06.02.2019 500.31-17 Gehaltsstufen für eine qualifizierte Zusatzausbildung

1 Sachurteilsvoraussetzungen

1.1 Anfechtungsobjekt und Zuständigkeit

Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung vom 4. August 2017 über die Anrechnung zusätzlicher Gehaltsstufen aufgrund einer qualifizierten Zusatzausbildung. Die APD war gestützt auf Art. 31 Abs. 3 Bst. b der Verordnung vom 28. März 2007 über die Anstellung der Lehrkräfte (LAV; BSG 430.251.0) zum Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig. Diese wurde nicht vom Leiter der APD, sondern von der Teamleiterin und einer Sachbearbeiterin der Gehaltsadministration der APD unterzeichnet. Unterschriftsbefugt ist, wer verfügungs- oder entscheidbefugt ist; im Vertretungsfall ist die Stellvertreterin oder der Stellvertreter unterschriftsbefugt (Art. 15 Abs. 1 der Direktionsverordnung vom 11. Mai 2007 über die Delegation von Befugnissen der Erziehungsdirektion [DelDV ERZ; BSG 152.221.181.1]). Es ist deshalb zu prüfen, ob die Verfügung zufolge offensichtlicher Unzuständigkeit von Amtes wegen aufzuheben ist (Art. 40 Abs. 2 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Die Kassation einer Verfügung muss auf das Unumgängliche beschränkt werden, auf Fälle qualifizierter Unzuständigkeit, in denen eine Verfügung ohnehin als nichtig gelten muss (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern

1997, N. 14 zu Art. 40). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Der zum Erlass der Verfügung zuständige Abteilungsleiter ist der direkte Vorgesetzte der Teamleiterin. Die stellvertretende Abteilungsleiterin der APD führt in der Stellungnahme aus, das Gesuch sei zu Recht abgelehnt worden, und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die APD in einer neuen Verfügung nicht zu einer anderen Beurteilung gelangen würde. Eine Kassation würde damit einen unnötigen administrativen Leerlauf bedeuten und läge auch nicht im Interesse von A____, da sich die materielle Klärung der Angelegenheit verzögern würde (vgl. Entscheid der Erziehungsdirektion vom 14. Mai 2009 i. S. T. AG, E. 1.1). Es rechtfertigt sich deshalb nicht, die Verfügung vom 4. August 2017 wegen Unzuständigkeit aufzuheben. Die APD ist jedoch gehalten, künftig die Zuständigkeitsvorschriften zu beachten und einzuhalten.

Nach Art. 25 Abs. 1 und 2 des Gesetzes vom 20. Januar 1993 über die Anstellung der Lehrkräfte (LAG; BSG 430.250) in Verbindung mit Art. 108 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 16. September 2004 (PG; BSG 153.01) und Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG kann gegen Verfügungen über Anstellungen nach dem LAG bei der Erziehungsdirektion Beschwerde geführt werden. Die Erziehungsdirektion ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Beschwerdebefugnis

A____ hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 65 Abs. 1 VRPG).

1.3 Form, Frist und Überprüfungsbefugnis

Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 67 VRPG).

Die Überprüfungsbefugnis der Erziehungsdirektion ist umfassend und richtet sich nach Art. 66 VRPG. Sie setzt ihr eigenes Ermessen jedoch "nicht ohne Not" an die Stelle des Ermessens der Vorinstanz, wenn es um die Beurteilung technischer oder wirtschaftlicher Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein besonderes Fachwissen verfügt (BGE 133 II 35 E. 3).

2 Materielles

Umstritten und zu prüfen ist, ob und gegebenenfalls wie viele zusätzliche Gehaltsstufen A____ für den Unterricht auf der Sekundarstufe I für das Ergänzungspatent Englisch anzurechnen sind.

2.1 Argumente der Parteien

2.1.1 Argumente der APD

2.1.1.1 Praxisfestlegungen der APD

Die APD beschreibt in der angefochtenen Verfügung vorerst die von ihr verfolgte und im Wesentlichen im "Merkblatt für Lehrkräfte zum Thema: Anrechnung von Gehaltsstufen für eine abgeschlossene qualifizierte Zusatzausbildung nach Art. 31 LAV, gültig ab 1. August 2017" (nachfolgend: Merkblatt Zusatzausbildung; abrufbar unter www.erz.be.ch → Schnellzugriff: Anstellung Lehrkräfte → Merkblätter → Merkblatt Nr. 15; zuletzt besucht am 4. Februar 2019) festgehaltene Praxis zu Art. 31 LAV. Dazu gehört auch das konkrete Bemessungssystem mit Punkten, welches aus dem in den Vorakten befindlichen Formular "Prüfung der Anrechenbarkeit von Zusatzausbildungen" (nachfolgend: Formular Zusatzausbildung) ersichtlich ist. Diese Praxisfestlegungen enthalten die nachfolgenden Hauptpunkte.

Als qualifizierte Zusatzausbildungen würden Ausbildungen gelten, welche für die Erfüllung des Berufsauftrages nicht zwingend seien, aber einen Mehrnutzen für dessen Erfüllung generierten. Weiter müsse die Zusatzausbildung für die ausgeübte Funktion direkt umsetzbar sein und sich auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion beziehen. Die direkte Dienlichkeit werde nach den nachfolgenden Kriterien beurteilt:

- Umsetzbarkeit: Es werde geprüft, wie häufig (drei Stufen: dauernd, gelegentlich, nie) die Zusatzausbildung bzw. das erlernte Wissen in der Funktion (Schulleitung, Unterricht etc.) gemessen am Berufsauftrag sowie im Tätigkeitsgebiet (konkretes Aufgabengebiet in den jeweiligen Anstellungen, Teilanstellungen) direkt anwendbar sei. Gemäss dem Formular Zusatzausbildung wird den drei Stufen der Umsetzbarkeit ein Nutzwert von 27 Punkten (dauernd), 13,5 Punkten (gelegentlich) oder null Punkten (nie) zugeordnet.

