dans l’application de l’ISOS. C’est pourquoi il a mis en consultation, le 26 septembre 2025, une modification de l’ordonnance concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS, RS 451.12451.12) et l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT, RS 700.1700.1). Ce projet de révision bénéficie d’un soutien de la part des pouvoirs publics, du secteur privé et de la société civile et ont été accueillies favorablement dans le cadre de la consultation. Avant d’envisager d’autres adaptations, il convient d’observer les effets que cette révision aura déployés. Par ailleurs, la répartition des tâches dans le domaine de la protection du paysage et de la conservation des monuments historiques fait l’objet d’un examen dans le cadre du projet « Désenchevêtrement 27 ». D’ici fin 2027, ce projet débouchera sur des propositions d’optimisation. Pour ces raisons, le Conseil fédéral estime qu’une nouvelle modification des bases légales serait prématurée.

Voici la position du Conseil fédéral concernant les deux points soulevés dans la motion :

Les inventaires fédéraux visés à l’art. 5 LPN ne sont ni des plans sectoriels ni des plans d’affectation au sens des art. 13 et 14 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700). Le Conseil fédéral établit les inventaires spécialisés après avoir pris l’avis des cantons (art. 5, al. 1, LPN). Les cantons veillent à ce que le public soit impliqué de manière adéquate pendant la consultation (voir p. ex. art. 4, al. 2, OISOS). Ils sont libres de déterminer la procédure à suivre ainsi que les organisations et les personnes qu’ils souhaitent y associer. La procédure actuelle de révision de l’OISOS prévoit déjà que les cantons garantissent la participation des communes et d’autres acteurs. Les propriétaires, en revanche, ne sont pas sollicités à titre personnel. Les inventaires fédéraux servent de base à la pesée des intérêts qui a lieu plus tard, lors de la procédure de planification ou d’octroi du permis de construire. À cette étape, les propriétaires concernés ‒ notamment ‒ ont un droit de regard et de recours, et peuvent donc participer à la procédure. Sur le fond, le Conseil fédéral est favorable à une participation accrue de la population dans le domaine de la protection des sites construits. Dans son rapport en exécution du postulat 25.4401 de la Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil national, il a déjà évalué des options visant à renforcer cette participation.
La motion, qui aurait aussi des effets importants sur l’IFP et l’IVS, exige des mesures qui présupposent une réduction considérable des tâches de la Confédération et qui conduiraient par conséquent à une limitation disproportionnée des dispositions en vigueur dans le domaine de la protection de la nature et du paysage. Leur mise en œuvre soulève en outre des questions d’ordre constitutionnel. La révision en cours de l’OISOS et de l’OAT vise déjà à limiter la portée de la jurisprudence du Tribunal fédéral sur ce point et, partant, à simplifier et accélérer le traitement des projets de planification et de construction.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.