CDAP - GE.2019.0141 - 2020-02-03 - A.________ /Direction générale de l'agriculture, de la viticulture

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 février 2020

Composition

M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger,

assesseure et M. Jean-Etienne Ducret, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Direction générale de l'agriculture,

de la viticulture,

et des affaires vétérinaires (DGAV).

Objet

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 29 mai 2019

(détention non conforme de bovins)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________, agriculteur, est propriétaire notamment de quinze bovins de

rente de races Highland et Galloway, qu'il détient sur son exploitation

comportant une écurie et, attenante à celle-ci, une aire de repos extérieure disposant

d'un râtelier couvert. Les animaux peuvent librement circuler de l'écurie à

l'aire de repos extérieure.

B.

Le 19 mai 2019, après être passé devant l'exploitation de A.________, un

promeneur a complété un formulaire d'annonce de suspicion d'infractions à la

législation sur la protection des animaux et l'a adressé à la Direction

générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires

(DGAV).

Suite à cette annonce, un inspecteur du Service des

affaires vétérinaires de la DGAV a procédé le 20 mai 2019, aux environs de

16h30, à un contrôle non annoncé sur l'exploitation de A.________, en présence

de ce dernier. Il ressort du procès-verbal dressé à cette occasion que, sous

rubrique "Détails des manquements et autres remarques (obligatoire en

cas de non-respect / respect partiel)", l'inspecteur a indiqué ce qui

suit:

"Aire de repos

intérieur:

- paille mise en place le matin, ce jour 16h30 surface

souillée par va et vient du bétail depuis extérieur avec temps fortement

pluvieux (50 mm)

Aire de repos extérieur paillée

- pas de possibilité de couvrir cette zone et paille mouillée

par la pluie de ces derniers jours.

Propreté : certaines bêtes ne rentrent pas dans la zone

intérieure (4 bêtes). Elles se couchent à l'extérieur à proximité du râtelier à

fourrage.

Fourrage: suite pénurie de foin distribution de silo qui a

fortement influencé propreté des animaux pour les 4 bêtes qui se couchent

dehors. Depuis hier distribution de luzerne préfanée."

La prise de position de A.________, laquelle figure

également dans le procès-verbal du contrôle, est la suivante: "Contrôle

à 16h30, avant de faire l'écurie après une journée extrêmement pluvieuse et le

bétail allant et venant dedans et dehors. Utilisation paille, 1500

kg/mois/samedi une balle de fourrage moisie mise sur tas de fumier".

C.

Par décision du 29 mai 2019 adressée à A.________, le Vétérinaire

cantonal a constaté que selon le procès-verbal établi à l'occasion du contrôle

opéré le 20 mai 2019, la litière de l'aire de repos était souillée et quatre

bovins étaient sales. Retenant une violation des art. 5 al. 1 et 34 al. 1 de

l'ordonnance fédérale sur la protection des animaux

du 23 avril 2008 (OPAn; RS 455.1), il a prié A.________ de respecter "dès

à présent" la législation en vigueur, d'une part en garantissant à ses

bovins en tout temps une aire de repos avec une litière suffisamment sèche,

d'autre part en veillant à ce que les sols de ses installations soient propres,

en les nettoyant pour ce faire aussi souvent que nécessaire afin de garantir un

état de propreté satisfaisant de tous ses animaux. Le Vétérinaire cantonal a

par ailleurs signifié à l'intéressé qu'un contrôle inopiné pourrait être

effectué afin de constater la bonne exécution des mesures ordonnées et qu'en

cas d'insoumission à la décision, il serait dénoncé pénalement et passible

d'une amende.

D.

Par acte daté du 30 juin 2019, remis à un bureau de poste suisse le 1er

juillet 2019, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru en temps utile

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre

la décision du 29 mai 2019, en concluant à son annulation. A son recours

étaient joints un lot de photographies, ainsi qu'une prise de position en sa

faveur rédigée par l'un de ses voisins, préposé agricole.

La DGAV s'est déterminé sur le recours le 12 août

2019. Elle conclut à son rejet.

Le recourant a ensuite déposé des observations

complémentaires.