- Mehrnutzen: Dieser werde danach beurteilt, in welchem Ausmass (drei Stufen: erheblich, mittel, gar nicht) die Qualität der Erfüllung des Berufsauftrags bzw. die Effizienz bei der Ausübung der Funktion durch die Zusatzausbildung gesteigert werde. Gemäss dem Formular Zusatzausbildung wird den drei Stufen des Mehrnutzens ein Nutzwert von 27 Punkten (erheblich), 13,5 Punkten (mittel) oder null Punkten (keinen) zugeordnet.

- Zeitaufwand: Der Umfang bzw. die Dauer einer Zusatzausbildung (Stunden / ECTS [European Credit and Transfer Accumulation System] – Punkte) werde im Vergleich zu den qualitativen Elementen in untergeordnetem Masse berücksichtigt. Gemäss dem Formular Zusatzausbildung werden drei Stufen des Ausbildungsumfangs unterschieden und diesen ein Nutzwert von sechs Punkten (ab 60 ECTS), drei Punkten (ab 30 ECTS) oder null Punkten (ab 10 ECTS) zugeordnet.

Sofern eine qualifizierte Zusatzausbildung für die Ausübung der Funktion direkt umgesetzt werden könne, würden mindestens zwei und maximal sechs Gehaltsstufen vergeben. Gemäss dem Formular Zusatzausbildung werden die Punkte der drei Nutzwerte der drei Kriterien Umsetzbarkeit, Mehrnutzen und Ausbildungsumfang zu einem Gesamtnutzwert addiert und wie folgt in Gehaltsstufen umgesetzt:

• 60 Punkte (Maximum): sechs Gehaltsstufen

• 50 – 59 Punkte: fünf Gehaltsstufen

• 40 – 49 Punkte: vier Gehaltsstufen

• 30 – 39 Punkte: drei Gehaltsstufen

• 27 – 29 Punkte: zwei Gehaltsstufen

Unter dem Begriff Zusatzausbildung seien alle Ausbildungen zu verstehen, bei denen zusätzlich berufliche Kompetenzen erworben würden. Dabei müssten die folgenden Voraussetzungen erfüllt sein:

• Die Zusatzausbildung sei abgeschlossen.

• Sie sei für die Erfüllung des Berufsauftrags nicht zwingend.

• Die Dauer müsse mindestens 300 Stunden oder 10 ECTS-Punkte betragen.

• Mehrere, unabhängig voneinander abgeschlossene bzw. nicht modular aufgebaute Kurse / Ausbildungen würden in ihrer Gesamtheit nicht als Zusatzausbildung anerkannt (keine Portfolio-Beurteilung).

Die Gehaltsstufen würden integral, d. h. für alle Teilanstellungen, vergeben. Für die Schulleitungsfunktion werde die Überprüfung separat durchgeführt. In Anwendung von Art. 95 Abs. 3 LAV würden zusätzlich gewährte Gehaltsstufen bei der Unterrichtsfunktion auch auf die Teilanstellungen für den Pool für Spezialaufgaben gewährt. Beschränke sich die direkte Dienlichkeit ausschliesslich auf eine Teilanstellung im Pool für Spezialaufgaben oder ein Projekt (z. B. Ausbildung als Informatiker oder Bibliothekar), könnten zusätzliche Gehaltsstufen nur für die Pool- oder Projektanstellung und nicht für allfällige weitere Teilanstellungen gewährt werden. Bei einem Stellenwechsel müsse kein neues Gesuch eingereicht werden, sofern es sich bei der neuen Stelle um die gleiche Schulstufe bzw. Funktion handle.

2.1.1.2 Argumente im konkreten Fall

Die APD hält in der Verfügung fest, das Ergänzungspatent im Fach Englisch sei abgeschlossen, für die Erfüllung des Berufsauftrags nicht zwingend und erfülle den zeitlichen Mindestumfang für eine Anrechnung.

A____ unterrichte auf der Sekundarstufe I insgesamt 28 Lektionen in den Fächern Englisch, Deutsch, Französisch und Sport. Weil auf das Fach Englisch nur sechs Lektionen entfielen, komme das erworbene Ergänzungspatent nur selten zum Tragen und könne gemessen am gesamten Berufsauftrag nur gelegentlich angewendet werden. Ein Mehrnutzen sei damit nicht ersichtlich.

Auf dem Formular Zusatzausbildung wird in der Rubrik "Entscheid" zur Ablehnung des Gesuchs zudem ausgeführt, Lehrpersonen, die Fremdsprachen unterrichteten, müssten methodisch-didaktische und sprachliche Weiterbildungen besuchen, die ständige Weiterbildung der Fremdsprache sei obligatorisch. Somit gehörten die Aus- und Weiterbildung in der Fremdsprache zu den Grundanforderungen.

Obwohl der zeitliche Aufwand der Zusatzausbildung hoch eingeschätzt und mit einem mittleren Gewichtungsfaktor berücksichtigt werde, führe der Gesamtnutzwert dazu, dass keine zusätzlichen Gehaltsstufen gewährt werden könnten und das Gesuch entsprechend abgelehnt werde.

