CDAP - FI.2019.0206 - 2020-07-22 - A.________/Commission communale de recours en matière d'imposition, Municipalité de Bex

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 22 juillet 2020

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Fernand Briguet, assesseur

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Serge MARET, à Senarclens,

Autorité intimée

Commission communale de recours en

matière d'imposition, à Bex,

À Bex

Autorité concernée

Municipalité de Bex

Objet

Taxe communale

égout-épuration

Recours A.________ c/ décision de la Commission communale

de recours en matière d'imposition du 5 décembre 2019 (taxe annuelle

égout-épuration)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire du bâtiment ECA n° ******** sis à la route ********,

sur le territoire de la Commune de Bex. Celui-ci est raccordé au collecteur

communal d'égouts, ainsi qu'à la station d'épuration, cela depuis de nombreuses

années, selon les allégations de la Commune de Bex. Pour sa part, la propriétaire

indique que la parcelle en question (n° ******** du cadastre de Bex), au

lieu-dit ********, est utilisée pour élever cinq équidés et une quinzaine de

moutons, avec écurie et bergerie; selon ses allégations, l'eau utilisée sert à

abreuver ses bêtes et à l'arrosage du jardin.

b) Par lettre du 25 octobre 2018, la bourse

communale de Bex a adressé à A.________ un bordereau relatif aux taxes

annuelles d'entretien égout-épuration, pour les années 2013 à 2017; dans ce

courrier, la boursière s'excuse pour la notification tardive de ce bordereau,

dont l'envoi avait été oublié pour les années précédentes (la lettre ajoute

qu'un paiement échelonné serait possible).

B.

a) Par lettre du 18 novembre 2018, A.________ a contesté les taxes en

question. Elle s'est prévalue à cet égard de l'art. 37 al. 2 du règlement

communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées de la Commune de Bex de

1976; cette disposition permet en effet l'installation d'un sous-compteur afin

de différencier les consommations effectives des deux usages de son bien-fonds

(en l'occurrence, habitation d'une part, écurie/bergerie/jardin d'autre part).

b) Dans un courrier du 4 décembre 2018, la

municipalité a refusé la demande de l'intéressée tendant à l'installation d'un

sous-compteur d'eau, à teneur de l'art. 37 al. 2 du règlement précité; elle a

en effet indiqué que cette disposition était en révision. Elle a souligné au

surplus que seule une partie des taxes facturées à l'intéressée se fondait sur

la consommation d'eau, le solde étant basé sur la valeur ECA de l'immeuble, de sorte

que les taxes facturées étaient dues, pour leur majeure partie, sans

considération de la consommation effective de l'immeuble concerné.

c) Il s'en est suivi un nouvel échange de

correspondances entre la propriétaire et la municipalité; la propriétaire a en

effet relevé que le courrier du 4 décembre 2018 ne comportait pas d'indications

des voie et délai de recours, ce qui a conduit la municipalité à procéder à la

notification formelle d'une décision le 20 décembre 2018, ce avec indication

des voie et délai de recours (le contenu de cette décision recoupant pour

l'essentiel celui de la lettre du 4 décembre précédent).

d) A.________ a recouru contre cette décision auprès

de la Commission communale de recours en matière d'impôt, par acte du 15

janvier 2019; elle a conclu à l'annulation de cette décision et à la délivrance

d'une autorisation d'installer un deuxième compteur sur sa parcelle.

Par décision du 5 décembre 2019, dite commission a

écarté le recours de l'intéressée. En substance, bien que le règlement communal

n'ait pas encore été modifié, elle s'est ralliée à la pratique municipale

consistant à refuser l'installation de sous-compteurs, une modification de

l'art. 37 al. 2 du règlement communal étant envisagée. Elle a également

confirmé le bordereau de taxes pour les années 2013 à 2017, à hauteur de

4'266.35 francs.

e) On note encore au dossier la présence d'un

bordereau relatif à la taxe annuelle égout-épuration pour l'année 2018, pour un

montant de 1'607.20 francs. Cette taxation n'est pas mentionnée expressément,

ni dans les correspondances de A.________, ni dans la décision de la Commission

communale de recours.

C.

Agissant par l'intermédiaire de Serge Maret (agent d'affaires breveté

non pratiquant) le 30 décembre 2019, soit en temps utile, A.________ a recouru

contre la décision de la Commission communale de recours du 5 décembre 2019

auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Elle a conclu avec dépens à son annulation, estimant qu'elle devait être

autorisée à poser un sous-compteur sur sa parcelle n° 1'577 en application de

l'art. 37 al. 2 du règlement communal précité; elle a conclu subsidiairement à

l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité

pour nouvelle instruction et nouvelle décision.