A la demande du juge instructeur, le Service des

eaux de la Commune de Leysin a produit le 23 octobre 2019 les données de

pluviométrie de la STEP de Leysin entre le 13 et le 20 mai 2019.

Considérants

1.

La décision attaquée constitue un ordre de mise en conformité des

conditions de détention des bovins du recourant avec la législation fédérale

(cf. réponse au recours du 12 août 2019). Dans la mesure où le Vétérinaire

cantonal a assorti ses injonctions de la menace de l'amende prévue à l'art. 28

al. 3 de la loi sur la protection des animaux du 16 décembre 2005 (LPA; RS

455), une telle commination modifie la situation juridique du recourant qui

risque désormais une sanction pénale si une violation des obligations en cause

devait – à nouveau – survenir (cf. en ce sens arrêt GE.2010.0025 du 5 mai 2010

consid. 2b). Il convient ainsi d'examiner si c'est à juste titre que la

décision attaquée retient que le recourant n'a pas respecté les devoirs

découlant des art. 5 al. 1 et 34 al. 1 OPAn.

2.

a) Aux termes de l'art. 80 de la Constitution fédérale

de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération

légifère sur la protection des animaux (al. 1). Elle règle en particulier la

garde des animaux et la manière de les traiter, l'expérimentation animale

et les atteintes à l'intégrité d'animaux vivants, l'utilisation d'animaux,

l'importation d'animaux et de produits d'origine animale, le commerce et le

transport d'animaux, ainsi que leur abattage (al. 2 let. a à f).

b) L'art. 4 al. 1 LPA prévoit que toute personne qui

s'occupe d'animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins (let. a) et

veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet

(let. b). Personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des

douleurs, des maux ou des dommages, les mettre dans un état d'anxiété ou porter

atteinte à leur dignité d'une autre manière. Il est interdit de maltraiter les

animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement (art. 4 al. 2 LPA). Selon

l'art. 3 let. b LPA, le bien-être des animaux est notamment réalisé: lorsque

leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles

et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d'adaptation

n'est pas sollicitée de manière excessive (ch. 1); lorsqu'ils ont la

possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur

capacité d'adaptation biologique (ch. 2); lorsqu'ils sont cliniquement sains

(ch. 3); lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l'anxiété leur sont épargnés

(ch. 4; s'agissant de la question du bien-être, cf. ég.

Bolliger/Richner/Rüttiman/Stohner, Schweizer Tierschutzstrafrecht in Theorie

und Praxis, 2ème éd. 2019, p. 64 s.). Toute personne qui détient des

animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, les nourrir, en

prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à

leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte (art. 6 al. 1 LPA).

Aux termes de l'art. 24 al. 1 LPA, l’autorité

compétente intervient immédiatement lorsqu’il est constaté que des animaux sont

négligés ou que leurs conditions de détention sont totalement inappropriées.

L'art. 28 al. 3 LPA prévoit qu'est puni d’une amende quiconque,

intentionnellement ou par négligence, contrevient à une disposition d’exécution

dont la violation a été déclarée punissable ou à une décision qui lui a été

signifiée sous la menace de la peine prévue au présent article.

Chaque canton institue un service spécialisé placé

sous la responsabilité du vétérinaire cantonal et à même d’assurer l’exécution

de la LPA et celle des dispositions édictées sur la base de celle-ci (art. 33

LPA). Dans le canton de Vaud, le service en charge des affaires vétérinaires

assure l'exécution de la législation fédérale sur la protection des animaux; il

est le service cantonal spécialisé au sens de l'art. 33 LPA (art. 4 al. 1 et 2 de

la loi cantonale d’application de la législation fédérale sur la protection des

animaux du 1er septembre 2015 [LVLPA; BLV 922.05]).

c) Selon

l'art. 3 OPAn, les animaux doivent être

détenus et traités de manière à ce que leurs fonctions corporelles et leur

comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d’adaptation ne soit pas

sollicitée de manière excessive (al. 1). Les logements et les enclos doivent

être munis de mangeoires, d’abreuvoirs, d’emplacements de défécation et

d’urinement, de lieux de repos et de retraite couverts, de possibilités

d’occupation, de dispositifs pour les soins corporels et d’aires climatisées

adéquats (al. 2). L'alimentation et les

soins sont appropriés s’ils répondent aux besoins des animaux à la lumière de

l’expérience acquise et des connaissances en physiologie, éthologie et hygiène

(al. 3). A teneur de l'art. 5 al. 1 OPAn, le

détenteur d’animaux doit contrôler aussi souvent que nécessaire le bien-être de

ses animaux et l’état des installations. Si celles-ci sont défectueuses et

diminuent le bien-être des animaux, il doit les réparer sans délai ou prendre

les mesures propres à assurer la protection des animaux.