In ihrer Stellungnahme vom 8. November 2017 bringt die APD ergänzend vor, das im Zusammenhang mit dem Ergänzungspatent zusätzlich erlernte Wissen könne sicherlich gut im Fach Englisch eingesetzt werden. Diese Fähigkeiten, welche A____ für den Englischunterricht als äusserst qualifiziert erscheinen liessen, könnten jedoch nicht in gleichem Masse auch auf die anderen Sprachfächer angewendet werden. Es sei wohl richtig, dass zwischen Sprachfächern gewisse Querverbindungen und sprachübergreifende Lehr- und Lernprozesse beständen. Bei dem stark auf englische Literatur fokussierten Ergänzungspatent handle es sich jedoch um spezifisches Fachwissen, das nur sehr beschränkt auf andere Sprachfächer übertragen werden könne.

Auf entsprechende Fragen des Rechtsdienstes der Erziehungsdirektion führt die APD in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 11. Januar 2018 aus, dem Vortrag der Erziehungsdirektion vom 21. März 2007 an den Regierungsrat zur Totalrevision der LAV vom 28. März 2007 (nachfolgend Vortrag LAV 2007), S. 26 f., könne zu Art. 31 entnommen werden, dass sich die Umsetzbarkeit einer Zusatzausbildung auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion beziehen müsse (abrufbar unter www.erz.be.ch → Schnellzugriff: Anstellung Lehrkräfte → Rechtliche Grundlagen → LAG- und LAV-Änderungen → Vortrag zur LAV-Totalrevision per 1. August 2007; zuletzt besucht am 4. Februar 2019). In diesem Sinne prüfe die APD die direkte Umsetzbarkeit bezogen auf den gesamten Berufsauftrag, den eine Lehrperson in der Funktion zu erfüllen habe. Konkret bedeute dies, dass bei der Beurteilung sämtliche zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung unterrichteten Fächer auf derselben Schulstufe berücksichtigt würden. Diese Praxis werde auch bei Zusatzausbildungen im Bereich ICT (Information and Communication Technologies) in der Schule und der Musikalischen Grundschule (MGS) angewendet. Einzig für den Unterricht Deutsch als Zweitsprache (DaZ) werde eine von der Funktion getrennte Beurteilung vorgenommen, weil es sich bei DaZ-Unterricht um eine besondere Massnahme im Sinne der Verordnung über die besonderen Massnahmen in der Volksschule (BMV) und nicht um Regelunterricht handle. Nach Auffassung der APD könnten zusätzliche Gehaltsstufen für eine qualifizierte Zusatzausbildung deshalb grundsätzlich nicht für einzelne Fächer vergeben werden.

Das Sekundarlehrpatent von A____ habe die Fächer Deutsch, Französisch, Turnen und Geografie beinhaltet. Gemäss den Studienplänen der Pädagogischen Hochschule Bern (PHBern) seien bei einer Wahl des Fachbereichs Englisch im Studienbereich Fachwissenschaften und Fachdidaktiken Studienleistungen von 32 ECTS-Punkten zu erbringen (www.phbern.ch → Studiengänge → Sekundarstufe I → Studium → Regelstudium → Volldiplom bzw. Fachdiplom → Studienplan Volldiplom vom 21. Mai 2014, Ziffer 3.5, bzw. Studienplan Fachdiplom vom 21. Mai 2014, Ziffer 3.1; zuletzt besucht am 4. Februar 2019). Nach dem Fachflyer Englisch der PHBern erreichten die Studierenden dabei das Sprachniveau C2* (www.phbern.ch → Studiengänge → Sekundarstufe I → Studium → Regelstudium → Fachdiplom → "mehr" unter Fächer → Fachwissenschaften und Fachdidaktiken → Englisch; zuletzt besucht am 4. Februar 2019). Dabei handle es sich um ein berufsspezifisches Niveau, bei welchem nicht in allen Bereichen das Niveau, wie dies für ein international anerkanntes Sprachdiplom erwartet werde, erreicht werden müsse. Dem Studiennachweis zum Ergänzungspatent Englisch könne entnommen werden, dass A____ für den Abschluss der Ausbildung ausschliesslich im sprachlichen Bereich, d. h. ohne fachdidaktische und ähnliche Inhalte, insgesamt 57 ECTS-Punkte erlangt habe. Es sei deshalb davon auszugehen, dass er über dasselbe Sprachniveau verfüge wie Lehrpersonen mit einem Volldiplom oder einem Fachdiplom der PHBern im Fachbereich Englisch.

Gemäss den Vorgaben des Amts für Kindergarten, Volksschule und Beratung (AKVB) gelte zurzeit als Voraussetzung für das Unterrichten von Fremdsprachen auf der Primarstufe das Sprachniveau B2, auf der Sekundarstufe I das Niveau C1. Mittelfristig würden vor allem mündliche Sprachkenntnisse auf einem höheren Niveau erwartet werden (C1 für Primarstufe und C2 für die Sekundarstufe I). Den Fremdsprachenlehrpersonen werde eine sprachliche Weiterbildung bis zum Niveau C1 empfohlen. Die APD gehe deshalb davon aus, dass diese Anforderungen mit einem Integral- oder Fachdiplom für die Sekundarstufe

I erreicht seien und andernfalls eine Weiterbildung absolviert werde. Eine solche Weiterbildung führe demnach lediglich dazu, dass die Grundanforderungen für den Fremdsprachenunterricht erfüllt würden und sie stelle keine darüberhinausgehende Zusatzqualifikation dar.

2.1.2 Argumente von A____

A____ macht in der Beschwerde im Wesentlichen geltend, beim erworbenen Ergänzungspatent Englisch handle es sich um eine abgeschlossene Zusatzausbildung, die für die Erfüllung des Berufsauftrags nicht zwingend sei, da er über ein Integralpatent für die Sekundarstufe I verfüge.

