WBE.2024.153 - Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer - 2025-01-21

I.

1.

Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Im Bereich unter anderem von Bausachen ist das BVU Aufsichtsinstanz über die Gemeinden und war somit zuständig, über das Ausstandsbegehren gegen alle Gemeinderatsmitglieder zu befinden (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2019.177 vom 8. Oktober 2019, Erw. I/1 mit Hinweisen). Der vorliegend angefochtene Entscheid des BVU, Rechtsabteilung, vom 22. März 2024 ist verwaltungsintern letztinstanzlich. Das Verwaltungsgericht ist somit für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Die Beschwerdegegner machen geltend, die Beschwerdeführerin sei mit drei von fünf Gemeinderatsmitgliedern noch beschlussfähig, weshalb es an einem schutzwürdigen aktuellen und praktischen Interesse und somit an der Beschwerdebefugnis fehle (Beschwerdeantwort, S. 3).

2.2

Eine besondere Beschwerdebefugnis im Sinne von § 42 lit. b VRPG (spezifische Ermächtigung durch Bundesrecht oder kantonales Recht) liegt nicht vor. Die Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens nach § 42 lit. a VRPG setzt praxisgemäss – wie bei privaten Beschwerdeführenden – voraus, dass es ein schutzwürdiges eigenes Interesse geltend machen kann. Die öffentlichen Interessen eines Gemeinwesens sind eigene, wenn sie dem spezifischen lokalen Lebensbereich entspringen; gemeint sind jene Belange, welche die Gemeindeeinwohnerinnen und -einwohner erheblich anders als die Kantonseinwohnerinnen und -einwohner im Allgemeinen berühren (vgl. Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2016, S. 323, Erw. 2.3 mit Hinweisen; Entscheide des Verwaltungsgerichts WBE.2021.200 vom 27. April 2022, Erw. I/3.3.1; WBE.2006.430 vom

Die Beschwerdebefugnis nach § 42 lit. a VPRG ist inhaltlich deckungsgleich mit derjenigen nach Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) (vgl. Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG], 07.27, S. 55 [nachfolgend: Botschaft VRPG]). Entsprechend ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG zu beachten. Demnach kann sich ein Gemeinwesen auf das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 89 Abs. 1 BGG stützen, wenn es durch einen angefochtenen Entscheid entweder gleich oder ähnlich wie eine private Person betroffen oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe respektive in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt ist (BGE 141 II 161, Erw. 2.1; 140 V 328, Erw. 4.1; Urteil des Bundesgerichts 2C_344/2021 vom 21. September 2021, Erw. 1.2).

2.3

Die Gemeinden ordnen und verwalten, unter Aufsicht des Staates, ihre Angelegenheiten selbständig (§ 5 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [KV; SAR 110.000]; § 2 des Gesetzes über die Einwohnergemeinden vom 19. Dezember 1978 [Gemeindegesetz, GG; SAR 171.100]). Sie setzen unter anderem die Zahl der Gemeinderäte fest, deren Wahl durch die Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung oder an der Urne erfolgt (§§ 21 Abs. 1 lit. a und 35 GG; § 9 Abs. 1 der Gemeindeordnung vom 22. Juni 2022 / 25. September 2022 [nachfolgend: Gemeindeordnung]). Der Gemeinderat nimmt seine Aufgaben und Befugnisse in dieser demokratisch legitimierten personellen Zusammensetzung war. Wird einzelnen Mitgliedern des Gemeinderats die Mitwirkung an einem Entscheid untersagt, schränkt dies die Gemeinde in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Selbstorganisation ein. Entsprechend ist die Beschwerdeführerin durch das teilweise gutgeheissene Ausstandsbegehren in zentralen hoheitlichen Interessen berührt und hat folglich ein schutzwürdiges eigenes sowie aktuelles Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheids.

3.

Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die (unter Berücksichtigung des Fristenstillstands über die Ostertage; § 28 VRPG i.V.m. Art. 145 Abs. 1 lit. a der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]) frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten.

4.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Die Kontrolle der Angemessenheit ist dagegen ausgeschlossen (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG).

II.

1.

1.1

Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, das Ausstandsgesuch der Beschwerdegegner sei verspätet gewesen. Ausstandsgründe seien so früh wie möglich, nach deren Kenntnis bei erster Gelegenheit bzw. gemäss ständiger Rechtsprechung in der Regel innert einer Woche geltend zu machen (Beschwerde, Rz. 10). Die Beschwerdegegner hätten wohl nicht erst mit Gewährung der Akteneinsicht von den die einzelnen Gemeinderatsmitglieder betreffenden Ausstandsgründen Kenntnis erhalten. Trotzdem hätten sie sich sieben Wochen bzw. bis am 6. November 2023 Zeit gelassen, um die persönlichen Gründe der Befangenheit in Bezug auf die einzelnen Gemeinderatsmitglieder zu konkretisieren. Dies sei klar verspätet (Beschwerde, Rz. 17 f.).

