CDAP - GE.2017.0179 - 2020-01-16 - A._____/B._____, Département des finances et des relations extérieures

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 janvier 2020

Composition

Mme Mélanie Pasche, présidente; M. Laurent Merz, juge,

M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Nicolas GILLARD, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département des finances et des

relations extérieures,

Direction du Registre foncier, à Lausanne,

Tiers intéressé

B.________ à ********

Objet

Recours A.________ c/ décision du Département des finances

et des relations extérieures du 11 septembre 2017 concernant l’inscription de

la servitude ID ******** grevant la parcelle 1.________ au profit de la

parcelle 2.________ de cadastre communal de ********

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le 29 janvier 1912, une servitude de "restriction au droit de

bâtir" a été constituée, qui a été inscrite auprès du registre foncier le

1er février 1912 (n° de présentation ********). Selon l'acte

constitutif et le plan qui y était annexé, l'emprise de la servitude a été

représentée en jaune et correspondait à la partie Nord-Est (environ la moitié) de

l'actuelle parcelle n°1.________. Cette dernière était alors un champ libre de

toute construction. La servitude de "restriction au droit de bâtir" a

été réinscrite d'office le 22 juin 1936 à la charge du bien-fonds n°1.________a

de ******** (fonds servant), au bénéfice de la parcelle 2.________ (fonds dominant)

de ********. Son exercice était décrit comme suit: "Sur la parcelle

désignée comme fonds servant, les constructions ne pourront pas dépasser quatre

mètres de hauteur dès le sol naturel". Le Folio n°******** du plan

cadastral représentait comme suit les parcelles n°2.________ et 1.________.

B.

L'inscription de la servitude a été saisie informatiquement le 18 mai

2009. Dans le registre foncier informatisé, la servitude grève le bien-fonds n°1.________

dans son intégralité au profit du bien-fonds n°2.________ (servitude ID ********).

Le plan limitatif d'origine qui réduisait l'assiette de la restriction au droit

de bâtir à la zone "a" de la parcelle grevée (n°1.________) n'a pas

été annexé à la servitude informatisée.

C.

Par acte de vente et constitution de droit d'emption notarié du 27

septembre 2010, A.________ s'est portée acquéreuse de la parcelle n°2.________

de la Commune de ********. La réquisition de transfert est intervenue le 10

janvier 2011, et le transfert de propriété a été inscrit au registre foncier le

20 janvier 2011. Selon les informations figurant dans l'acte de vente et

constitution de droit d'emption du 27 septembre 2010, les servitudes étaient

les suivantes:

"01.02.1912 ******** D Zone/quartier:

restriction de bâtir, ID ********

20.11.1979 ******** C Constructions: maintien

d'ouvrage, ID ********

En faveur de : ********,

la Commune, ******** "

B.________ est propriétaire de la parcelle n°1.________

de ********.

D.

A l'occasion d'un passage de A.________ le 3 décembre 2014 au Registre

foncier de Lausanne et Ouest lausannois (ci-après: le Registre foncier), le

conservateur a constaté que, lors de l'informatisation du 18 mai 2009, il

n'avait pas été précisé dans l'exercice que seule la lettre a de la parcelle n°1.________

était grevée de la servitude. Le conservateur a dès lors invité A.________ à

signer une réquisition de rectification de l'inscription de la servitude. A.________

s'y est opposée.

Le 3 décembre 2014, le registre foncier a scanné le

plan reproduit ci-dessus avec la mention "plan scanné le 3 décembre 2014 pour

un projet de rectification sans accord du fonds dominant". Ce plan est

accessible en consultant la pièce justificative annexée à l'inscription de la

servitude ID ********.

E.