Der geforderte Mindestumfang von 10 sei mit 57 ECTS-Punkten deutlich übertroffen. Eine längere Studienzeit müsse auch eine qualitativ bessere Ausbildung und damit einen Mehrwert für die Lehrperson und ihr Unterrichten darstellen.

Sechs Lektionen Englisch entsprächen mehr als einem Fünftel seiner wöchentlichen Unterrichtszeit, weshalb die Zusatzausbildung regelmässig, d. h. wöchentlich, und nicht selten zum Tragen komme. Einem ICT-Verantwortlichen seien nach einem entsprechenden CAS- Kurs bei nur drei Lektionen Informatikunterricht von der APD kürzlich vier Gehaltsstufen gewährt worden. Ähnliche Fälle seien ihm aus anderen CAS-Kursen (z. B. DaZ und MGS) bekannt, wo Lehrpersonen bei nur zwei bis drei Lektionen Unterricht Erfahrungsstufen (richtig wohl: Gehaltsstufen) angerechnet worden seien. Er habe in den letzten Jahren auch schon mehr als sechs Lektionen Englisch unterrichtet. Die Dotation an Englischlektionen sei bekanntlich auf drei pro Klasse erhöht worden und zudem sei Englisch neu auch für Realschüler obligatorisch. Er sei zurzeit zu zwei Dritteln seines Pensums als Sprachlehrer tätig. Im Sprachunterricht werde häufig und besonders jetzt nach Lehrplan 21 viel mit Querverbindungen, sprachübergreifenden Betrachtungen und mit ähnlicher oder gar gleicher didaktischer und methodischer Durchführung sowie auch teilweise mit identischen Themen und Inhalten gearbeitet. Die im Ergänzungspatent erworbenen Kenntnisse kämen ihm deshalb regelmässig auch ausserhalb der Englischlektionen zu Gute. Im Literaturunterricht im Fach Deutsch (und Englisch) könne er mit fachlicher Kompetenz die in den zahlreichen Literaturseminaren behandelten Werke aus der Weltliteratur integrieren.

Nach Auskunft der PHBern würden PH-Abgängerinnen und -Abgänger je nach Schulstufe das Sprachniveau B2, C1 oder C2* aufweisen. Mit seinem Ergänzungspatent des ehemaligen Sekundarlehramts, das an die Universität angegliedert gewesen sei, erreiche er sogar die Stufe C2, d. h. ohne Stern, also höher. Als er 2001 mit der Zusatzausbildung begonnen habe, habe es damals und auch einige Jahre später an der Sekundarschule 1 keine Lehrpersonen gegeben, die über eine qualifizierte Englischausbildung verfügt hätten. Er habe sich auch deshalb ohne Wenn und Aber in den Dienst einer gut funktionierenden Schule gestellt und sich zum Wohle der damaligen Schülerschaft eingesetzt.

Im Schuljahr 2017/2018 erteile er 16 Sprachlektionen (Deutsch, Französisch, Englisch), was zwei Dritteln seines Unterrichts entspreche. Er schätze deshalb den Mehrnutzen des Zusatzpatents nicht wie die APD als klein, sondern als eher hoch ein.

Die von der APD angesprochenen, z. T. obligatorischen Weiterbildungskurse besuche er natürlich. Die absolvierten obligatorischen Weiterbildungen zu den beiden neuen Sprachlehrmitteln Clin d'Oeil und New World könnten und dürften in keiner Weise auf die gleiche Ebene gestellt werden wie das Erlangen eines Ergänzungspatents. Auch ein CAS-Kurs mit 15 ECTS-Punkten widerspiegle doch nicht den Mehrwert eines Lehrpatents in einem Fach.

In seinen Bemerkungen bringt A____ zusätzlich vor, bei seiner Ergänzungsausbildung habe die Auseinandersetzung mit literarischen Texten nur einen Teil der Ausbildung ausgemacht. Aus dem Studiennachweis ergebe sich, dass die Mehrheit der Kurse den Themen Hören – Sprechen – Schreiben – Sprache(n) im Fokus gewidmet gewesen sei. Viele ursprünglich englische Bücher seien auch Dauerbrenner im Deutschunterricht. Die meisten Werke beinhalteten Themen mit Bezug zu anderen Fächern und würden von ihm vor allem in Geografie oder Geschichte parallel zum Deutschunterricht, ferner auch schon mal in Französisch thematisiert und gemäss Lehrplan 21 fächerübergreifend und als reichhaltige Aufgaben im Unterricht eingebettet. Die Qualität für die Erfüllung seines Berufsauftrags bzw. die Effizienz bei der Ausübung seiner Funktion speziell als Englisch- und allgemein als Sprachlehrer habe sich deshalb deutlich verbessert und gesteigert. Auch der NMM (Natur Mensch Mitwelt) – Unterricht profitiere davon.

Die APD bestätige in ihrer Stellungnahme, dass für den CAS-Kurs Informatik und die MGS Gehaltsstufen auf das gesamte Arbeitspensum gewährt würden. Der Informatiklehrer an ihrer Schule unterrichte bloss vier Lektionen bei einem Vollpensum und er kenne Primarlehrerinnen, welche bei einem Vollpensum nur zwei Lektionen MGS unterrichteten. Hier handle es sich klar um eine Ungleichbehandlung und nicht nachvollziehbare Vergabe von Gehaltsstufen im Vergleich zu seinem Anrechnungsgesuch.