Il découle des art. 1 et 3 LPA et 3 et 5 OPAn que le

bien-être de l’animal est réalisé au moyen notamment d’une détention, d’une

alimentation, de traitements et de soins appropriés. Ainsi, le détenteur se

trouve au centre de la loi, en tant que personne à même de prendre les mesures

adéquates pour traiter de manière convenable l’animal qui lui est confié. C’est

en effet à lui qu’il incombe de nourrir l’animal, d’en prendre soin, de lui

garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires et de lui fournir un

gîte (cf. art. 6 al. 1 LPA). Il revêt en ce sens le rôle de garant du bien-être

de l’animal (GE.2019.0037 du 29 avril 2019 consid. 5b; GE.2017.0056 du 30 avril

2018.

consid. 3b). Cela ressort également du Message du Conseil fédéral du 9

décembre 2002 concernant la révision de la loi sur la protection des animaux,

qui, sur la question de l’introduction de nouveaux instruments d’exécution dans

la loi, expose que le respect des exigences minimales relatives aux

constructions et à l’exploitation ne suffisent pas pour garantir le bien-être

des animaux et que seuls des détenteurs bien formés, bien informés et motivés

sont en mesure d’atteindre les objectifs principaux du droit sur la protection

des animaux en respectant ces derniers (cf. FF 2003 595, ch. 1.1.3.1 p. 602 et

ch. 2.2.1 p. 610).

3.

Dans la décision attaquée, le Vétérinaire cantonal retient en

premier lieu que le contrôle opéré le 20 mai 2019 sur l'exploitation du

recourant a révélé que quatre de ses bovins étaient sales. Reprochant au

recourant une violation de l'art. 5 al. 1 OPAn, il l'enjoint de veiller à

l'avenir à ce que les sols de ses installations soient propres, en les

nettoyant aussi souvent que nécessaire afin de garantir un état de propreté

satisfaisant de tous ses animaux.

a) Le recourant explique que ses bovins, de type

rustique et à poil long, peuvent se rendre dans l'écurie quand ils le

souhaitent, mais que quatre d'entre eux n'y rentrent pratiquement jamais, même

en hiver, préférant se coucher en plein air au pied de la crèche, si bien que

par temps pluvieux ceux-ci se salissent plus facilement. Il indique à cet égard

que la région a connu le jour du contrôle et les journées précédentes de fortes

et fréquentes pluies. Il conteste tout manquement à l'art. 5 al. 1 OPAn, en

indiquant que ses bêtes sont bien soignées et que son exploitation est tenue

"comme il se doit".

b) L'aire de repos extérieure dont disposent les

bovins du recourant n'étant que partiellement couverte, celle-ci s'avère très

exposée aux intempéries. Or, comme en attestent les relevés pluviométriques, de

fortes précipitations ont frappé la région le 20 mai 2019, jour du contrôle,

ainsi que la veille (cf. pièce produite le 23 octobre 2019 par le Service des

eaux de la Commune de Leysin). De telles conditions météorologiques ont immanquablement

eu pour effet que les quelques bovins ne réintégrant pratiquement jamais

l'écurie sont rapidement devenus sales, ceci principalement en raison de leur

long pelage accrochant plus facilement les salissures.

Il sied cependant de garder à l'esprit qu'à la

rigueur du texte de l'art. 5 al. 1 OPAn, ce n'est que si des installations

diminuent le bien-être des animaux qu'un détenteur d'animaux doit les réparer

sans délai ou prendre les mesures propres à assurer la protection des animaux.