Die Vorinstanz weist in ihrer Beschwerdeantwort darauf hin, dass sich die von der Beschwerdeführerin zitierte Rechtsprechung betreffend Geltendmachung von Ausstandsgründen innert einer Woche auf Strafverfahren beziehe und vorliegend kaum einschlägig sei. Ohnehin hätten die Beschwerdegegner die Ausstandgründe in der Eingabe vom 6. November 2023 (nach der Akteneinsicht) lediglich konkretisiert, geltend gemacht hätten sie diese soweit möglich bereits in den Einwendungen vom 25. Mai 2021.

Die Beschwerdegegner führen aus, dass ihr Ausstandsgesuch vom 25. Mai 2021 ohne Weiteres gegen alle Mitglieder des Gemeinderats habe verstanden werden können. Eine weitere Individualisierung der bereits zu diesem Zeitpunkt geltend gemachten Gründe sei nicht verlangt, wenn diese auf alle Personen gleichermassen zutreffen würden. Das im Mai 2021 gestellte Ausstandsgesuch sei nicht verspätet und nicht mit der Ergänzung oder Präzisierung der Ausstandsgründe nach Akteneinsicht zu verwechseln (Beschwerdeantwort, S. 6 f.).

1.2

Ausstandsgründe sind so früh als möglich geltend zu machen, das heisst bei erster Gelegenheit nach deren Kenntnisnahme. Wer den Mangel nicht unverzüglich vorbringt, sobald er davon Kenntnis erhält, sondern sich stattdessen stillschweigend auf ein Verfahren einlässt und zunächst dessen Ausgang abwartet, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der Ausstandsbestimmungen (BGE 134 I 20, Erw. 4.3.1; 132 II 485, Erw. 4.3; REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 554; REGINA KIENER, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, N. 43 zu § 5a VRG; RETO FELLER/ PANDORA KUNZ-NOTTER, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schinder, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 37 zu Art. 10 VwVG). Stillschweigen einer Partei bedeutet jedoch nur dann einen Verzicht auf die Geltendmachung von Ausstandsgründen, wenn diese tatsächlich Kenntnis vom Mangel hatte oder bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit hätte haben müssen (STEPHAN BREITENMOSER/ROBERT WEYENETH, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, N. 110 zu Art. 10 VwVG; Urteil des Bundesgerichts 1B_22/2019 vom 17. April 2019, Erw. 3.3). Die sofortige Geltendmachung von Ausstandsgründen kann auch dann nicht verlangt werden, wenn dies für die Partei unzumutbar wäre (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 554; BREITENMOSER/WEYENETH, a.a.O., N. 112 zu Art. 10 VwVG).

1.3

Die Beschwerdegegner haben sich nicht stillschweigend auf ein Verfahren eingelassen, sondern bereits im Rahmen der Einwendungen vom 25. Mai 2021 in einem formellen Antrag das Begehren gestellt, "der Gemeinderat Q._____ habe in den Ausstand zu treten". Gleichzeitig beantragten sie Akteneinsicht (kommunale Akten, act. 7). In der Begründung legten sie dar, weshalb ihres Erachtens sämtliche Mitglieder des Gemeinderats in Bezug auf die Erstellung der Y befangen sind, und hielten abschliessend fest, dass ihnen Einsicht in die Protokolle des Gemeinderats und der zuständigen Kommission in Q._____ zu gewähren sei, weil daraus erkennbar werde, dass sich die Behörden der Gemeinde Q._____ seit Jahren intensiv und wiederholt mit dem Vorhaben befasst und sich zu Gunsten des Projekts ausgesprochen hätten (kommunale Akten, act. 10 ff., insbesondere Rz. 23).