Die Auskunft über sein erlangtes Sprachniveau mit Ergänzungspatent von C2* (mit Stern) sei ihm vor seiner Beschwerde von einer fremdsprachenfachverantwortlichen Dozentin der PHBern auf Anfrage bestätigt worden.

Die APD führe in der angefochtenen Verfügung aus, dass eine Weiterbildung in der unterrichteten Fremdsprache zu den Grundanforderungen gehöre, führe dann aber in der zweiten Stellungnahme aus, eine Weiterbildung sei grundsätzlich freiwillig und basiere auf Selbsteinschätzung der Lehrperson. Die APD anerkenne mit ihrer Verfügung den Wert dieser freiwillig absolvierten Weiterbildung nicht und honoriere und wertschätze seinen persönlichen Einsatz zum Wohle der Schule nicht mit einem Mindestmass an Anerkennung.

Auch die fachdidaktische und methodische Umsetzung des erworbenen Wissens sowie die entsprechenden Lehrmittel seien in den Kursen während des Erwerbs des Ergänzungspatents sehr wohl ein Thema gewesen. Zudem habe er die Didaktik und Methodik des Sprachen- und Fremdsprachenunterrichts auf der Sekundarstufe I zusätzlich sowohl vorher beim Erlangen des integralen Sekundarlehrerpatentes sowie bei den anschliessenden Weiterbildungen erworben.

2.2 Rechtliche Grundlagen

Eine für die Ausübung der Funktion dienliche Weiterbildung kann durch die Anrechnung von zusätzlichen Gehaltsstufen berücksichtigt werden (Art. 14 Abs. 2 LAG). Diese Bestimmung, die unter dem Randtitel "individueller Gehaltsaufstieg" steht, ist mit der am 1. August 2014 in Kraft getretenen Änderung des LAG vom 9. September 2013 (BAG 14-24) eingeführt worden. Sie bildet die Rechtsgrundlage dafür, dass solche Weiterbildungen gehaltswirksam auch bei bereits bestehenden Anstellungsverhältnissen berücksichtigt werden können. Diese Gesetzesänderung war notwendig geworden, nachdem das Verwaltungsgericht entschieden hatte, gemäss Art. 13 Abs. 2 LAG könnten Weiterbildungen nur bei der Bestimmung des Anfangsgehalts und nicht beim individuellen Gehaltsaufstieg berücksichtigt werden (BVR 2010 S. 495 E. 3 f.; vgl. auch den Vortrag des Regierungsrates vom 5. Dezember 2012 an den Grossen Rat zur Änderung des LAG [nachfolgend: Vortrag LAG 2012], Tagblatt des Grossen Rates 2013, Beilage 20, S. 27 f. und 33).

Eine abgeschlossene qualifizierte Zusatzausbildung kann durch die Anrechnung von Gehaltsstufen berücksichtigt werden, sofern sie für die Ausübung der Funktion direkt umgesetzt werden kann. In diesem Fall reicht die Lehrkraft ein begründetes Gesuch ein (Art. 31 Abs. 1 LAV). Sofern das Gesuch gutgeheissen wird, werden zusätzliche Gehaltsstufen auf denjenigen Monat hin angerechnet, der dem Zeitpunkt der Gesuchseinreichung folgt (Art. 31 Abs. 2 LAV). Diese Fassung von Art. 31 LAV wurde mit der Änderung vom 26. Oktober 2016, in Kraft getreten am 1. August 2017, eingeführt (BAG 16-071). Dabei erfolgten gegenüber der ursprünglichen Fassung vom 28. März 2007 (BAG 07-57) lediglich formelle Anpassungen hinsichtlich Aufbau und Formulierung. In inhaltlicher Hinsicht wurde einzig ergänzt, dass die Gewährung zusätzlicher Gehaltsstufen nicht rückwirkend, sondern ab dem der Gesuchseinreichung folgenden Monat erfolge (Vortrag der Erziehungsdirektion an den Regierungsrat zur Änderung der LAV vom 19. Oktober 2016, S. 5; abrufbar unter www.erz.be.ch → Schnellzugriff: Anstellung Lehrkräfte → Rechtliche Grundlagen → LAG- und LAV Änderungen; zuletzt besucht am 4. Februar 2019). Damit wurde die langjährige und konstante Rechtsprechung der Erziehungsdirektion kodifiziert, wie sie seit deren Entscheid vom 6. Juli 2009 i. S. N. K.-G., E. 2.3.4, bereits bestand. Zudem war bereits in Ziffer 4 der Übergangsbestimmungen zur Änderung der LAV vom 26. Februar 2014, in Kraft getreten am 1. August 2014 (BAG 14-31), festgelegt worden, die Einreihung in Gehalts- und Vorstufen werde auf Gesuch der Lehrkräfte hin auf den folgenden Monat angepasst, wenn ihnen mit Inkrafttreten von Artikel 14 Absatz 2 LAG eine qualifizierte Zusatzausbildung angerechnet werden könne. Zusammenfassend kann deshalb festgehalten werden, dass die Änderung von Art. 31 LAV vom 26. Oktober 2016 an der seit dem 1. August 2007 geltenden Rechtslage nichts verändert hat.