Le 20 mars 2015, la conservatrice du registre foncier s'est adressée à A.________

en ces termes:

"Je vous confirme que

l'exercice de la servitude ci-dessus [Servitude n° ******** de restriction au

droit de bâtir du 1.2.1912 – ID ********] a été saisi informatiquement en date

du 18.05.2009. Lors de cette opération, le plan limitatif d'origine qui réduisait

l'assiette de la restriction au droit de bâtir à la zone "a" de la

parcelle grevée (parcelle 1.________ de ********) n'a pas été annexé à la

servitude informatisée.

Par conséquent lors de votre achat

du 20.01.2011, la restriction en vigueur limitait la hauteur des constructions

à 4 mètres dès le sol naturel, sur l'entier de la surface du fonds servant,

soit la parcelle 1.________ de ********."

F.

Le 6 décembre 2016, A.________, agissant par l'intermédiaire d'un

avocat, a prié la Direction du registre foncier de bien vouloir rétablir le registre

foncier dans son état tel qu'il était au moment de l'acquisition de sa

parcelle.

G.

Le 11 septembre 2017, le Chef du Département des finances et des

relations extérieures (ci-après: DFIRE) a décidé de maintenir les inscriptions

figurant actuellement au registre foncier dans leur intégralité et de conserver

au registre foncier le plan de servitude sur lequel figure l'indication de son

caractère litigieux, la requérante étant par ailleurs déboutée de toute

prétention en redressement du registre foncier.

H.

A.________ a recouru contre cette décision par acte de son conseil du 13

octobre 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP), en concluant principalement: à son annulation; à ce qu'ordre

soit donné au conservateur du registre foncier de Lausanne de retirer le plan

annexé à la servitude ID ********, et de supprimer l'observation suivante, qui

y a été apposée: "plan scanné le 3 décembre 2014 pour un projet de

rectification sans accord du fonds dominant"; à ce qu'il soit constaté

qu'il n'y a pas matière à rectification au sens de l'art. 977 CC et 142

ORF, ordre étant donné au conservateur du registre foncier de Lausanne de ne

pas poursuivre ni entamer aucune démarche de redressement du registre foncier

du fait de l'erreur de transcription de la servitude ID ******** de restriction

de bâtir. Elle conclut subsidiairement à l'annulation de la décision du 11 septembre

2017 et au renvoi de la cause au DFIRE pour nouvelle décision.

Le 16 novembre 2017, le Chef du DFIRE a renoncé à se

déterminer et a renvoyé aux considérants qu'il a développés dans sa décision du

11 septembre 2017, et plus particulièrement aux points 5 et 6. Quant à la

tierce intéressée, elle n'a pas procédé.

Le 15 janvier 2018, la recourante a maintenu ses

conclusions.

I.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement

la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Selon l'art. 29a Cst., toute personne a droit à

ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les

cantons peuvent, de par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas

exceptionnels. La norme constitutionnelle étend le contrôle judiciaire en

principe à toutes les contestations juridiques. Il s'agit en particulier de

contestations portant sur les droits et les obligations de personnes physiques

ou morales (ATF 143 I 344 consid. 8.2 p. 350 s. et les arrêts cités). Ces

droits et obligations ne découlent pas de la garantie de l'accès au juge

elle-même, mais de ceux et celles que confère ou impose à l'intéressé un état

de fait visé, notamment, par la Constitution fédérale, la loi ou encore une

ordonnance (ATF 136 I 323 consid. 4.3 p. 328 s.). L'art. 29a Cst. garantit

l'accès à un juge disposant d'un pouvoir d'examen complet des faits et du droit

(ATF 137 I 235 consid. 2.5 p. 239). Elle ne s'oppose cependant pas aux conditions

de recevabilité habituelles du recours ou de l'action (ATF 143 I 344 consid.

8.2

précité). Elle ne s'applique toutefois pas, notamment, aux actes internes

de l'administration qui n'ont pas le caractère d'une décision (ATF 143 I 336

consid. 4.2 p. 339; 136 I 323 précité consid. 4.4 p. 329 s.).