Damit haben die Beschwerdegegner zum frühestmöglichen Zeitpunkt – bei Einleitung des Einwendungsverfahrens – ein Ausstandsgesuch gestellt und dieses zumindest rudimentär und entsprechend ihrem Kenntnisstand begründet. Mit Eingabe vom 3. Mai 2023 präzisierten sie aufforderungsgemäss ihr Ausstandsgesuch und benannten die ihres Erachtens befangenen Personen namentlich. Dass sie zu diesem Zeitpunkt nicht auch die Ausstandsgründe weiter spezifizierten, ist nicht den Beschwerdegegnern anzulasten, sondern auf den Umstand zurückzuführen, dass der Gemeinderat das Akteneinsichtsgesuch auch nach knapp zwei Jahren noch nicht behandelt hatte (Vorakten, act. 70 ff.). Für die Beurteilung, ob das Ausstandsbegehren rechtzeitig gestellt wurde, ist allerdings nicht massgebend, wann dieses (nach der Akteneinsicht) ergänzt wurde, sondern wann erstmals vorgebracht wurde, dass an einem Entscheid eine mutmasslich vorbefasste Person mitwirkt (siehe vorne Erw. 1.2). Zweck der sofortigen Geltendmachung von Ausstandsgründen ist denn auch, dass in einem Verfahren nicht durch vorbefasste Personen bereits Amtshandlungen vorgenommenen werden, welche aufgrund einer allfälligen Verletzung von Ausstandsvorschriften wiederholt, entsprechende Akten entfernt oder bereits ergangene Anordnungen aufgehoben werden müssten (KIENER, a.a.O., N. 55 zu § 5a VRG). Dieses Risiko bestand im vorliegenden Fall nicht, nachdem die Beschwerdegegner bereits bei Einleitung des Verfahrens und damit rechtzeitig das entsprechende Ausstandsgesuch stellten.

2.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig die Frage, ob die Vorinstanz eine Ausstandspflicht des Gemeindeammanns D._____ und des Vizeammanns E._____ zu Recht bejaht hat. Nachdem die Beschwerdegegner darauf verzichtet haben, gegen Dispositiv-Ziff. 2 des vorinstanzlichen Entscheids Beschwerde zu führen, ist eine allfällige Befangenheit der restlichen Mitglieder des Gemeinderats oder der Gemeindeschreiberin im vorliegenden Verfahren nicht (mehr) zu prüfen (vgl. § 48 Abs. 2 VRPG; Beschwerdeantwort, Rz. 84).

3.

3.1

Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) stellt besondere Anforderungen an den gesetzlichen Richter und dessen Unabhängigkeit, Unvoreingenommenheit und Unparteilichkeit. Für Verwaltungsbehörden ergibt sich eine analoge Garantie aus Art. 29 Abs. 1 BV, wenn auch der Gehalt von Art. 30 Abs. 1 BV nicht unbesehen auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden kann und Differenzierungen geboten sein können (BGE 137 II 431, Erw. 5.2; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2013.372 vom 18. November 2013, Erw. II/3; zum Ganzen: GEROLD STEINMANN/BENJAMIN SCHINDLER/DAMIAN WYSS, in: BERNHARD EHRENZELLER/PATRICIA EGLI/PETER HETTICH/PETER

HONGLER/BENJAMIN SCHINDLER/STEFAN G. SCHMID/RAINER J. SCHWEIZER [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,

4.

Aufl. 2023, N. 47 zu Art. 29 BV mit Hinweisen). Die Unbefangenheit von Verwaltung und Justiz ist für das Vertrauen des Volks in staatliche Behörden äusserst wichtig (vgl. Botschaft VRPG, S. 25; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2013.372 vom 18. November 2013, Erw. II/3).

Die Ausstandsregeln sollen die objektive Prüfung einer Sach- oder Rechtsfrage durch eine unparteiische und unvoreingenommene Behörde gewährleisten. Auf kantonaler Ebene sind die Ausstandsgründe für das verwaltungsrechtliche Verfahren in § 16 Abs. 1 VRPG geregelt. Danach darf am Erlass von Entscheiden nicht mitwirken, wer in der Sache ein persönliches Interesse hat (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt, verschwägert oder durch Ehe, eingetragene Partnerschaft, Verlobung oder Kindesannahme verbunden ist (lit. b), eine Partei vertritt oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig war (lit. c), Mitglied, Mitarbeiterin oder Mitarbeiter der Behörde ist, deren Entscheid angefochten ist oder die mittels verbindlicher Weisung oder Teilentscheid am angefochtenen Entscheid beteiligt war (lit. d) und schliesslich, wer aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnte (lit. e).

