CDAP - GE.2019.0162 - 2020-06-03 - A.________ /Département des infrastructures et des ressources humaines, Autorité de protection des données et de droit à l'information

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 juin 2020

Composition

M. Laurent Merz, président; M. André Jomini et M. Alex

Dépraz, juges; M. Vincent Bichsel, greffier

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Département des infrastructures et

des ressources humaines,

Secrétariat général, à Lausanne

Autorité concernée

Préposé au droit à l’information, à

Lausanne

Objet

Loi sur l'information

Recours A.________ c/ décision du Secrétaire général du

Département des infrastructures et des ressources humaines du 28 juin 2019

(étendue et modalités de la consultation de documents)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Par courrier électronique adressé le 9 mars 2017 au Secrétariat général du

Département des infrastructures et des ressources humaines (SG-DIRH), A.________

(le recourant) a indiqué avoir été informé qu'un audit technique portant sur

l'application ACTIS (application mise à disposition du public par

l'administration cantonale relative à la saisie, au traitement et au suivi des

demandes de permis de construire, ainsi qu'aux dossiers de construction) avait

été réalisé à la fin de l'année 2015 et requis que lui soit communiquée copie

du rapport d'audit en cause.

Par décision du 25 avril 2017, le SG-DIRH a refusé

de transmettre au recourant l'intégralité de ce rapport (correspondant au support

écrit d'une présentation orale comprenant des diapositives). Cette décision a

été annulée, sur recours, par un arrêt GE.2017.0086 rendu le 9 janvier 2018 par

la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, la cause

étant renvoyée à l'autorité "pour qu'elle rende une nouvelle décision […]

autorisant la consultation en fixant les modalités […] après caviardage

des éléments mentionnés sous le considérant 2f, […] l'autorité intimée

étant chargée d'organiser cette consultation dans ses locaux" (consid.

3).

Par décision du 16 février 2018, le SG-DIRH a invité

le recourant à venir consulter le rapport d'audit concerné dans ses locaux et

fixé les modalités d'une telle consultation, en référence à cet arrêt.

B.

Par courrier électronique adressé le 13 juin 2019 au SG-DIRH, A.________

a requis que lui soit communiquée gratuitement copie de "tous les

rapports, procès-verbaux, présentations et autres documents écrits, établis

après le rapport intitulé « Audit - EDV ACTIS » du 29/01/2015 (mandaté à

la société B.________

[recte: B.________] par

l'Etat de Vaud), qui traitent des problématiques de sécurité ou de performance

identifiés par le rapport précité, ainsi que des mesures prises pour y remédier",

respectivement, à ce défaut, que lui soit indiqué "tout autre moyen par

lequel [il] pourrai[t] consulter lesdits documents". Il s'est

référé aux art. 8 ss de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information

(LInfo; BLV 170.21).

Le 28 juin 2019, le SG-DIRH a rendu à ce propos une

décision dont il résulte en particulier ce qui suit:

"Nous vous informons, à titre

liminaire, que le rapport « Audit - EDV ACTIS » établi par la société B.________,

et plus particulièrement les diverses recommandations énumérées en page 69, a

servi d'élément déclencheur à la prise de décision de remanier complètement ce

logiciel ACTIS. Les diverses possibilités d'amélioration de cette application

n'ont pas fait l'objet d'un traitement individuel. Il n'existe en outre aucun

document en rapport avec un éventuel suivi périodique des évolutions. Il a

juste été tenu compte de manière générale du contenu du rapport dans les travaux

de développement d'ACTIS. Nous attirons enfin votre attention sur le fait que

le rapport n'a pas trait à des questions touchant à la sécurité de

l'application ACTIS. Seuls des éléments en lien avec sa performance ont été mis

en lumière à cette occasion.

Nous avons pu identifier les

documents qui traitent de questions liées à la performance du logiciel ACTIS et

désignées par le rapport de la société B.________, à savoir diverses

présentations du 4 mai 2015, 15 septembre 2015, 16 février 2016, 22 mars 2016, 30

juin 2016 et du 25 août 2016. Vous pouvez venir les consulter dans nos locaux.

Des parties de ces documents ont

toutefois dû être caviardées:

-

La page 69 du rapport, qui contient la liste des recommandations,

est reproduite dans certains de ces documents. Or, dans la mesure où la CDAP a

considéré dans son arrêt du 9 janvier 2018 (réf. GE.2017.0086, consid. 2f)

qu'il se justifiait de caviarder certains éléments sur cette page, nous avons

également masqué les mêmes éléments dans les documents qui pourront être

consultés;

-

Les noms des personnes figurant dans les documents ont également

été caviardés, afin de protéger leur personnalité (cf. art. 16 al. 3 LInfo).

La consultation pourra s'effectuer

conformément aux modalités suivantes:

1. Vous

disposerez de trois heures pour consulter les documents;

2. La

consultation aura lieu durant les heures d'ouverture au public, à savoir du

lundi au vendredi, de 7h30 à 12h00 et de 13h30 à 17h00;

3. Nous

vous laissons le soin de contacter notre secrétariat afin de déterminer le jour

et l'heure de la consultation;

4. Vous

aurez la possibilité de prendre des notes manuscrites. En revanche, toute

photographie des documents ou autre moyen de reproduction ne sera pas autorisé;

des mesures seront prises afin de nous assurer du respect de cette modalité.