La décision comme acte juridique a pour objet de

régler la situation d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce

titre, distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à

l'administration. On oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou

d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration;

l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet,

et c'est pourquoi il n'est en règle générale pas susceptible de recours. Deux

critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision

ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler

la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le

destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches

(ATF 136 I 323 consid.4.4 p. 329).

Dans la procédure de recours de droit administratif,

il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité

administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme

d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation

devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut

examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf.

notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1; arrêt AC.2018.0296 du

14.

janvier 2019 consid. 1). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer

en dehors de l'objet du litige et il n'a pas à traiter les conclusions qui

sortent du cadre fixé par la décision attaquée, conformément à la règle

exprimée à l'art. 79 al. 1 de la loi du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 - par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

L'art. 92 LPA-VD dispose en effet que le

Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur

recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître. L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision

en ces termes:

"Est

une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en

application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits

et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à

créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

b) Le recours est dirigé contre une décision du Chef

du Département des finances et des relations extérieures, concernant la tenue

du Registre foncier. Selon l’art. 956a al. 1 du Code civil suisse du 10

décembre 1907 (CC; RS 210), les décisions de l'office du registre foncier

peuvent faire l'objet d'un recours devant l'autorité désignée par le canton.

Selon l'alinéa 2 de cette disposition, a qualité pour recourir toute personne

atteinte de manière particulière par une décision de l'office du registre

foncier et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée. L'art. 956a al. 3 CC précise toutefois que le recours est exclu

lorsque l'inscription, la modification ou la radiation de droits réels ou

d'annotations ont été portées au grand livre. Aux termes de l’art. 25 al. 2 de

la loi du 9 octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; BLV 211.61), toutes les

décisions du conservateur peuvent faire l'objet d'un recours au département.

Les dispositions de la LPA-VD sont applicables.

c) La décision attaquée du Chef du DFIRE est

intervenue à la suite de l'adjonction, par le conservateur du Registre foncier

de Lausanne et Ouest lausannois, d'un plan en annexe à la servitude ID ********,

avec la mention suivante: "Plan scanné le 3 décembre 2014 pour un projet

de rectification sans accord du fonds dominant". Cette adjonction ne

résulte pas d'une réquisition d'opération au registre foncier (inscription,

mention ou annotation). On ne saurait ainsi considérer que le conservateur a

rendu une décision au sens défini ci-dessus. Cela étant, la recourante est en

droit d'obtenir, sur la base de l'art. 29a Cst., une décision de

l'autorité compétente sur des actes matériels portant atteinte à ses droits ou

obligations (cf. notamment ATF 143 I 336). Dans cette configuration, ce n'est

pas l'acte matériel lui-même qui fait l'objet d'un recours; pour que l'accès au

juge soit garanti dans une cause (Rechtsstreitigkeit) en vertu de l'art. 29a

Cst., il faut qu'une décision administrative soit préalablement rendue (cf.

Markus Müller, Grenzsituationen in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 120/2019 p.

295.

ss, 309; voir aussi, en procédure administrative fédérale, l'art. 25a al. 2

PA). Cela suppose donc que l'administré requière formellement qu'une décision

soit prise, en exposant clairement quel acte matériel de l'autorité porte

atteinte à ses droits ou obligations, afin notamment que l'on puisse déterminer

en quoi il peut se prévaloir d'un besoin de protection juridique (cf. Thierry

Largey, Le contrôle juridictionnel des actes matériels, AJP/PJA 2019 p. 67 ss,

71; arrêt AC.2018.0365 du 4 juillet 2019 consid. 1).

La recourante aurait en l'occurrence dû s'adresser

au conservateur pour qu'il rende une décision en relation avec l'adjonction du

plan annexé à la servitude. Cette décision aurait alors pu faire l'objet d'un

recours au département. Cette dernière autorité s'étant prononcée par une

décision directement attaquable devant le Tribunal cantonal, la recourante a

perdu un degré de juridiction au niveau cantonal. Dans la mesure toutefois où

c'est la recourante qui a elle-même saisi directement le département, qu'il

s'agit de l'autorité cantonale de surveillance et que la recourante n'a pas été

empêchée de développer son argumentation dans le cadre de la présente

procédure, le renvoi de la cause au conservateur du registre foncier

constituerait une vaine formalité.