3.2

Der vorliegend strittige Ausstand stützt sich auf § 16 lit. e VRPG, wonach an einem Entscheid nicht mitwirken darf, wer aus anderen Gründen (als in § 16 lit. a – d VRPG aufgeführt) befangen sein könnte. Was solche "andere Gründe" sind, bleibt nach dem Wortlaut der Bestimmung offen und ist jeweils nach den Umständen des Einzelfalls zu bestimmen. Gemäss Rechtsprechung sind die Voraussetzungen für eine Befangenheit generell dann gegeben, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Behördenmitglieds (oder Richters) zu erwecken. Solche Umstände können in der Person des Behördenmitglieds selber liegen, andererseits in äusseren Gründen wie namentlich der Verfahrens- oder Gerichtsorganisation. Bei der Beurteilung solcher Umstände ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen. Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken (vgl. statt Vieler BGE 137 II 431, Erw. 5.2 mit weiteren Hinweisen; STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, a.a.O., N. 47 zu Art. 29 BV; KIENER, a.a.O., N. 15 zu § 5a VRG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 544; FELLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 16 zu Art. 10 VwVG; BREITENMOSER/WEYENETH, a.a.O., N. 2 zu Art. 10 VwVG). Die Praxis zu den "anderen Gründen" der Befangenheit ist vielseitig, regelmässig werden (nicht abschliessende) Fallgruppen gebildet (siehe etwa: FELLER/ KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 23 ff. zu Art. 10 VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 545 ff.; BREITENMOSER/WEYENETH, a.a.O., N. 73 ff. zu Art. 10

VwVG). Dabei kann auch das Zusammentreffen verschiedener Umstände, welche für sich allein genommen keinen genügenden Intensitätsgrad für die Annahme einer Ausstandspflicht aufweisen, in der Gesamtschau zu einer begründeten Besorgnis der Befangenheit führen (BREITENMOSER/ WEYENETH, a.a.O., N. 71 zu Art. 10 VwVG; BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, Der Ausstand von Entscheidträgern der Verwaltung im Staats- und Verwaltungsrecht von Bund und Kantonen, Zürich/ Basel/Genf 2002, S. 139; FELLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 33 zu Art. 10 VwVG).

Misstrauen gegen die Unvoreingenommenheit kann z.B. durch das persönliche Verhalten eines Behördenmitglieds entstehen, wobei stets die Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls massgebend sind. Das persönliche Verhalten lässt ein Behördenmitglied als voreingenommen erscheinen, wenn dessen Äusserungen oder Handlungen vermuten lassen, es habe sich vorzeitig bereits eine feste Meinung zum Verfahrensausgang gebildet Hingegen vermögen Meinungsäusserungen allgemeiner Art über aktuelle gesellschaftliche und politische Fragen oder Stellungnahmen und Empfehlungen, die nicht im Zusammenhang mit einem konkreten Verfahren erfolgen, für sich alleine noch keine Befangenheit zu begründen (KIENER/ zu Art. 10 VwVG). Zu beachten ist, dass die für richterliche Behörden geltend gemachten Grundsätze nicht mit der gleichen Strenge auf öffentliche Äusserungen von Verwaltungsbehörden übertragen werden können (FELLER/KUNZ-NOTTER, a.a.O., N. 29 zu Art. 10 VwVG; SCHINDLER, a.a.O., S. 129). Politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Zu politisch bedeutsamen Streitfällen oder umstrittenen Projekten haben sich die betroffenen Behördenmitglieder – sei es als Politiker oder im Rahmen ihrer bisherigen Amtstätigkeit – häufig schon vor oder ausserhalb der Durchführung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens eine bestimmte Meinung gebildet und diese unter Umständen in politischen Gremien oder in der Öffentlichkeit auch bereits geäussert. Dies allein kann verfassungsrechtlich noch nicht eine Ausstandspflicht begründen, würde doch sonst die Verwaltungsrechtspflege durch politische Behörden in vielen Fällen geradezu verunmöglicht. Nach der Rechtsprechung haben nichtrichterliche Amtspersonen im Wesentlichen nur dann in den Ausstand zu treten, wenn sie an der zu behandelnden Streitsache ein persönliches Interesse haben, zu einem früheren Zeitpunkt gegenüber der Partei ihre persönliche Geringschätzung oder Abneigung zum Ausdruck gebracht haben oder wenn ihnen Verfahrens- oder Ermessensfehler unterlaufen sind, die nach ihrer Natur oder wegen ihrer aussergewöhnlichen Häufung besonders schwer wiegen und auf eine gravierende Verletzung ihrer Amtspflichten

gegenüber der betroffenen Person hinauslaufen (Urteil des Bundesgerichts 8C_453/2011 vom 29. Juli 2011 Erw. 3.2 mit weiteren Hinweisen;

4.