Une photocopieuse ne vous sera pas non plus mise à disposition afin de ne pas

perturber la bonne marche du service."

C.

a) A.________ a formé recours contre cette décision devant la CDAP par

acte du 27 juillet 2019, prenant en substance les conclusions suivantes:

"2. La décision rendue par l'intimé en date du 28 juin 2019 est

annulée.

3. L'intimé doit identifier les documents qui traitent de questions

liées à la sécurité du logiciel ACTIS et désignées par le rapport de la société

B.________.

4. Principalement:

Les documents identifiés ayant trait à la performance ou à la

sécurité du logiciel ACTIS avec les codes informatiques et évaluations de

charges caviardés (ci-après, les documents

caviardés) sont transmis au recourant par courrier ou e-mail sans aucune

restriction.

Subsidiairement:

Le recourant peut consulter les documents

caviardés sans aucune restriction; le recourant obtiendra sur simple

demande une copie des documents caviardés

contre émolument (art. 17 al. 3 RLInfo [règlement

d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003; BLV 170.21.1])."

Il a fait valoir que le rapport d'audit en cause

évoquait également des "risques" respectivement des "erreurs

silencieuses" et des "anomalies" qui représentaient

un "problème de sécurité pour l'application ACTIS et ses utilisateurs",

et requis que lui soient communiqués les documents portant sur de tels problèmes

de sécurité. Il s'est en outre opposé aux "restrictions imposées à

l'utilisation des renseignements obtenus", en lien avec l'interdiction

qui lui était faite de photographier ou de reproduire de toute autre manière

les documents consultés et l'absence de mise à disposition d'une photocopieuse,

estimant que ces restrictions violaient le droit applicable respectivement

l'interdiction de l'arbitraire. Il a enfin contesté le "caviardage

systématique de toutes données personnelles" sur les documents en

cause "puisque la transmission de noms propres ne constitu[ait] pas

nécessairement une atteinte notable à la sphère privée"; précisant qu'il

"acquies[çait] au caviardage des codes informatiques et

évaluations de charges", il souhaitait en outre "voir précisé

pour chaque partie de texte caviardé à laquelle des catégories […] elle

appart[enait]".

b) Invité par le tribunal à indiquer s'il souhaitait

que son recours soit transmis au Préposé au droit à l'information comme objet

de sa compétence, en référence à la disposition de l'art. 21 LInfo, le

recourant a refusé cette proposition par courrier du 9 août 2019.

c) L'autorité intimée a conclu au rejet du recours

dans sa réponse du 5 septembre 2019, exposant en particulier ce qui suit:

"Contenu du rapport d'audit et sécurité de l'application ACTIS

[…]

k) Contrairement

à l'avis du recourant, le rapport d'audit n'a pas trait à des questions

touchant à la sécurité de l'application ACTIS. Seuls des éléments en lien avec

sa performance ont été mis en lumière à cette occasion. […] S'il apparaît raisonnable de penser que certains aspects

touchant la sécurité informatique et des principes régissant cette dernière […] ont été abordés dans le rapport d'audit,

l'objectif de ce dernier n'était en aucun cas focalisé sur la sécurité au sens

strict, mais abordait d'autres aspects tels que l'organisation, les processus,

l'architecture, etc.

l) L'autorité

intimée n'a par conséquent élaboré aucun document officiel traitant des

questions de sécurité de l'application ACTIS sur la base du rapport d'audit. […]

[…]

Modalités

de consultation

o) […] le législateur a voulu garantir une

certaine marge d'appréciation aux autorités dans la fixation des modalités de

consultation des documents officiels. Celles-ci sont libres de choisir la façon

qu'elles jugent la plus adéquate pour permettre aux administrés de faire valoir

leur droit à l'information.

p) En

l'espèce, les modalités de consultation des documents litigieux […] fixées par l'autorité intimée dans sa

décision du 28 juin 2019 […] sont

conformes aux exigences posées par la LInfo. […]

La LInfo […] n'oblige de surplus pas

l'autorité intimée à mettre à disposition du recourant une photocopieuse.

q) Il

convient également de rappeler à ce stade que le recourant, dans le dessein de

discréditer l'Etat et ainsi de promouvoir son application « ******** », a pris

pour habitude de publier systématiquement sur son site internet « ********

» des extraits des documents officiels relatifs au logiciel ACTIS et à

l'abonnement InfoCamac qui lui sont remis par l'autorité intimée. Ces extraits

sont sortis de leur contexte et ne constituent pas des informations fiables sur

ce logiciel ou cet abonnement.