Bei Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LAV handelt es sich um eine Kann-Vorschrift. Solche Bestimmungen räumen der zuständigen Behörde einen Spielraum ein beim Entscheid, ob eine Massnahme zu treffen sei oder nicht. Damit liegt ein Entschliessungsermessen vor. Dies bedeutet aber nicht, dass die Behörde in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu beachten. Pflichtgemässe Ermessensausübung bedeutet aber nicht nur, dass der Entscheid rechtmässig, sondern auch, dass er angemessen (zweckmässig) sein muss (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 398 und 409). Das Ermessen räumt folglich der Verwaltung eine rechtlich begrenzte Spannweite der Entscheidungsmöglichkeit ein, innerhalb deren sie unter Berücksichtigung der Rechtsgrundsätze der Ermessenswaltung die zweckmässige Lösung zu treffen hat. Es kann folglich eine sogenannte Ermessensschrumpfung eintreten. Das bedeutet, dass angesichts des konkreten Sachverhalts nur noch eine Rechtsfolge erwogen werden kann und jeder andere Entscheid rechtsfehlerhaft wäre (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 154). Die Pflicht zur Einhaltung dieser allgemeinen Grundsätze schränkt die Entscheidbehörde im Fall von Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LAV somit soweit ein, dass grundsätzlich zusätzliche Gehaltsstufen gewährt werden müssen, wenn die Voraussetzung der direkten Umsetzbarkeit für die Funktion erfüllt ist.

Dem verfassungsmässigen Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]; Art. 10 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 [KV; BSG 101.1]) kommt umfassende Geltung zu. Im Bereich des Verwaltungsrechts gilt das Rechtsgleichheitsgebot sowohl für den Erlass verwaltungsrechtlicher Normen als auch für deren Anwendung im Einzelfall durch Verwaltungsbehörden und Gerichte. Bedeutung kommt dem Gleichheitsprinzip ferner bei der ver- fassungskonformen Auslegung von verwaltungsrechtlichen Normen zu (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 565). Der Anspruch auf Gleichbehandlung verlangt, dass Rechte und Pflichten der Betroffenen nach dem gleichen Massstab festzusetzen sind. Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 572). Ungleichbehandlungen müssen mit ernsthaften sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können (Rainer J. Schweizer, in: St. Galler Kommentar, Die Schweizerische Bundesverfassung, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2014, Rz. 21 zu Art. 8 BV). Im Interesse der Praktikabilität sind allerdings gewisse Schematisierungen und Pauschalsierungen zulässig (BGE 125 I 182 E. 4h mit Hinweisen auf die Rechtsprechung; vgl. Schweizer, Rz. 22).

Die APD sah sich zum Erlass des Merkblatts Zusatzausbildung veranlasst, nachdem die Erziehungsdirektion mit den beiden Entscheiden vom 18. Dezember 2015 i. S. N. L. und R. B.-S. die bisher verfolgte Praxis der Begrenzung auf maximal vier zusätzliche Gehaltsstufen als unrechtmässig qualifiziert und die angefochtenen Verfügungen aufgehoben hatte. Beim Merkblatt Zusatzausbildung handelt es sich um Verlautbarungen generell-abstrakten Inhalts, mit denen die Behörde ihre Praxis für sich selbst oder auch für Dritte kodifiziert und kommuniziert. Solche Regelungen können als sogenannte Verwaltungsverordnungen qualifiziert werden (Felix Uhlmann /Iris Binder, Verwaltungsverordnungen in der Rechtsetzung: Gedanken über Pechmarie, in: Leges 2009 S. 151 ff., S. 152 f.). Verwaltungsverordnungen sind nach herrschender Lehre keine Rechtsquellen des Verwaltungsrechts, da sie keine Rechtsnormen enthalten und keine Rechte oder Pflichten der Privaten festlegen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, S. 390 ff.). Verwaltungsverordnungen können in der Regel nicht selbst unmittelbar angefochten werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 87). Möglich ist hingegen eine vorfrageweise Anfechtung einer Verwaltungsverordnung, indem geltend gemacht wird, die Verwaltungsverordnung habe sich in einer Weise auf die Verfügung ausgewirkt, welche diese als rechtswidrig erscheinen lasse (BGE 131 I 166 E. 7.2; Tschannen/Zimmerli/Müller, S. 395). Verwaltungsjustizbehörden sind nicht an die Verwaltungsverordnungen gebunden und können deren Rechtmässigkeit überprüfen (BGE 138 V 50 E. 4.1; BGE 133 II 305 E. 8.1). Sofern die Verwaltungsverordnung jedoch eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt, weicht die Beschwerdebehörde nicht ohne triftigen Grund davon ab (BGE 133 V 346 E. 5.4.2).

Vorliegend hat die Erziehungsdirektion als Verwaltungsjustizbehörde vorerst die im Merkblatt Zusatzausbildung getroffenen Praxisfestlegungen, wonach die Umsetzbarkeit der Zusatzausbildung sich auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion beziehen müsse und zusätzliche Gehaltsstufen integral, d. h. für alle Teilanstellungen (mit Ausnahme der Schulleitungsfunktion) vergeben würden, vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Anschliessend ist zu klären, ob das von der APD im Rahmen ihrer Praxisfestlegungen konzipierte Bewertungs- und Bemessungssystem für Zusatzausbildungen rechtmässig ist. Schliesslich ist die konkrete Anwendung auf A____ zu überprüfen.

2.3 Würdigung

2.3.1 Qualifizierte Zusatzausbildung

Nach den Praxisfestlegungen der APD liegt eine Zusatzausbildung dann vor, wenn diese Ausbildung für die Erfüllung des Berufsauftrages nicht zwingend, d. h. zur Erfüllung der

Ausbildungsanforderungen nicht erforderlich ist. Dies bedeutet gleichzeitig, dass deren Inhalte nicht bereits in der für die Erfüllung der Ausbildungsanforderungen erforderlichen Grundausbildung vermittelt worden sind. Als qualifiziert gilt die Zusatzausbildung, wenn sie einen bestimmten Mindestumfang aufweist, welcher auf mindestens 300 Lernstunden oder 10 ECTS-Punkte festgelegt worden ist.