La Municipalité de Bex ainsi que la Commission

communale de recours se sont déterminées respectivement les 29 et 30 janvier

2020; elles ont proposé le rejet du recours. Quant à la recourante, agissant

toujours par l'intermédiaire de l'agent d'affaires Serge Maret, elle a déposé

des observations complémentaires en date du 13 janvier (recte: février)

2020. La municipalité, ainsi que la Commission communale de recours ont

complété leurs prises de position les 4 et 10 mars 2020.

D.

Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérants

1.

Il convient en premier lieu de cerner de plus près l'objet du recours.

a) Il concerne au premier chef le refus d'autoriser

la recourante à installer un sous-compteur sur sa parcelle, en lien avec les

quantités d'eau utilisées et qui n'aboutissent pas dans le réseau d'égouts,

puis aux installations collectives d'épuration. Sur cet aspect, il faut relever

que le refus municipal ne concerne pas à proprement parler une taxe. Néanmoins,

l'autorisation prévue par l'art. 37 al. 2 du règlement communal s'inscrit dans

le chapitre concernant les taxes d'épuration; le refus d'autoriser

l'installation d'un sous-compteur apparaît ici comme une décision préjudicielle

en relation avec ces taxes; ce refus relève donc des mêmes voies et délais de

recours que les taxes elles-mêmes. La Commission communale de recours était

donc bien compétente pour traiter cet aspect du dossier, même s’il ne concerne

pas directement une contribution publique.

b) Le pourvoi concerne également les taxes

égout-épuration pour les années 2013 à 2017. Ce sont d'ailleurs ces taxes qui

ont déclenché la présente contestation; au demeurant, la Commission communale

de recours les a confirmées dans sa décision. La recourante, en concluant à

l'annulation de la décision de la Commission communale de recours, s'en prend

donc bien aux taxes notifiées pour les années 2013 à 2017.

c) S'agissant enfin du bordereau de taxes pour

l'année 2018, la recourante ne le mentionne pas expressément dans ses

courriers. On relève même que celle-ci, dans ses observations complémentaires

du 13 février 2020, s'étonne des chiffres articulés par la municipalité et omet

de ce fait de prendre en compte le bordereau relatif à la taxe pour l'année

2018.

Il n'est dès lors pas évident que la taxe de l'année 2018 fasse l'objet

du présent recours. On ignore, par ailleurs, si le bordereau pour l'année a été

notifié à la recourante. On verra cependant plus bas que cela n'a guère

d'incidence.

2.

Il convient de rappeler brièvement au préalable les grandes lignes de la

réglementation de la Commune de Bex en matière de financement des égouts et des

installations d'épuration. A teneur des art. 33, respectivement 36 du

règlement, la commune prélève une taxe unique de raccordement, respectivement

au réseau d'égout et aux installations d'épuration, frappant notamment les

bâtiments nouveaux ou transformés. Le litige concerne cependant non pas ce type

de contribution, mais les taxes annuelles prévues aux art. 34 et 37 du

règlement. La taxe annuelle d'entretien du réseau d'égout de l'art. 34 est

perçue pour partie sur la base de la valeur d'assurance incendie de l'immeuble

(à raison de 60 %) et pour partie proportionnellement à la consommation d'eau

potable (40 %). L'art. 37 du règlement prévoit par ailleurs le prélèvement

d'une taxe annuelle d'exploitation des installations d'épuration; celle-ci

s'élève à 1.25 fr./m3 d'eau potable consommée, selon le relevé du

compteur (al. 1). Cependant, l'alinéa 2 de cette dernière disposition prévoit

ce qui suit:

"Tout propriétaire de bâtiment aura le droit d'installer

un ou des sous-compteurs pour justifier les quantités d'eau n'aboutissant pas

aux installations collectives d'épuration".

Le troisième alinéa concerne des bâtiments

industriels, artisanaux ou commerciaux, soit des situations qui ne sont pas

concernées par la présente espèce.

S'agissant de l'art. 37 al. 2 du règlement, il

ressort du dossier que diverses autorisations ont été délivrées sur cette base;

il est vraisemblable (mais le dossier ne l'établit pas) que, pour les

bénéficiaires de ces autorisations, la taxe d'épuration de l'art. 37 soit

prélevée sur la base des quantités d'eau effectivement consommées et déversées

dans le réseau d'épuration (soit sous déduction des quantités recensées par le

sous-compteur, en lien avec des eaux destinées à un usage qui n’implique pas

leur aboutissement dans les installations d’évacuation).

3.

La première conclusion du recours concerne le refus d'autoriser

l'installation d'un sous-compteur à teneur de l'art. 37 al. 2 du règlement

précité. La municipalité se refuse à appliquer cette disposition, au motif

qu'un processus de révision devrait entraîner son abrogation (dans un avenir

proche, selon l'indication de la détermination complémentaire de la Commission

communale de recours du 10 mars 2020). A vrai dire, la municipalité entend

ainsi appliquer au cas d'espèce une règle future de manière anticipée.