Or, selon les assesseurs spécialisés du tribunal, bien que non idéales, les

conditions de détention sur l'aire extérieure en cas de fortes intempéries n'ont

en l'espèce pas eu pour effet de diminuer en tant que tel le bien-être des

bovins du recourant. Il n'apparaît ainsi pas que les fonctions corporelles et

le comportement de ces animaux auraient été perturbés, respectivement que leur

capacité d'adaptation aurait été sollicitée de manière excessive (cf. art. 3

let. b ch. 1 LPA). Il convient en outre de rappeler que le bien-être des

animaux est en particulier réalisé lorsque ceux-ci ont la possibilité de se

comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité

d'adaptation biologique (cf. art. 3 let. b ch. 2 LPA). Or, comme le recourant

l'a expliqué, celui-ci détient des bovins de races dites plus rustiques qui se

plaisent à demeurer à l'extérieur même par climat très humide. Au demeurant,

aucune disposition de la LPA et de l'OPAn ne semble exiger expressément que la

propreté des animaux soit garantie en tout temps. L'autorité intimée n'invoque

en tous les cas aucune disposition de ce type.

Il suit de ce qui précède que l'état de propreté des

animaux constaté lors du contrôle du 20 mai 2019, dû notamment à des conditions

météorologiques particulières, n'a pas mis en cause leur bien-être. C'est par

conséquent à tort que l'autorité intimée a retenu un manquement à l'art. 5 al.

1.

OPAn au motif que, lors du contrôle, les sols des installations du recourant

n'étaient pas suffisamment propres. La décision attaquée doit donc être annulée

sur ce premier point.

4.

Le Vétérinaire cantonal retient également dans la décision querellée que

lors du contrôle du 20 mai 2019, il a été constaté que la litière de l'aire de

repos – intérieure – était souillée, ceci en violation de l'art. 34 al. 1 OPAn,

disposition qui prévoit que les sols en dur doivent être non glissants et

suffisamment propres et que dans l’aire de repos, ils doivent être suffisamment

secs et satisfaire aux besoins de chaleur des animaux.

a) Le recourant explique que le 20 mai 2019, jour du

contrôle, il a rentré son troupeau à l'écurie aux environs de 15h afin de

pouvoir intervenir dans la cour avec une machine. Relevant qu'il ne faut pas

beaucoup de temps à un bétail mouillé se baladant dans l'écurie pour souiller

la paille sèche, il indique avoir libéré son bétail à 15h30, s'être absenté

durant un laps de temps de son exploitation et être revenu pour terminer les

écuries à 16h30, moment auquel était arrivé l'inspecteur. Le recourant souligne

que le contrôle a eu lieu par un temps très pluvieux, qui plus est en fin de

journée. Il fait valoir que l'écurie aurait été propre si la visite avait eu

lieu à 15h. Il soutient que le Vétérinaire cantonal sait pertinemment qu'une

exploitation agricole ne peut pas être propre en permanence et qu'en cas de

fortes pluies, il existe forcément des moments, entre les nettoyages et les

changements de paille, où elle ne l'est pas. Le recourant a joint à son recours

une lettre de soutien rédigée en sa faveur le 29 juin 2019 par l'un de ses voisins,

préposé agricole, dans laquelle ce dernier indique que les sols de

l'exploitation du recourant sont nettoyés chaque jour, matin et soir, à

horaires plus ou moins réguliers, et qu'il paraît normal que le sol ne soit pas

propre juste avant le nettoyage. Il souligne également qu'il pleuvait

énormément le jour du contrôle et que toutes les stabulations en plein air du

canton devaient être dans le même état, en insistant sur le fait que l'état de l'exploitation

du recourant ne pouvait quoi qu'il en soit être qualifié de déplorable.

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'exigence

posée à l'art. 34 al. 1 OPAn consistant à mettre à disposition des animaux

domestiqués, notamment de l'espèce bovine (cf. art. 2 al. 1 let. a OPAn), de la

paille suffisamment sèche dans l'aire de repos fait partie intégrante d'une

détention respectueuse de leurs besoins. Elle permet en effet d'assurer un

confort suffisant au bétail, en évitant que celui-ci subisse une perte

excessive de chaleur lorsqu'il se couche durablement ou passagèrement sur une

litière mouillée ou souillée. Il revient ainsi au détenteur de s'assurer, par

des passages réguliers, que la paille de l'aire de repos intérieure demeure

suffisamment sèche tout au long de la journée. Comme le relève le Vétérinaire

cantonal, ceci implique pour le détenteur d'adapter ses routines aux

circonstances particulières, eu égard notamment aux conditions météorologiques

(cf. réponse au recours).