Es ist unbestritten, dass das Ergänzungspatent von A____ in Englisch mit einem Aufwand von 1'710 Lernstunden bzw. 57 ECTS-Punkten den geforderten Mindestaufwand erfüllt und zur Erfüllung der Ausbildungsanforderungen nicht notwendig war, da er als Inhaber eines Sekundarlehrerpatentes alle Fächer an Regelklassen der Sekundarstufe I ohne Vorstufenabzug unterrichten kann (Ziffer 11 des Anhangs 1A zur LAV). In Englisch verfügte er vor dem Erwerb des Zusatzpatentes über keine Fachausbildung als Lehrkraft.

2.3.2 Direkte Umsetzbarkeit der Zusatzausbildung für die Ausübung der Funktion

Die Praxisfestlegungen der APD stützen sich auf den Vortrag LAV 2007, der insbesondere das Folgende ausführte (S. 27):

Als qualifizierte Zusatzausbildungen gelten Ausbildungen, welche für die Erfüllung des Berufsauftrags nicht zwingend sind, aber einen erheblichen Mehrnutzen für dessen Erfüllung generieren. Im Weiteren muss die Zusatzqualifikation für die ausgeübte Funktion direkt umsetzbar sein. Die Umsetzbarkeit hat sich auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion zu beziehen.

Die gesetzliche Formulierung in Art. 14 Abs. 2 LAG ("eine für die Ausübung der Funktion dienliche Weiterbildung") bzw. deren Konkretisierung in Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LAV ("sofern sie für die Ausübung der Funktion direkt umgesetzt werden kann") ist in mehrfacher Hinsicht klärungsbedürftig. Es stellen sich die folgenden Fragen: Wie ist der Begriff der "Funktion" zu verstehen? Welches ist der Bezugsumfang der Umsetzbarkeit; muss sie sich auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der Funktion beziehen oder kann sie sich auf Teilgebiete der Funktion bzw. auf einzelne Fächer beschränken? Was bedeutet "direkte Umsetzbarkeit" und das sowohl im Vortrag LAV 2007 als auch in der bisherigen Rechtsprechung erwähnte Erfordernis des "erheblichen Mehrnutzens"?

2.3.2.1 Begriff der Funktion

Das LAG verwendet den Begriff der Funktion vorerst im Rahmen des Geltungsbereichs im Zusammenhang mit Schulleitung, schulbezogenen Projekten und Spezialaufgaben (Art. 2 Abs. 2 LAG). Die Anstellungsbehörden schreiben Funktionen zur Besetzung aus (Art. 6 LAG und Art. 6 LAV). Art. 7 Abs. 1 LAV hält fest, dass Lehrkräfte für jede Stelle, Schulstufe und Funktion separat angestellt werden. Der Regierungsrat ordnet durch Verordnung jede Funktion einer bestimmten Gehaltsklasse zu (Art. 12c Abs. 1 LAG). Die Zuordnung der Gehaltsklassen zu den Schultypen, Schulstufen oder Unterrichtsbereichen erfolgt gemäss Anhang 1 (Art. 27 Abs. 1 LAV). Festgelegt werden darin effektiv die Gehaltsklassen für die Funktion Unterricht an den verschiedenen Schultypen (z. B. Berufsvorbereitendes Schuljahr, Mittelschule oder Berufsmatur auf der Sekundarstufe II), Schulstufen (z. B. Primarstufe, Sekundarstufe I) und Unterrichtsbereichen (z. B. Spezialunterricht Volksschule, berufspraktischer Unterricht oder berufliche Grundbildung an Gewerblich-industriellen Berufsfachschulen). Art. 95 Abs. 1 LAV verwendet den Begriff Funktion für die Erfüllung der Schulleitungsaufgaben und bestimmt, dass die Zuordnung der Schulleitungsfunktionen zu Gehaltsklassen in Anhang 2 erfolge. Gemäss Art. 95 Abs. 3 gelten für Lehrkräfte, die für die

Erfüllung von Spezialaufgaben entschädigt werden, die gleiche Gehaltsklasse und die gleichen Vor- und Gehaltsstufen, die für sie als Lehrkraft, d. h. für die Unterrichtsfunktion, gelten. Dafür besteht ein Pool für Spezialaufgaben in Beschäftigungsgradprozenten (gemäss Art. 92 LAV für die Volksschule) bzw. in Franken oder in Beschäftigungsgradprozenten (Art. 92a LAV für Schulen der Sekundarstufe II), zu dessen Lasten entsprechende Anstellungen erfolgen. Mithin handelt es sich bei der Erfüllung von Spezialaufgaben nicht um die Unterrichtsfunktion, sondern um eine separate Funktion.

Damit ist festzuhalten, dass eine qualifizierte Zusatzausbildung entweder in der Unterrichtsfunktion, der Funktion Erfüllung von Spezialaufgaben oder der Schulleitungsfunktion an einem bestimmten Schultyp, auf einer bestimmten Schulstufe oder in einem bestimmten Unterrichtsbereich umsetzbar sein muss. Von diesen möglichen Funktionen gehen auch die Praxisfestlegungen der APD aus.