De manière générale, avant d'être adoptée, une norme

n'est qu'un projet, de sorte qu'elle ne peut déployer aucun effet juridique;

elle ne peut le faire qu'après son adoption et son entrée en vigueur (dans ce

sens, Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3e éd.,

Berne 2012, pp. 202 ss). On peut certes mentionner le cas particulier des plans

d'aménagement du territoire; à cet égard, le droit positif prévoit fréquemment

que l'autorité peut prendre des mesures provisoires dans le but de protéger et

d'assurer le bon déroulement du processus de modification d'une planification

(Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., pp. 204 ss); en droit vaudois, on

peut citer dans ce cadre les art. 47 et 49 de la loi vaudoise du 4 décembre

1985.

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.1),

qui prévoient de telles mesures conservatoires en marge de la procédure

d’adoption d’un plan d’affectation. En l'espèce, il n'est pas question de

modifier le plan d'affectation de la Commune de Bex (ni d’appliquer la

procédure mise en place à cet effet par la LATC) et l'art. 37 du règlement

communal ne saurait être assimilé à une disposition s'inscrivant dans un plan

d'aménagement du territoire.

Pour le surplus, la tâche des autorités de recours

est une tâche de contrôle; il leur appartient dès lors de vérifier que la

décision attaquée était bien conforme au droit en vigueur au moment où la

décision a été prise, en l'occurrence en décembre 2018 (dans ce sens,

Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 194 s. et les références - avec

quelques nuances qui ne sauraient trouver application en l'occurrence); de

toute façon, la nouvelle norme annoncée n'a pas encore été adoptée et elle

n'est, a fortiori, pas encore en vigueur.

Il en découle que le recours doit être admis sur ce

premier point. Nul ne conteste en effet que l'art. 37 al. 2 du règlement

communal confère un droit à l'administrée. La municipalité devait donc donner

suite à la demande, aussi longtemps que cette norme n’a pas été abrogée, en

rendant rapidement une décision sur l'autorisation requise.

4.

Toutefois, la contestation des taxes pour les années 2013 à 2017 doit

être placée sous un autre jour. On observe en effet que, durant les années en

question, la recourante ne disposait pas d'un sous-compteur, de sorte qu'elle

n'est pas en mesure d'établir la part de sa consommation utilisée pour abreuver

son bétail et arroser son jardin, autrement dit la quantité d'eau consommée qui

n'a pas abouti aux installations collectives d'épuration.

a) En première analyse, il en découle que la taxe

annuelle d’exploitation des installations d’épuration prévue à l'art. 37 al. 1

du règlement communal est due, l'exception ou la déduction prévue à l'alinéa 2

ne pouvant pas s'appliquer. Ce constat vaut pour les années 2013 à 2017

incluses.

Pour le surplus, la taxe annuelle d'entretien des

égouts, régie par l'art. 34 du règlement précité, n'est pas contestée; les

taxes 2013 à 2017 y relatives doivent ainsi être confirmées.

b) Certes, la commune de Bex a notifié tardivement

les taxes précitées pour les années 2013 à 2017. Il reste que le règlement

était connu, de sorte que la recourante aurait fort bien pu demander bien plus

tôt l'autorisation d'installer un sous-compteur sur sa parcelle, en application

de l'art. 37 al. 2 du règlement, ce qu'elle n'a pas fait. Dans une telle

configuration, la municipalité apparaît fondée à percevoir la taxe annuelle

d'exploitation des installations d'épuration sur la base du volume d'eau

consommé, tel qu'il résulte du relevé du compteur d'eau.

Les autorités intimées ont invoqué à cet égard un

arrêt du Tribunal fédéral du 11 janvier 2008 (2C_417/2007), relatif à la

perception d'une taxe annuelle d'épuration des eaux par la Commune de

Bussigny-près-Lausanne. En substance, l'intéressé avait, dans le cas d'espèce,

installé lui-même un second compteur d'eau, destiné à calculer l'eau utilisée

pour l'arrosage de son jardin; il avait pris cette mesure de sa propre

initiative, sans que le règlement communal ne prévoie une telle possibilité.

Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a retenu que la municipalité avait à juste

titre refusé une déduction de l'eau consommée pour l'arrosage du jardin de

l'intéressé, malgré les indications figurant sur le compteur précité. En droit,

le Tribunal fédéral a considéré que les dispositions applicables (art. 63a de

la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux - LEaux; RS

814.20

-, art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des

eaux contre la pollution - LPEP; BLV 814.31 -, et enfin les dispositions du

règlement communal de Bussigny-près-Lausanne) ne faisaient pas obstacle à la

perception de la taxe, quand bien même celle-ci prenait en compte une

consommation arrêtée schématiquement sur la base des chiffres du compteur

officiel et sans la déduction découlant du second compteur.