4.1

4.1.1

Die Vorinstanz erwog, dass sich aus dem Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 18. Oktober 2010 keine Ausstandspflicht für Gemeindeammann D._____ ergebe. Das Projekt X liege im öffentlichen Interesse und es sei Aufgabe des Gemeinderats, sich frühzeitig und vertieft mit den Auswirkungen des Projekts auseinanderzusetzen (angefochtener Entscheid, Erw. 4.3.1). Im Protokoll der Sitzung des Gemeinderats vom 3. April 2012 hingegen werde ausdrücklich festgehalten, dass Gemeindeammann D._____ ein Befürworter des X sei. Aufgrund dessen hätten die anderen Gemeinderatsmitglieder bezüglich seiner Einsitznahme in die Projektgruppe X Bedenken geäussert, insbesondere hätten sie befürchtet, dass Informationen nicht ungefiltert in den Gesamtgemeinderat gelangen würden. Der Gemeinderat habe sich erst nach eingehender Diskussion darauf geeinigt, dass der Gemeindeammann in der Projektgruppe Einsitz nehme; dies allerdings verbunden mit der Auflage, es müssten sämtliche Unterlagen auch an die Gemeindekanzlei geschickt werden und es sei ihm Gemeinderätin F._____ als Stellvertreterin zuzuordnen. Dieses protokollierte Misstrauen vermöge einen Ausstandsgrund zu begründen. Es könne beim Gemeindeammann nicht mehr nur von einer Mehrbefassung im öffentlichen Interesse oder einer bloss politischen Haltung ausgegangen werden. Es würden vielmehr objektive Anhaltspunkte vorliegen, dass er sich bereits eine feste Meinung gebildet habe (angefochtener Entscheid, Erw. 4.3.2).

Die Beschwerdeführerin hingegen erachtet die von den weiteren Mitglieder des Gemeinderats geäusserten Bedenken und die damit verbundenen Handlungsrichtlinien keineswegs als ungewöhnlich. Die Vorinstanz vermöge keinerlei Anhaltspunkte vorzubringen, welche befürchten liessen, der Gemeindeammann werde sich im Rahmen der Entscheidfindung im Hinblick auf die nunmehr anstehenden Beschlüsse von unsachgemässen Überlegungen leiten lassen. Sie schliesse lediglich aus den subjektiven Bedenken der weiteren Mitglieder des Gemeinderats darauf, dass auch bei einer objektiven Betrachtungsweise Gründe für eine Voreingenommenheit bestehen würden. Es sei einem Behördenmitglied aber nicht untersagt, eine politische Meinung zu einem Projekt zu haben und diese zu äussern. Überdies seien seither mehr als zehn Jahre vergangen (Beschwerde, Rz. 30 ff.)

4.1.2

In Übereinstimmung mit den vorinstanzlichen Erwägungen ist festzuhalten, dass Projekte wie der X grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegen und es Aufgabe des Gemeinderats ist, sich frühzeitig und vertieft damit auseinanderzusetzen (vgl. angefochtener Entscheid, Erw. 4.3.1). Es gehört zur Leitungsfunktion des Gemeinderats, das aktuelle kommunale Geschehen sowie zukünftige Entwicklungen und Herausforderungen zu erkennen und vorausblickend nach Lösungsansätzen zu suchen. Dies bedingt unter anderem die Evaluation von Interessen, die Prüfung von alternativen Handlungsoptionen und die fundierte Auseinandersetzung mit der jeweiligen Thematik. Dieser notwendige Vorbereitungsprozess von Entscheiden bedingt, dass Lösungsmöglichkeiten und Varianten kritisch geprüft und je nach Eignung verworfen oder bevorzugt werden können (vgl. ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht, 4. Aufl. 2017, S. 211 f.). Damit der Gemeinderat seine Leitungsfunktion erfüllen kann, müssen sich dessen Mitglieder eine eigene Meinung bilden und dürfen diese auch äussern (siehe auch vorne Erw. 3.2). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn sich der Gemeindeammann D._____ bereits in einem frühen Stadium mit dem Projekt X befasste und – gestützt auf den damaligen Kenntnisstand – dessen Weiterverfolgung befürwortete. Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass er sich in Bezug auf die bau- und planungsrechtlichen Verfahren bereits eine verfestigte Meinung gebildet hat oder gar entgegen den gesetzlichen Vorgaben Entscheide würde durchsetzen wollen. Entsprechende Hinweise ergeben sich aus den Akten nicht. Ebenso wenig ergeben sich Anhaltspunkte, dass seine Haltung auf einem persönlichen Interesse beruhen oder der Erzielung von persönlichen Vorteilen dienen würde.