Par ailleurs, un détenteur d'animaux ne saurait

prétendre à ce que les contrôles effectués par la DGAV, annoncés ou inopinés, n'aient

lieu que durant une période déterminée de la journée. L'autorité intimée doit

en effet pouvoir accéder en permanence à une exploitation pour y vérifier que

la réglementation applicable est respectée en tout temps, et non pas uniquement

à certains moments de la journée (cf. en ce sens GE.2017.0226 du 24 août 2018

consid. 5b/aa).

Cela étant, il convient de relever qu'en

l'occurrence, le recourant a expliqué, sans avoir été contredit, qu'au jour du

contrôle le 20 mai 2019, la paille qu'il avait mise en place le matin avait été

souillée entre 15h et 15h30, période durant laquelle il avait confiné son

bétail dans l'étable afin d'effectuer des travaux dans la cour. Le contrôle effectué

le même jour a eu lieu aux environs de 16h30, soit à un moment où le recourant avait

entrepris de "terminer les écuries" selon ses dires. Rien ne

permet à cet égard de douter que le recourant était bien sur le point, lors de

l'arrivée de l'inspecteur, de nettoyer son écurie. S'il est vrai, comme indiqué

plus haut, que le respect des exigences en matière de protection des animaux

doit être assuré en tout temps, il eût toutefois été disproportionné – du point

de vue du travail occasionné et au plan financier – d'exiger du recourant qu'il

installe à 15h30 un supplément de paille sèche sur l'aire de repos intérieure,

voire qu'il en change entièrement la litière, ce alors même que le nettoyage de

l'écurie devait quoi qu'il en soit intervenir vers 16h30. Dans sa lettre de

soutien du 29 juin 2019, le voisin du recourant atteste sur ce point que les

sols de l'exploitation sont nettoyés chaque soir, à horaires plus ou moins

réguliers.

Le Vétérinaire cantonal relève que si le contrôleur

est effectivement venu à un moment de la journée où le bétail, détrempé, venait

d'entrer dans l'écurie et avait de ce fait souillé la paille sèche mise en

place le matin, l'annonce faite par un passant plus de 28 heures avant le

contrôle "permet de supposer que cette situation n'était pas ponctuelle

comme le prétend le recourant" (cf. réponse au recours). Une telle

argumentation, fondée sur de pures conjectures, ne saurait être suivie. A la

lecture du formulaire d'annonce envoyé au SCAV le 19 mai 2019, on constate en

effet que les remarques émises par le passant en question ont exclusivement

porté sur les conditions de détention des bovins sur l'aire de repos extérieure,

à l'exclusion de toute critique s'agissant de l'aire de repos intérieure, que

le promeneur n'a manifestement pas visitée, et ce pour des raisons

compréhensibles. Rien ne permet ainsi de retenir que durant le jour précédant

le contrôle, aux environs de midi, la qualité de la litière de l'aire de repos

intérieure ne répondait pas aux exigences posées par l'art. 34 al. 1 OPAn.

Vu les circonstances toutes particulières du cas,

compte tenu du fait que ce n'est que durant un laps de temps relativement bref

(une heure) que les bovins du recourant ont dû, respectivement ont pu être en

contact avec de la paille insuffisamment sèche dans l'aire de repos intérieure,

il y a lieu de conclure que c'est également à tort que le Vétérinaire cantonal

a retenu une violation de l'art. 34 al. 1 OPAn.

La décision entreprise doit partant aussi être

annulée sur ce point.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision attaquée. Vu le sort de recours, l'émolument de

justice est laissé à la charge de l'Etat (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du

28.

octobre sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'y a par

ailleurs pas lieu d'allouer des dépens au recourant qui a procédé sans le

concours d'un mandataire (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du 29 mai 2019 de la Direction générale de l'agriculture, de

la viticulture et des affaires vétérinaires est annulée.

III.

L'émolument de justice est laissé à la charge de l'Etat.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 février 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la sécurité alimentaire

et des affaires vétérinaires (OSAV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.