Il convient par ailleurs de préciser que la décision

attaquée concerne l'adjonction d'une pièce justificative, qui n'a pas eu pour

effet de modifier le grand livre du registre foncier. Cette décision n'est

ainsi pas concernée par l'exception de l'art. 956a al. 3 CC. Enfin, il n'est

pas contesté que la recourante dispose d'un intérêt à l'annulation de la

décision attaquée, dans la mesure où la parcelle dont elle est propriétaire est

le fonds dominant au bénéfice de la servitude concernée par l'adjonction de la

pièce justificative litigieuse.

d) A teneur de l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre

autorité pour en connaître, comme c’est le cas en l’espèce. Cette voie de

recours (recours de droit administratif) est ouverte contre la décision rendue

par le département, sur recours administratif (cf. art. 25 al. 2 LRF). Le

recours a été déposé dans le délai légal de 30 jours (art. 95 LPA-VD) et

il respecte les autres conditions formelles (art. 79 LPA-VD par renvoi de

l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Le litige porte en l'occurrence sur le seul point de déterminer si le

conservateur du Registre foncier était en droit d'annexer une version scannée

du plan qui était joint à l'inscription de la servitude, avant sa saisie

informatique, avec la mention selon laquelle le fonds dominant n'est pas

d'accord avec le projet de rectification.

a) Le redressement des inscriptions et des

annotations (ou de la radiation de l'une de ces opérations) du registre

foncier, qui sont inexactes et initialement indues, est régi par les art. 975

et 977 CC. Alors que la première de ces dispositions a trait aux opérations

faites "sans cause légitime", c'est-à-dire sans que soient réalisées

les conditions matérielles de l'opération (invalidité du titre d'acquisition

et/ou de la réquisition d'inscription), l'art. 977 CC vise les inscriptions

opérées "par mégarde", soit de simples inexactitudes involontaires:

bien que toutes les conditions matérielles d'une inscription légitime soient

réunies, l'inscription effectuée ne correspond pas, par suite d'une

inadvertance du conservateur, à la situation juridique, révélée notamment par

les pièces justificatives (ATF 117 II 43 consid. 4b p. 44s.; 95 II 611). La rectification

au sens de l'art. 977 CC est toutefois exclue lorsqu'un tiers acquiert un

immeuble en se fondant de bonne foi sur l'état inexact des inscriptions au

Registre foncier. Cette procédure permet en effet seulement de corriger des

inexactitudes administratives entre les propriétaires fonciers directement

concernés par l'acte erroné (ATF 123 III 346 consid. 2a p. 351 et les

références citées, traduit in: JdT 1998 I p. 262; Jürg Schmid, in:

Honsell/Vogt/Geiser [éd.], Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 5ème

édition, Bâle, 2015, n°27 ad art. 977 CC).

b) En l'occurrence, la consultation de tous les

documents qui précèdent la saisie informatique de la servitude litigieuse, soit

en particulier l'acte constitutif et la version papier du Registre foncier,

permettent d'établir que la servitude de restriction du droit de bâtir dont

bénéficie la parcelle n°2.________ de ******** ne grevait initialement qu'une

portion de la parcelle n°1.________ de ********. L'inscription actuelle

figurant dans le fichier informatique ne permet plus de délimiter l'étendue de

la servitude en cause à une seule partie de la parcelle n°1.________. Il n'est

pas contesté que cette modification, survenue lors de la transcription de la

servitude ensuite de l'informatisation du Registre foncier, est de nature

involontaire. La rectification au sens de l'art. 977 CC est toutefois exclue

lorsque, comme en l'occurrence, un tiers acquiert un immeuble en se fondant de

bonne foi sur l'état inexact des inscriptions au Registre foncier. Dans ces

circonstances, une éventuelle rectification doit ainsi être examinée selon la

procédure prévue à l'art. 975 CC.

Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la

procédure de l'art. 975 CC doit se dérouler devant le juge civil. A l'inverse

de la procédure de l'art. 977 CC, qui doit être introduite d'office par

l'autorité administrative chargée de la tenue du Registre foncier, la qualité

pour agir en vertu de l'art. 975 CC appartient, en principe, au seul titulaire

du droit réel lésé (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome I, 5ème

édition, Berne, 2012, p. 344s., ch. 980ss). Dans l'attente de l'issue

d'une telle procédure, le titulaire - et non l'autorité chargée de la tenue du

Registre foncier elle-même - peut demander l'annotation provisoire de son

droit, conformément à l'art. 961 al. 1 ch. 1 CC, décision qui incombe également

au juge. L'art. 142 al. 1 ORF autorise certes l'office du registre foncier à

signaler au moyen d'une mention l'ouverture d'une procédure de rectification.

Cette disposition ne trouve toutefois application que dans le cadre d'une

procédure de rectification de l'art. 977 CC, dans la mesure où elle est entamée

par l'autorité. Dans le cadre de la procédure de rectification de l'art. 975

CC, de telles mesures provisoires ou conservatoires doivent être requises par

la partie lésée.

c) Les inscriptions, les annotations et les mentions

doivent reposer sur un titre d'acquisition. Ce titre peut être soit la loi,

soit un acte juridique (Steinauer, op. cit., p. 297s., n° 837ss). En

l'occurrence, ni la loi, ni un acte juridique n'autorisent le conservateur du

Registre foncier à faire figurer d'office en annexe à l'inscription d'une

servitude, une pièce justificative en relation avec l'existence de possibles

inscriptions indues. La voie de l'art. 977 CC étant en l'occurrence exclue

comme on l'a vu ci-dessus, seule la personne titulaire du droit réel lésé est

susceptible d'ouvrir l'action en rectification de l'art. 975 CC et de requérir,

dans ce cadre, le prononcé d'éventuelles mesures provisoires. Ne pouvant être

rattachée à aucune réquisition d'inscription au grand livre, l'adjonction du

plan de servitude litigieux en annexe à l'inscription de la servitude ne repose

sur aucun fondement juridique. De surcroît, comme le relève à juste titre la

recourante, la seule lecture du plan annexé à titre de pièce justificative ne

permet pas, sans connaître l'historique des reports successifs de la servitude,

d'appréhender les modalités de son exercice. On ne voit dès lors pas

l'opportunité de rendre cette information accessible à toute personne qui

consulterait les extraits du registre foncier relatifs aux parcelles 2.________

et 1.________. C'est ainsi à tort que l'autorité intimée a considéré que le

plan de servitude sur lequel figure l'indication de son caractère litigieux

devait demeurer inscrit au registre foncier. Le dossier doit dès lors lui être

retourné pour qu'elle rende une nouvelle décision au sens du présent

considérant.

Compte tenu de l'issue du recours, il n'est pas

nécessaire de donner suite aux mesures d'instructions sollicitées par la

recourante.

3.

Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision

attaquée annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende

une nouvelle décision dans le sens des considérants. Il est statué sans frais.

La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit

à des dépens, à la charge de l'autorité intimée.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Chef du Département des finances et des relations

extérieures du 11 septembre 2017 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Il est statué sans frais.

IV.

L'Etat de Vaud, par son Département des finances et des relations

extérieures, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cent)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 16 janvier 2020

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral chargé du droit du

registre foncier et du droit foncier (OFRF) de l'Office fédéral de la justice

(cf. 956a al. 2 ch. 3 CC et art. 6 ORF).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles

72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.