[…]

Caviardage

s) […] certains documents litigieux […] reproduisent la page 69 du rapport

d'audit. […] Plusieurs informations sur

cette page ont été caviardées, car, comme l'a justement constaté la CDAP au

consid. 2f de son arrêt du 9 janvier 2018 […],

elles relèvent de la sphère privée de tiers ou concernent des informations

purement internes à l'administration (cf. art. 9 al. 2 et 16 al. 3 LInfo). Il

est donc légitime que ces mêmes informations soient à leur tour cachée dans les

documents litigieux […].

t) Les

documents litigieux font […] mention de

plusieurs collaborateurs de l'Etat qui travaillent de près ou de loin sur le

projet ACTIS. Afin de protéger la personnalité et la sphère privée de ces

derniers (cf. art. 16 al. 3 let. a LInfo), l'autorité intimée est dès lors

tenue d'effacer leurs noms ou leurs initiales, à l'instar de ce qu'elle a fait

dans le rapport d'audit. A noter que, hormis les informations mentionnées à la

lettre s) des présentes déterminations, les données caviardées dans les documents

litigieux ne concernent que les noms ou les initiales des collaborateurs."

d) Le recourant a maintenu les conclusions de son

recours dans sa réplique du 27 septembre 2019. En lien avec sa demande en tant

qu'elle portait sur les documents traitant de questions liées à la sécurité du

logiciel ACTIS, il a notamment relevé qu'étaient concernés les documents

établis "après" le rapport d'audit - et non seulement "sur

la base" de ce rapport. Quant aux restrictions à l'utilisation des

renseignements qui lui étaient imposées, il a en substance fait valoir que la

charge de travail pour l'autorité intimée serait moindre si une copie des

documents en cause lui était directement remise, de sorte que l'autorité

intimée devait opter pour cette solution. Il a relevé pour le reste que les

motifs de sa demande ou encore l'usage qu'il faisait des documents étaient sans

incidence sur l'application de la LInfo. Il s'est enfin "oppos[é] avec

force au caviardage des noms de collaborateurs de l'Etat", l'autorité

intimée n'ayant aucunement établi que la communication de ces noms entraînerait

une atteinte notable à la sphère privée des personnes concernées. Par écriture

du 29 septembre 2019, le recourant a modifié le ch. 3 des conclusions de son

recours en ce sens que "l'intimé d[evait] identifier les

rapports procès-verbaux, présentations et autres documents écrits établis après

le 29 janvier 2015 et qui trait[ai]ent des problématiques de sécurité ou

de performance du logiciel ACTIS abordées par le rapport d'audit".

L'autorité intimée a maintenu ses conclusions dans

le sens d'un rejet du recours dans sa duplique du 30 octobre 2019. Elle s'est

opposée à la modification des conclusions du recours, soutenant que le

recourant cherchait en réalité à les augmenter; à supposer que cette modification

soit acceptée, la nouvelle demande devrait à son sens dans tous les cas être

rejetée "dans la mesure où elle s'avérerait désormais trop générale".

Par écriture du 22 novembre 2019, le recourant a

fait valoir, en particulier, que la modification de ses conclusions visait

uniquement à préciser et clarifier sa demande et contesté que cette dernière

serait insuffisamment précise. Il s'est encore spontanément adressé au tribunal

le 28 janvier 2020 afin d'attirer son attention sur la teneur d'un courrier

électronique qui lui avait été adressé le même jour par l'autorité intimée en

lien avec les modalités de consultation de documents dans le cadre d'une autre

demande (ayant fait l'objet de l'arrêt GE.2019.0010 rendu le 4 octobre 2019 par

la cour de céans) - modalités en substance similaires à celles contestées dans

le cadre du présent litige. Il a prié le tribunal "de considérer une

mention de tous les détails d'application nécessaires à l'autorité intimée pour

sa mise en œuvre fidèle de la décision attaquée, par exemple en lien avec les

délais d'exécution et les modalités de consultation des documents demandés (en

précisant les aspects de la décision qui sont de portée générale et donc

applicables à toutes les futures affaires)".

e) Par avis du 21 février 2020, le juge en charge de

l'instruction de la cause a relevé que, s'agissant de la question des modalités

d'accès à des documents officiels, il apparaissait opportun d'interpeller le

Préposé au droit à l'information. Il a en conséquence invité ce dernier à

participer à la procédure en qualité d'autorité concernée et à répondre à

différentes questions à ce propos.

Par écriture du 6 mars 2020, le Préposé au droit à

l'information a en substance répondu comme il suit aux questions qui lui

étaient posées:

"Le Préposé au droit à l'information a-t-il édicté des recommandations

au sujet de la possibilité d'obtenir une photocopie (ou une copie au format

pdf) de documents pouvant être consultés dans les locaux de l'administration,

respectivement au sujet de la possibilité de photographier ou reproduire de

toute autre manière de tels documents? Non, notre Autorité n'a pas

édicté de recommandations de ce type. Toutefois, elle admet largement, depuis

2013, que si une entité refuse de remettre une copie d'un document, la personne

concernée est libre d'en prendre une photographie ou de faire usage d'un

scanner. […]

La

longueur du document ou son contenu (texte, données graphiques, etc.), ainsi que le temps de consultation autorisé

sont-ils des critères déterminants, à propos du droit d'obtenir ou non des

copies? Sur ce point, dès lors qu'elle est saisie, notre Autorité fait

application des règles générales qui suivent:

- en droit fédéral, selon l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale sur

le principe de la transparence dans l'administration (LTrans - RS 152.3), toute

personne « peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une

copie ». A cet égard, le Message du Conseil fédéral (FF 2003 1845) explique que

« les documents officiels doivent en principe être mis à disposition sous la

forme désirée, pour autant que l'autorité requise en dispose ».