Die Vorinstanz stützt die Gutheissung des Ausstandsbegehrens betreffend Gemeindeammann D._____ auf das ihm gemäss Protokoll der Sitzung des Gemeinderates vom 3. April 2012 von seinen Kolleginnen und Kollegen im Gemeinderat entgegengebrachte Misstrauen. Ob die entsprechenden Bedenken begründet waren oder auf persönliche Ressentiments zwischen den damaligen Mitgliedern des Gemeinderats zurückzuführen sind, lässt sich nicht nachvollziehen und ist – wie dargelegt – auch nicht von Belang. Die Vorbehalte hinsichtlich eines vollständigen Informationsflusses aus der Projektgruppe in den Gemeinderat durch Gemeindeammann D._____ wurden im Übrigen vor bald 13 Jahren geäussert. Es ergibt sich weder aus den Akten noch wird von den Parteien vorgebracht, dass sich der Gemeindeammann seither in Bezug auf das Projekt X je in einer Art und Weise geäussert oder verhalten hätte, welche bei objektiver Betrachtung geeignet wäre, im Hinblick auf die nunmehr anstehenden Entscheide (betreffend Teiländerung Kulturlandplan und Bau- und Nutzungsordnung / Gestaltungsplan X und Baugesuch X) den objektiven Anschein der Befangenheit zu erwecken. Aus der langen Bearbeitungszeit der

Einwendungen respektive des Ausstandsgesuchs lässt sich jedenfalls nichts dergleichen ableiten.

4.2

4.2.1

In Bezug auf den Ausstand von Vizeammann E._____ erwog die Vorinstanz, dass im Zusammenhang mit dem vom Stimmvolk an der Urne genehmigten Vertrag zwischen der Einwohnergemeinde Q._____ und der C._____ AG betreffend Errichtung eines X auf dem Gebiet der Gemeinde Q._____ kein Ausstandsgrund zu erblicken sei (vgl. zum Ganzen vorinstanzlicher Entscheid, Erw. 6.3.1 und 6.3.2). Problematisch sei aber, dass E._____ damals als Kontaktperson des Referendumskomitees für den Vertrag agiert habe. Mitglieder eines Referendumskomitees seien erfahrungsgemäss in grundsätzlicher Weise von einer bestimmten Sache überzeugt und würden sich einseitig dafür engagieren. Ihre Tätigkeit erfordere eine starke innere Überzeugung. Das Engagement von Vizeammann E._____ im Referendumskomitee sei zweifellos über eine amtliche Mehrbefassung, welche im öffentlichen Interesse liege, hinausgegangen und einseitig zugunsten des Projekts X erfolgt (angefochtener Entscheid, Erw. 5.3).

Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, es dürfe einem Behördenmitglied nicht verwehrt sein, zu einem politischen Thema eine Meinung zu haben. Vizeammann E._____ habe sich zwar vor mehr als zehn Jahren als Mitglied des Referendumskomitees im Hinblick auf den Abschluss des Vertrages betreffend die Errichtung des X befürwortend geäussert, er sei damals aber noch nicht in den Gemeinderat gewählt gewesen. Auch wenn er sich eine positive Meinung zum X gebildet habe, vermöge dies nicht den Anschein der Befangenheit zu begründen. Es liege in der Natur der Sache, dass ein Mitglied einer Partei und des Gemeinderats zur einem bestimmten Thema eine konkrete Meinung habe. Dies bedeute nicht, dass er im Rahmen der konkreten Entscheidfindung die öffentlich-rechtlichen Bau- und Planungsvorschriften nicht korrekt anwende (Beschwerde, Rz. 24 ff.).

Die Beschwerdegegner machen hauptsächlich geltend, dass die Tätigkeit in einem Komitee nicht nur eine politische Meinungsäusserung, sondern Ausdruck von persönlichem Interesse und Engagement sei, welches über eine befürwortende Gesinnung hinausgehe. Als Komiteemitglied sei man bereit, sich für eine Sache einzusetzen und dafür zu kämpfen. So habe Vizeammann E._____ im Mai 2013 auch in einem Leserbrief seine Haltung kundgetan, die Gegner des X (mit namentlicher Erwähnung des Beschwerdegegners) scharf kritisiert und insbesondere vorgebracht, sie würden "Unwahrheiten" verbreiten. Die Beschwerdegegner geben weiter zu bedenken, dass E._____ möglicherweise wegen seines Engagements in den Gemeinderat gewählt wurde, damit er den Befürwortern eine Stimme geben könne. Auch nach seinem Amtsantritt habe er sich mit vergleichbaren Äusserungen nicht zurückgehalten und seine abschätzige Meinung zu den X-Gegnern kundgetan. Der in der Vergangenheit politisch einseitige Einsatz für das X-Projekt habe sich mithin auch nach seiner Wahl in den Gemeinderat fortgesetzt (Beschwerdeantwort, Rz. 37 ff.).