Dans le cadre de la présente espèce, l'application

de l'art. 37 al. 1 et 2 (a contrario) aboutit au même schématisme; en

d'autres termes, la taxe est prélevée sur la base du volume d'eau consommé, tel

qu'établi par le compteur, sans déduction particulière en lien avec l'eau

utilisée pour abreuver le bétail ou arroser le jardin de la recourante. Une

telle solution schématique se justifie a fortiori, par rapport à l'arrêt

du Tribunal fédéral précité, dans la mesure où la recourante n'a apporté aucune

preuve portant sur la quantité d'eau consommée qu'elle utilise, mais qui

n'aboutit pas dans les installations collectives d'épuration (sur le

schématisme admis par la jurisprudence en relation avec la perception de

contributions causales et spécialement de taxes d'épuration des eaux, voir TF

2C_417/2007 précité, spécialement consid. 5.1 et 5.2).

c) S'agissant de la taxe annuelle d'entretien du

réseau d'égout, au demeurant non contestée, l'art. 34 du règlement ne comporte

pas l'exception figurant à l'art. 37 al. 2; en conséquence, cette taxe n'aurait

pas pu être modérée, même en présence d'un sous-compteur d'eau (dans ce sens

TF 2C_417/2007 précité). Au surplus, on ne voit pas que cette taxe soit

contraire aux dispositions du droit fédéral et cantonal relatif aux taxes

d'évacuation des eaux usées (ou qu'il heurterait par ailleurs la jurisprudence

admettant un certain schématisme dans le prélèvement de ces contributions).

5.

On a laissé plus haut de côté la question de la taxe annuelle

égout-épuration de l'année 2018. Le dossier est peu clair à cet égard, mais

l'on peut envisager trois hypothèses. Suivant la première, la recourante a reçu

la décision relative à la taxe annuelle 2018, mais ne l'a pas contestée, de

sorte que cette décision est aujourd'hui entrée en force. Suivant la seconde,

cette taxe a été contestée implicitement en même temps que les taxes 2013 à

2017.

Au demeurant, les développements qui précèdent, relatifs aux taxes 2013 à

2017, sont pleinement transposables à la taxe perçue pour l'année 2018; en

effet, ce n'est que le 18 novembre 2018 que la recourante a évoqué l'art. 37

al. 2 du règlement, sans d'ailleurs demander expressément à ce moment-là

l'autorisation d'installer un sous-compteur d'eau. Force est dès lors de

retenir que la recourante, qui ne disposait pas d'un compteur d'eau à la fin de

l'année 2018, n'était pas en mesure de justifier la quantité d'eau qu'elle

utilisait, mais qui ne parvenait pas dans les installations collectives

d'épuration. Dès lors, à supposer qu'elle ait formé un recours pour la taxe

annuelle 2018, celui-ci devrait être rejeté lui aussi. Suivant la troisième

hypothèse, la décision en question n'a pas encore été notifiée à la recourante.

En cas de futur recours contre cette décision, la recourante devrait s'attendre

au même sort que dans la deuxième hypothèse.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis

partiellement. La décision attaquée doit être annulée et le dossier retourné à

la Municipalité de Bex, afin que celle-ci statue au sens des considérants sur

la demande d'autorisation nécessaire pour l'installation d'un sous-compteur sur

la parcelle n° ******** de Bex. Le présent arrêt ne préjuge pas de la question

de savoir à qui incombent les frais découlant de cette installation. Au

surplus, il n'y a pas lieu de se prononcer non plus sur les taxes annuelles

2019.

et 2020, qui ne font pas l'objet du présent recours.

Au surplus, il convient de rejeter le recours en

tant qu'il concerne les taxes égout-épuration des années 2013 à 2017.

Vu l'issue du pourvoi, l'émolument judiciaire sera

réduit à 250 fr.; la recourante se voit allouer en outre des dépens réduits à

500.

fr. (cf. art. 49, 51, 55 et 56 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure adminsitrative - LPA-VD; BLV 173.36 - et 1, 2, 10 et 11 du tarif des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 -

TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis partiellement, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision attaquée est annulée partiellement:

a) le

dossier est en conséquence renvoyé à la Municipalité de Bex pour nouvelle

décision accordant l'autorisation nécessaire pour l'installation d'un

sous-compteur à teneur de l'art. 37 al. 2 du règlement communal sur les égouts

et l'épuration.

b) La

décision attaquée est au surplus maintenue, en tant qu'elle confirme les taxes

eaux-épuration des années 2013 à 2017.

III.

Les frais judiciaires, arrêtés à 250 (deux cent cinquante) francs sont mis

à la charge de A.________.

IV.

La Commune de Bex doit au surplus à A.________ une indemnité de 500

(cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 22 juillet 2020

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.