- en droit cantonal, dans son exposé des motifs portant sur la

loi topique (BGC 2002, p. 2652), le Conseil d'Etat indique que l'art. 13 LInfo

consiste en une disposition qui précise comment les citoyens peuvent avoir

accès aux documents officiels qu'ils souhaitent consulter. « Les autorités

doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier laquelle

des deux alternatives (consultation sur place ou obtention d'une copie) leur

permet une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se justifie

par exemple en fonction de la nature et du volume du dossier ».

- en d'autres termes, une fois le principe de la transmission du

document officiel admis par l'autorité compétente, celle-ci doit faire

application du principe de l'économie de procédure. La non-transmission d'une

copie doit se fonder sur un élément objectif. On peut ici penser aux cas où la

demande d'accès porte sur un dossier comportant de très nombreuses pièces ou

des plans volumineux. A contrario, la plupart des documents sont aujourd'hui

scannés, de sorte qu'une transmission par voie informatique constituera le plus

souvent le moyen de transmission le plus économe.

Sur la base de ce qui précède,

c'est donc en fonction de la nature des documents demandés, de leur volume et

de leur mode de stockage que l'autorité compétente devra apprécier la manière

la plus économe de transmettre l'information en question.

A cet égard, il faut insister sur

le fait que la possibilité de consulter un document de l'administration

implique le droit d'utiliser cette information, dans les limites fixées par

l'ordre juridique (normes pénales, droit d'auteur, par exemple). […] En conclusion, le mode de transmission de

l'information ne doit pas servir à limiter son utilisation, en dehors des

normes légales existantes."

Invitée à se déterminer, l'autorité intimée a relevé

par écriture du 18 mars 2020 qu'aucune recommandation concernant les modalités

de consultation des documents officiels n'avait été établie par le Préposé au

droit à l'information et s'est dite surprise que ce dernier ait donné dans son

avis

"l'impression de juger l'affaire"; rappelant en

outre qu'une voie de recours était ouverte auprès de l'Autorité de protection

des données et de droit à l'information et que le recourant avait refusé de

porter le litige devant cette autorité (cf. let. C/b supra),

elle a estimé que, dans ces conditions, "il ne devrait plus être tenu

compte à ce stade de la position du Préposé [au droit] à l'information".

Egalement invité à se déterminer, le recourant a en

substance fait valoir par écriture du 11 mai 2020 qu'il n'y avait aucun motif

de s'écarter de la position du Préposé au droit à l'information (laquelle

rejoignait la sienne propre telle qu'il l'avait développée dans ses écritures),

que l'écriture de ce dernier répondait parfaitement aux questions qui lui

étaient posées et que l'autorité intimée n'avait apporté "aucun élément

contradictoire".

D.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait aux

autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1

LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; concernant la modification

du ch. 3 de ses conclusions par le recourant en cours de procédure, cf. consid.

2.

infra), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Dans sa demande du 13 juin 2019, le recourant a requis l'accès à tous

les documents écrits établis après le rapport "Audit - EDV ACTIS"

et traitant des problématiques de sécurité ou de performance "identifiées"

par ce rapport (cf. let. B supra); implicitement, le recourant s'est

ainsi référé aux documents établis à la suite et sur la base du rapport en

cause, après que les problématiques en cause ont été identifiées dans ce

rapport. C'est sur cette demande qu'a statué l'autorité intimée en rendant la

décision attaquée; elle a notamment relevé à ce propos que le rapport "Audit

- EDV ACTIS" n'avait pas trait à des questions touchant à la sécurité

de l'application ACTIS, avant de préciser dans sa réponse au recours que

l'objectif de ce rapport n'était pas focalisé sur la sécurité au sens strict et

qu'elle n'avait dès lors élaboré aucun document officiel traitant des questions

de sécurité sur cette base (cf. let. C/c supra).

Le recourant a modifié le ch. 3 ses conclusions dans

son écriture du 29 septembre 2019 en ce sens en substance qu'il souhaite

désormais avoir accès à tous les documents écrits établis postérieurement au

rapport "Audit - EDV ACTIS" et qui traitent de problématiques

de sécurité ou de performance du logiciel ACTIS "abordées" par

ce rapport. Cette nouvelle conclusion, qui supposerait au demeurant en premier

lieu que soient précisément identifiées les problématiques de sécurité qui sont

réputées avoir été "abordées" dans le rapport en cause -

question qui pourrait prêter à interprétation, le recourant semblant considérer

que la simple mention de "risques", "erreurs

silencieuses" ou autres "anomalies" serait suffisante

dans ce cadre -, échappe à l'objet de la contestation tel que circonscrit par

la décision attaquée et, partant, à l'objet du litige; elles sont en conséquence

irrecevables (cf. art. 79 al. 2, 1ère phrase, LPA-VD;

concernant les notions d'objet de la contestation et d'objet du litige, cf. TF

2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1 et les références).