4.2.2

Das Engagement von E._____ als Privatperson für den Vertrag mit der C._____ AG sowie seine diesbezügliche politische Meinungsäusserung in einem Leserbrief liegen über zehn Jahre (Jahr 2013) zurück. Wie oben dargelegt, ist es Mitgliedern von politischen Behörden erlaubt, sich eine Meinung zu bilden und diese in Gremien oder in der Öffentlichkeit zu äussern. Dasselbe muss in einem verstärkten Masse für Äusserungen oder politische Engagements gelten, welche zeitlich – im vorliegenden Fall über vier Jahre – vor dem Amtsantritt erfolgten. Gestützt auf sein damaliges Verhalten ist zwar davon auszugehen, dass Vizeammann E._____ dem Projekt X nach wie vor positiv gegenübersteht. Es lässt sich daraus aber nicht ableiten, dass er sich in Bezug auf die Teiländerung Kulturlandplan und Bau- und Nutzungsordnung, den Gestaltungsplan X und das Baugesuch X bereits eine feste Meinung zum Verfahrensausgang gebildet hätte oder bereit wäre, die öffentlich-rechtlichen Planungs- und Bauvorschriften einseitig zu Gunsten der Bauherrschaft auszulegen.

Es ist ebenfalls nicht als Zeichen von Befangenheit zu werten, wenn der Vizeammann E._____ gemäss einem Artikel zum Stromgesetz ([…] zuletzt besucht am 16. Januar 2025) zu den (massiven) Vorwürfen der Gegner der X ("[…]") offenbar ausführte, die Projektverantwortlichen hätten viel gemacht, um den Gegnern entgegenzukommen. Ob er diese Äusserungen tatsächlich mit einem Kopfschütteln unterstrich und wie dieses gegebenenfalls im Gesamtkontext zu verstehen wäre, lässt sich nicht beurteilen. Noch weniger lässt sich daraus eine Vorbefassung in Bezug auf das Verfahren betreffend Teiländerung Kulturlandplan und Bau- und Nutzungsordnung / Gestaltungsplan X und Baugesuch X ableiten. Wie dargelegt, dürfen auch Gemeinderatsmitglieder eine (politische) Meinung haben und diese äussern.

4.3

Soweit die Beschwerdegegner vorbringen, in der Überwälzung der Anwaltskosten auf die C._____ AG und der Finanzierung einer Umrüstung der Strassenbeleuchtung auf LED-Leuchten durch die C._____ AG seien Ausstandsgründe in Bezug auf den gesamten Gemeinderat zu erblicken, sind sie nicht zu hören. Wie vorne in Erw. II/2 dargelegt, wird eine allfällige Befangenheit sämtlicher Mitglieder des Gemeinderats vom Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nicht erfasst und ist deshalb nicht zu prüfen. Die Beschwerdegegner haben auf die Anfechtung der entspre- chenden Ziff. 2 des vorinstanzlichen Entscheiddispositivs verzichtet, weshalb diese in Rechtskraft erwachsen ist.

Der Gemeinderat beschloss am 6. Juli 2021, die Kosten für die juristische Vertretung der C._____ AG gestützt auf Art. 8 und 9 des kommunalen Gebührenreglements für Baubewilligungen vom 10. Dezember 1998 in Rechnung zu stellen. Es ist nicht ersichtlich, weshalb in diesem Entscheid des Gesamtgemeinderates in Bezug auf Gemeindeammann D._____ und Vizeammann E._____ ein Ausstandsgrund zu erblicken sein soll. Genau gleich verhält es sich betreffend die Anpassung der Strassenbeleuchtung: Aus dem Protokollauszug der Gemeinderatssitzung vom 18. März 2019 ergibt sich, dass es sich dabei um umweltrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen handelt, welche bei einer allfälligen Bewilligung und Realisierung des X umgesetzt werden müssten. Unabhängig davon ist weiter festzuhalten, dass die Übernahme von Kosten für die anwaltliche Vertretung oder eine neue LED-Beleuchtung durch die C._____ AG nicht im persönlichen Interesse der Mitglieder des Gemeindesrats erfolgt, sondern den kommunalen Finanzhaushalt entlastet. Dies dürfte auch im Interesse der Gegner des X bzw. aller Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde Q._____ liegen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die entsprechenden Entscheide zu Gunsten der Einwohnergemeinde die Entscheidungsfreiheit des Gemeinderats in konkreten bau- und planungsrechtlichen Fragen beeinträchtigen würde.

5.