Pour le reste, le tribunal a pu se convaincre, en

parcourant le rapport "Audit - EDV ACTIS", que ce document ne

portait pas directement sur des questions de sécurité de l'application

concernée, comme le relève l'autorité intimée. Dans ces conditions, aucun

élément ne permet de remettre en cause les affirmations de cette dernière selon

lesquelles aucun document officiel traitant de problématiques de sécurité qui

auraient été "identifiées" dans ce rapport n'a été établi sur

cette base. La conclusion (initiale) du recourant tendant à ce que l'autorité

intimée identifie de tels documents (ch. 3), à supposer qu'elle conserve

un objet dans ce contexte - l'autorité intimée ayant en définitive fait droit à

cette conclusion en indiquant que les documents en cause n'existaient pas -, devrait

en conséquence dans tous les cas être rejetée.

3.

Cela étant, l'autorité intimée a identifié six documents écrits traitant

de problématiques liées à la performance du logiciel ACTIS et désignées par le

rapport "Audit - EDV ACTIS", savoir les "présentations"

des 4 mai 2015, 15 septembre 2015, 16 février 2016, 22 mars 2016, 30 juin 2016

et 25 août 2016. Elle estime que certaines parties de ces documents doivent

toutefois être masquées (caviardées), notamment les noms et initiales des

collaborateurs de l'Etat travaillant "de près ou de loin" sur

le projet ACTIS.

Le recourant conteste le caviardage systématique des

noms des collaborateurs de l'Etat, l'autorité intimée n'ayant aucunement établi

que la transmission de ces noms occasionnerait une atteinte notable à la sphère

privée des personnes concernées.

a)

Selon son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur

l'information (LInfo; BLV 170.21) a pour but de garantir la transparence des

activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion

publique. Cette loi pose à son art. 8 le principe selon lequel les

renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes

qui y sont soumis sont accessibles au public (al. 1); les cas décrits au

chapitre IV (art. 15 à 17) sont réservés (al. 2).

b) Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités

peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des

informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou

transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent (al.

1). A titre d'intérêt privé

prépondérant, est notamment prévue dans ce cadre la protection contre une

atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la

personne concernée (al. 3 let. a). Une personne déterminée sur laquelle un

renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée

préalablement (al. 4); elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de

l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'art. 31 de la loi

vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD;

BLV 172.65) ou pour faire valoir les droits prévus aux art. 32 et suivants de

cette même loi (al. 5). D'une façon générale, l'art. 17 LInfo prévoit en outre

que le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à

l'article 16 LInfo ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement

ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé

prépondérant existe (al. 1); l'organisme sollicité s'efforce de répondre au

moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en

masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par

l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).

En lien avec la disposition de l'art. 16 al. 3 let.

a LInfo, le recourant se réfère à l'Exposé des motifs et projet de loi (EMPL)

sur l'information dont il résulte en particulier ce qui suit (BGC

septembre-octobre 2002, p. 2658):

"Le projet de loi protège

contre une atteinte notable à la sphère privée. Dans cet ordre d'idée, la

transmission d'un document contenant des noms de personne n'est pas

nécessairement de ce fait une atteinte notable à la sphère privée. Sont en

revanche considérés comme documents officiels contenant des données

personnelles pouvant faire l'objet d'une atteinte notable à la sphère privée

les documents officiels dont les informations se réfèrent à une ou plusieurs

personnes, notamment celles portant une appréciation ou un jugement de valeur

sur une personne physique ou morale de droit privé nommément désignée ou

aisément identifiable ou incluant la description du comportement d'une telle

personne. Peuvent également être considérées comme des atteintes notables à la

sphère privée, selon les circonstances, la divulgation des documents faisant

référence à des données personnelles sensibles au sens de la loi fédérale sur

la protection des données du 19 juin 1992 […]."

c) Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été modifié

respectivement introduit en même temps qu'a été adoptée la LPrD. Selon son art.

3, cette dernière loi s'applique à tout traitement de données des personnes

physiques ou morales (al. 1). S'agissant de la communication de données

personnelles - soit de toute information qui se rapporte à une personne

identifiée ou identifiable (art. 4 ch. 1 LPrD) -, l'art. 15 LPrD prévoit en

particulier ce qui suit:

Art. 15 Communication

1.

Les données

personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente

loi lorsque:

a. une

disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;

b. le

requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;

c. le

requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant

celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;

d. la

personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances

permettent de présumer ledit consentement;

e. la

personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un

chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou

f. le

requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que

dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire

valoir d'autres intérêts légitimes; […].

2.

L'alinéa 1 est

également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi

sur l'information.

[…]

En lien avec la modification de la LInfo (ch. 5), il

résulte notamment ce qui suit de l'EMPL sur la protection des données

personnelles (mars 2007, tiré à part n° 411, p. 53):

"L'article 16 LInfo est également

modifié afin de permettre une coordination entre le projet de loi et la LInfo,

dans les cas où des documents publics contiennent des données personnelles. Ces

dernières doivent en effet être rendues anonymes avant la transmission des

documents officiels concernés. Si l'anonymisation n'est pas possible, la

communication doit être faite conformément à l'article 14 du projet de loi sur

la protection des données [correspondant à

l'art. 15 LPrD]. […]"

Depuis l'entrée en vigueur de la LPrD (et des

modifications de la LInfo en découlant), il convient ainsi d'appliquer le

principe selon lequel les documents officiels contenant des données

personnelles doivent être rendus anonymes avant que des tiers ne puissent y

avoir accès, sous réserve des hypothèses prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD. Le

fait que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, seule une atteinte "notable"

constitue un intérêt privé prépondérant justifiant qu'une information ne soit

pas transmise n'y change rien, pas davantage que la teneur de l'EMPL sur

l'information rappelée ci-dessus selon laquelle la transmission d'un document

contenant des noms de personne n'est pas nécessairement de ce fait une atteinte

notable à la sphère privée au sens de cette disposition; s'agissant des données

personnelles, la LPrD constitue en effet une loi spéciale par rapport à la

LInfo, qui doit dès lors céder le pas à la LPrD, ce d’autant plus que la LPrD est

postérieure à la LInfo (CDAP GE.2010.0030 du 21 juin 2010 consid. 5b;

cf. ég. GE.2018.0245 du 31 janvier 2019 consid. 2c, confirmé par TF

1C_136/2019 du 4 décembre 2019).

d) En l'espèce, les noms des collaborateurs de

l'Etat de Vaud mentionnés dans les six documents répondant à la demande du

recourant identifiés par l'autorité intimée constituent à l'évidence des données

personnelles au sens de l'art. 4 ch. 1 LPrD

- s'agissant d'informations qui se rapportent à des personnes identifiées, en

lien avec la part que ces dernières ont prise au projet de remaniement complet

du logiciel ACTIS; ces documents doivent en conséquence en principe être rendus

anonymes avant toute transmission à un tiers, sous réserve des hypothèses

prévues par l'art. 15 al. 1 LPrD (applicable par renvoi de l'art. 15 al. 2

LPrD). Il en va de même des initiales des collaborateurs de l'Etat de Vaud mentionnées

dans ces mêmes documents, qui peuvent permettre d'identifier les personnes

concernées.

Cela étant, il apparaît d'emblée que la seule

hypothèse susceptible d'entrer en ligne de compte dans les circonstances du cas

d'espèce concerne la situation dans laquelle le requérant peut justifier d'un

intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée

à ce que les données ne soient pas communiquées (art. 15 al. 1 let. c

LPrD). L'appréciation de la situation sous cet angle implique une pesée des

intérêts - qui découle au demeurant également directement du fait qu'il ne peut

être porté atteinte à la sphère privée et aux données personnelles, qui sont

protégées par l'art. 13 al. 1 et al. 2 Cst., qu'aux conditions de l'art.

36.

Cst., soit notamment au terme d'une pesée des intérêts et dans le respect du

principe de la proportionnalité (cf. TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.4). Il

s'impose de constater dans ce cadre que le recourant ne se prévaut d'aucun

intérêt spécifique - dont il conviendrait d'examiner s'il devrait être qualifié

de prépondérant - à la communication des noms des personnes concernées, pas

même indirectement. Dans ce contexte, l'intérêt général à l'information du

requérant ne saurait à l'évidence en tant que tel l'emporter sur l'intérêt à la

protection des données du tiers concerné, sauf à vider de toute portée l'art. 15

al. 1 let. c LPrD - à tout le moins lorsque cette disposition est

appliquée par renvoi de l'art. 15 al. 2 LPrD -, ce qui ne correspondrait

manifestement pas à la volonté du législateur. Dans ces conditions et faute de

toute autre indication de la part du recourant, l'autorité intimée pouvait

considérer que l'intérêt de ce dernier à la communication des noms et initiales

des collaborateurs de l'Etat en cause ne l'emportait pas sur celui des

personnes concernées à protéger leurs données personnelles (cf. TF 1C_136/2019

précité, consid. 2.5). Il sera encore relevé, à toutes fins utiles, que la loi

n'impose pas de demander systématiquement l'autorisation des personnes

concernées, l'autorité ne devant le faire, selon l'art. 16 al. 4 LInfo, que

lorsqu'elle envisage une transmission de leurs données personnelles non

anonymisées (TF 1C_136/2019 précité, consid. 2.4 in fine).

4.