Insgesamt sind ausweislich der Akten keine konkreten Anlässe oder Vorfälle ersichtlich, welche bei einer objektiven Betrachtungsweise auf eine Befangenheit von Gemeindeammann D._____ oder Vizeammann E._____ im Zusammenhang mit der Beurteilung der Änderungen der planungsrechtlichen Grundlagen sowie mit der Beurteilung des Baugesuchs der C._____ AG schliessen lassen. Es bestehen keine Anhaltspunkte, um das Vorliegen eines Ausstandsgrunds zu bejahen.

Demgemäss erweist sich die Beschwerde als begründet und ist vollumfänglich gutzuheissen.

6.

Soweit die Beschwerdeführerin als Beweis eine "Parteibefragung" verlangt (Replik, S. 11), kann darauf in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet werden. Die Beschwerdeführerin konnte sich in ihren Eingaben ausführlich äussern, weshalb es keiner Parteibefragung bedarf. Der Fall lässt sich gestützt auf die Akten schlüssig beurteilen. Von weiteren Beweisabnahmen wären keine neuen entscheidrelevanten Erkenntnisse zu erwarten (vgl. BGE 141 I 60, Erw. 3.3; 136 I 229, Erw. 5.3; 134 I 140, Erw. 5.3).

III.

1.

Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt. Den Behörden werden Verfahrenskosten jedoch nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich entschieden haben (§ 31 Abs. 2 VRPG).

Entsprechend dem Verfahrensausgang werden die unterliegenden Beschwerdegegner kostenpflichtig. Für die Kostenauflage zu Lasten der Vorinstanz besteht kein Anlass; eine willkürliche Entscheidfindung oder schwerwiegende Verfahrensmängel im vorinstanzlichen Verfahren sind nicht ersichtlich.

2.

2.1

Die Parteikosten werden gemäss § 32 Abs. 2 VRPG in der Regel ebenfalls nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt, wobei anders als bei den Verfahrenskosten kein Behördenprivileg greift (§ 32 Abs. 2 VRPG). Damit haben die unterliegenden Parteien (Beschwerdegegner und Vorinstanz) der obsiegenden Beschwerdeführerin die Parteikosten für ihre anwaltliche Vertretung vor Verwaltungsgericht anteilsmässig, d.h. zu je zur Hälfte, zu ersetzen (vgl. § 33 Abs. 1 VRPG), wobei die Beschwerdegegner für ihren Kostenanteil wiederum solidarisch haften (vgl. § 33 Abs. 3 VRPG). Die zum Verfahren beigeladene C._____ AG ist zwar ebenfalls als obsiegend zu betrachten; da ihr mit der lediglich zwei Seiten umfassenden Eingabe vom 3. September 2024 aber keine nennenswerte eigene Kosten entstanden sind, hat sie keinen Anspruch auf Parteikostenentschädigung.

2.2

Zur Festlegung der Parteientschädigung ist das Dekret über die Entschädigung der Anwälte vom 10. November 1987 (Anwaltstarif, AnwT; SAR 291.150) massgebend (§ 1 Abs. 1 AnwT). Die Entschädigung in Verwaltungssachen bestimmt sich nach den §§ 8a ff. AnwT. Im konkreten Fall ist nicht von einer vermögensrechtlichen Streitigkeit auszugehen. Zur Anwendung gelangen deshalb die §§ 3 Abs. 1 lit. b und 6 ff. AnwT (§ 8a Abs. 3 AnwT). Gemäss § 3 Abs. 1 lit. b AnwT beträgt die Grundentschädigung nach dem mutmasslichen Aufwand des Anwalts, nach der Bedeutung und der Schwierigkeit des Falles Fr. 1'210.00 bis Fr. 14'740.00.

Angesichts des Aufwands des Anwalts der Beschwerdeführerin sowie der Bedeutung und der Schwierigkeit des Falles erscheint eine Grundentschädigung von Fr. 3'000.00 sachgerecht. Der Abzug für die nicht durchgeführte Verhandlung (§ 6 Abs. 2 AnwT) und der Zuschlag für zusätzliche Rechtschriften (§ 6 Abs. 4 AnwT) heben sich auf. Sodann ist gestützt auf § 8

AnwT ein Abzug von 25 % vorzunehmen, da der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin den Fall aus dem vorinstanzlichen Verfahren kannte. Dies ergibt ein Zwischenergebnis von Fr. 2'250.00. Unter Berücksichtigung angemessener Auslagen und der MWST (§ 13 AnwT) erscheint eine Entschädigung von Fr. 2'500.00 sachgerecht.

3.

Im vorinstanzlichen Verfahren wurden zu Recht keine Verfahrenskosten erhoben und keine Parteikosten ersetzt; diesbezüglich sind keine Änderungen angezeigt.