Le recourant conteste également les modalités de consultation qui lui

sont imposées. Il se plaint d'une violation de l'art. 13 LInfo, qui exigerait

de l'autorité intimée qu'elle opte pour la solution offrant pour elle une

charge de travail minimum, à savoir en l'espèce la transmission d'une copie des

documents par courrier postal ou électronique; il se réfère à l'avis du Préposé

au droit à l'information du 6 mars 2020.

a) Aux termes de l'art. 13 al. 1 LInfo, "la

consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention

d'une copie" (cf. ég. art. 11 al. 2 let. c LInfo, dont il résulte que

l'autorité peut percevoir un émolument lorsqu'une copie est demandée). Le

législateur cantonal n'a pas conféré à la personne requérante le droit de

choisir entre ces différentes modalités. Il appartient en principe à

l'administration de décider comment elle organise la consultation. On peut

notamment le déduire de l'EMPL sur l'information précité, dont il résulte en

particulier que "les autorités doivent […] évaluer pour chaque

demande de consultation laquelle des deux solutions alternatives leur permet

d'y consacrer une charge de travail appropriée. Une consultation sur place se

justifie par exemple en fonction de la nature et du volume du document. Les

autorités qui proposent une consultation sur place doivent dès lors organiser

des conditions de consultation convenables, comme par exemple la mise à

disposition d'un local au sein du service concerné. Lors de telles

consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles l'entendent"

(p. 2652 ad art. 13).

Le droit cantonal vaudois ne connaît pas de règle

correspondant à l'art. 6 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur

le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3). Selon

cette disposition, l'intéressé "peut consulter les documents officiels

sur place ou en demander une copie". L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance

fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans

l'administration (OTrans; RS 152.31) précise à ce propos que, "à la

requête du demandeur, l'autorité lui remet une copie du document, sous réserve

des restrictions liées à sa conservation". Ainsi, le document doit

être copié, pour être remis à l'intéressé, quand cette opération ne risque pas

de l'endommager. On peut relever que, dans son Message du 12 février 2003 relatif

à la loi fédérale sur la transparence de l'administration (FF 2003 1807), le

Conseil fédéral indique que l'information sera normalement fournie sans forme

particulière (communication orale, message électronique, télécopie, etc.) mais

que, pour des raisons d’économie, il serait souhaitable que l’administration

traite le plus grand nombre de demandes possible par voie électronique (pp.

1844.

ss). Cela étant, les règles de la LTrans ne s'appliquent pas à une

administration cantonale (cf. art. 2 LTrans; il existe une exception pour les

informations sur l'environnement, compte tenu de la réglementation spéciale des

art. 10e ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de

l'environnement - LPE; RS 814.01 - qui prévoit l'application par analogie de la

LTrans [art. 10g al. 4 LPE], exception qui n'entre toutefois pas en

considération en l'espèce dès lors que les documents à consulter ne concernent

pas la protection de l'environnement). Celui qui demande des informations à un service

de l'administration vaudoise ne peut donc pas se prévaloir directement des art.

6.

al. 2 LTrans et 5 al. 1 OTrans s'agissant des modalités de consultation.

b)

Selon la jurisprudence, les parties à une procédure (pénale, civile,

administrative) peuvent déduire du droit d'être entendu garanti par la

Constitution fédérale (art. 29 al. 2 Cst.) le droit d'obtenir ou de faire des

photocopies des pièces au dossier pour autant que cela n'entraîne aucun

inconvénient excessif pour l'administration (cf. ATF 122 I 109 consid. 2b, ATF

117.

Ia 424 consid. 28, ATF 116 Ia 325 consid. 3a). Cette garantie ne s'applique

en principe pas en dehors d'une procédure judiciaire ou administrative; la

transmission d'informations à une personne qui en fait la demande sur la base

de la LInfo, qui se distingue de la transmission de pièces du dossier aux

parties à une procédure, n'est ainsi pas soumise aux exigences de l'art. 29 al.

2.

Cst.

Dans un arrêt 1P.601/2003 du 26 novembre 2003

(consid. 2.4) auquel le recourant se réfère (de même que le Préposé au droit à

l'information), le Tribunal fédéral a fait application de la jurisprudence rappelée

ci-dessus en lien avec la demande d'une personne exerçant ses droit politiques

dans le canton de Genève tendant à la consultation des comptes de partis

politiques, en application de la loi genevoise du 15 octobre 1982 sur l'exercice

des droits politiques (LEDP; RS/GE A 5 05). Le recourant ne peut déduire de cet

arrêt, qui porte sur la portée de dispositions relatives à l'exercice des

droits politiques - au surplus selon la réglementation applicable dans un autre

canton -, un droit à la remise d'une copie par l'administration vaudoise en

application de la LInfo.

c)

Selon sa prise de position dans la présente affaire

(cf. let. C/e supra), le Préposé au droit à l'information

estime en substance que, dans le cadre de la LInfo, les modalités de

consultation les plus expédientes doivent être privilégiées. Dans ce cadre, la

plupart des documents étant désormais scannés, une transmission par voie

informatique constitue le plus souvent le moyen de transmission le plus

économe; quoi qu'il en soit, la non-transmission d'une copie doit se fonder sur

un élément objectif (nombre élevé de pièces ou plans volumineux, par exemple).

Il s'inspire notamment des normes précitées du droit fédéral (sans pour autant

affirmer qu'elles seraient directement applicables).

Le statut du Préposé cantonal à la protection des

données et à l'information (actuellement: Autorité de protection des données et

de droit à l'information) est défini dans la LPrD. Il est désigné par le

Conseil d'Etat et exerce son activité de manière indépendante (art. 34 al. 1 et

35.

al. 1 LPrD). Dans le domaine de la LInfo, le Préposé est notamment chargé

"d'informer, d'office ou à la demande de particuliers ou d'entités, des

modalités d'accès à des documents officiels" (art. 27a let. b LInfo).

Sa prise de position du 6 mars 2020 est, précisément, une information sur les

modalités d'accès ou de consultation des documents officiels. Cette

information, basée sur son expérience, n'a pas la même portée juridique qu'une

décision qu'il peut rendre en tant qu'autorité de recours (cf. art. 21 et 27a

let. a LInfo); ce n'est en particulier pas une directive ni une instruction

impérative aux services de l'administration. Néanmoins, le Tribunal cantonal

doit tenir compte de l'avis ou de la pratique d'une autorité indépendante

spécialisée, quoi que semble en penser l'autorité intimée dans sa dernière

écriture du 18 mars 2020.

d) Cela étant, il convient de tenir compte des circonstances

particulières prévalant actuellement - mais pas encore à la date à laquelle la

décision attaquée a été rendue - qui ont amené le Conseil d'Etat à prononcer

l'état de nécessité (cf. arrêté du 18 mars 2020 d'application de l'ordonnance

fédérale 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus [COVID-19]

et sur les mesures de protection de la population et de soutien aux entreprises

face à la propagation du coronavirus [COVID-19]). L'administration cantonale a

activé ses plans de continuité (généralisation du télétravail) et les

prestations des services ont dû être organisées en respectant les mesures

sanitaires. Les services préparent un retour à la normale, conjugué aux

indispensables mesures de protection sanitaire tant pour le personnel que pour

la clientèle (cf. La Gazette, média de la fonction publique vaudoise, "Les

services de l'Etat: continuité assurée", article publié le 15 mai

2020). Il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail dans le cadre de la présente

procédure ce qu'implique concrètement l'état de nécessité dans l'organisation

actuelle du travail du SG-DIRH. Il faut en revanche constater que toute mesure

permettant d'éviter qu'un administré ou bénéficiaire d'une prestation étatique

soit tenu de se rendre dans les bureaux de l'administration et d'y passer

quelques heures constitue en l'état une mesure de précaution qui s'impose,

quand la présence personnelle de l'intéressé n'est pas indispensable. Cette

nouvelle situation sanitaire justifie que certaines pratiques soient adaptées.

La règle de l'art. 13 al. 1 LInfo, qui en temps

ordinaire laisse un large pouvoir d'appréciation à l'autorité pour définir les

modalités de consultation d'un document, doit en conséquence être interprétée

en ce sens que, provisoirement à tout le moins, l'envoi d'une copie par

courrier postal ou électronique doit être privilégié, sauf si des motifs

objectifs importants imposent la présence physique de l'intéressé dans les

locaux de l'administration pour la consultation. De tels motifs n'existent à

l'évidence pas dans le cas particulier; la crainte de l'autorité intimée liée à

l'usage que pourrait faire le recourant des documents concernés (cf. let. q de

sa réponse au recours, reproduite sous let. C/c supra) ne saurait être

considérée comme déterminante dans ce cadre, le droit d'accès comportant en

tant que tel un risque de divulgation des renseignements obtenus que les

modalités de consultation imposées par la décision attaquée ne sont pas aptes à

empêcher - dès lors que l'intéressé aurait eu la possibilité de prendre des

notes manuscrites. Par ailleurs, il apparaît que l'envoi de la centaine de

pages (106) que totalisent les six documents concernés, photocopiées ou

scannées, ne constitue pas une charge de travail considérable, à tout le moins

pas dans une mesure telle qu'il se justifierait que le recourant vienne

consulter ces documents dans les locaux de l'administration nonobstant les

remarques qui précèdent en lien avec la situation sanitaire. L'autorité intimée

pourra le cas échéant percevoir un émolument, aux conditions des art. 11

LInfo et 17 RLInfo. Cette solution correspond en outre aux recommandations du

Préposé au droit à l'information. Dans les conditions actuelles, les

conclusions du recourant tendant à ce que les documents concernés lui soient transmis

"par courrier ou e-mail" (au format PDF) sont par conséquent

bien fondées.

5.

Il s'ensuit que le recours doit être partiellement admis dans la mesure

où il est recevable, la décision attaquée étant réformée en ce sens que les

modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou électronique,

d'une copie des six documents répondant à la demande du recourant identifiés

par l'autorité intimée.

Conformément à l'art. 27 al. 1 LInfo, la procédure

est gratuite. Le recourant ayant agi sans l'aide d'un mandataire, il n'est pas

alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision rendue le 28 juin 2019 par le Secrétaire général du

Département des infrastructures et des ressources humaines est réformée en ce

sens que les modalités de consultation sont l'envoi, par courrier postal ou

électronique, d'une copie des six documents répondant à la demande du

recourant.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2020

Le

président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;

RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113

ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.