2.3.2.2 Bezugsumfang der Umsetzbarkeit und Vergabeumfang für Gehaltsstufen

2.3.2.2.1 Im Allgemeinen

Die APD geht gestützt auf die in Ziffer 2.3.2 erwähnte Aussage im Vortrag LAV 2007 davon aus, dass die Umsetzbarkeit sich auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion zu beziehen hat. Für die Unterrichtsfunktion bedeutet dies, dass sich die Umsetzbarkeit auf alle Teile des Berufsauftrags gemäss Art. 17 Abs. 2 LAG beziehen muss, nämlich (Bst. a) Unterrichten, Erziehen, Beraten und Begleiten, (Bst. b) Mitarbeit bei der Unterrichts-, Schul- und Qualitätsentwicklung, (Bst. c) Zusammenarbeiten und (Bst. d) Weiterbildung. Entsprechend vergibt die APD zu gewährende zusätzliche Gehaltsstufen für die gesamte Funktion. Im Merkblatt Zusatzausbildung führt sie gar aus, die Gehaltsstufen würden integral, d. h. für alle Teilanstellungen vergeben. Diese Aussage trifft aber nur teilweise zu. Die APD hält im Merkblatt selber fest, dass für die Schulleitungsfunktion in jedem Falle eine separate Überprüfung erfolgt. Andererseits gewährt sie die für die Unterrichtsfunktion vergebenen zusätzlichen Gehaltsstufen unabhängig von der Umsetzbarkeit zwar auch für die Funktion "Erfüllung von Spezialaufgaben". Wenn aber die Zusatzausbildung nur diese letztere Funktion betrifft, werden zusätzliche Gehaltsstufen umgekehrt nicht auch für die Unterrichtsfunktion vergeben. Ist eine Lehrkraft schliesslich von derselben Anstellungsbehörde mit der gleichen Verfügung (vgl. Art. 7 Abs. 2 LAV) z. B. für Unterricht auf der Primar- und auf der Sekundarstufe I angestellt, wird die Umsetzbarkeit einer Zusatzausbildung für diese beiden Teilanstellungen separat geprüft.

Die Erziehungsdirektion hat bereits im Entscheid vom 12. November 2009 i. S. C. S.-E., E. 2.4.1.3.1, festgestellt, dass die Auslegung, wonach sich die Umsetzbarkeit auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion beziehen müsse, als nicht haltbar erscheine. Qualifizierte Zusatzausbildungen würden sich oft gerade "nur" auf einen Teilbereich des Tätigkeits- oder Aufgabengebiets einer Lehrkraft beschränken. Im konkreten Fall bezog sich die Umsetzbarkeit der pädagogischen Dissertation einer Mittelschullehrkraft nicht auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der Unterrichtsfunktion, sondern bloss auf Teile des Berufsauftrags, nämlich das Begleiten (von Schülerinnen und Schülern als Einzelpersonen und als Lerngemeinschaft; Art. 56 Abs. 1 LAV) und die Mitarbeit bei der Unterrichts-, Schul- und Qualitätsentwicklung. Im Entscheid vom 18. August 2016 i. S. A. S., E. 2.3.4.2, hat die Erziehungsdirektion die restriktive Auslegung der APD als heikel bezeichnet. Der Frage musste dort aber nicht weiter nachgegangen werden, da das absolvierte Diplom "Bank- und Finanzausbildung für Mittelschulabsolventen" ohnehin nicht einen wesentlichen Teil des Unterrichts einer Gymnasiallehrkraft im Fachbereich Wirtschaft und Recht betraf. Allerdings wurde der Feststellung des Beschwerdeführers ausdrücklich zugestimmt, es sei für eine Zusatzausbildung gerade charakteristisch, dass sie sich nur auf einen Teilbereich des Tätigkeits- und Aufgabengebiets einer Lehrkraft beziehe. An den im Entscheid vom 12. November 2009 i. S. C. S.-E., E. 2.4.1.3.1, getroffenen Feststellungen ist deshalb festzuhalten.

Die Umsetzbarkeit der Zusatzausbildung muss sich demnach nicht auf das gesamte Tätigkeitsgebiet der entsprechenden Funktion beziehen, sondern kann sich auf einen Teilbereich der Funktion beschränken. Für die Unterrichtsfunktion bedeutet dies, dass die Zusatzausbildung in mindestens einem oder in mehreren Teilen des Berufsauftrags umsetzbar sein muss. Die APD hat diesen Umstand im Merkblatt Zusatzausbildung nicht berücksichtigt. Festzuhalten ist, dass Weiterbildung im vorgeschriebenen Umfang von zirka drei Prozent der Jahresarbeitszeit als permanenter Teilauftrag ungeachtet einer absolvierten qualifizierten Zusatzausbildung zu betreiben ist. Eine solche ist im Rahmen des Weiterbildungsauftrags deshalb gar nicht umsetzbar.

2.3.2.2.2 Bei Zusatzausbildungen in einem bestimmten Unterrichtsfach

A____ hat mit dem erworbenen Ergänzungspatent Englisch eine Zusatzausbildung für ein bestimmtes Unterrichtsfach absolviert. Diese zielt auf die Vermittlung fachlicher Kompetenzen zur Erteilung von Englischunterricht. Gemäss den Ziffer 2.3.2.2.1 muss sich die Zusatzausbildung mindestens auf einen Teil des Berufsauftrags beziehen. Im vorliegenden Fall bezieht sie sich auf den Teilberufsauftrag Unterrichten. Dieser umfasst jedoch nicht nur ein einzelnes Unterrichtsfach, sondern das gesamte Unterrichtspensum der Lehrkraft. Für die Beurteilung der direkten Umsetzbarkeit der Zusatzausbildung ist deshalb massgebend, welchen Anteil das betroffene Unterrichtsfach am Gesamtpensum ausmacht. Allfällig zu gewährende zusätzliche Gehaltsstufen werden denn auch für die gesamte Unterrichtsfunktion und nicht nur für das von der Zusatzausbildung betroffene Unterrichtsfach gewährt.

Gemäss den Vorakten unterrichtete A____ im Schuljahr 2017/2018 mit einem Pensum von insgesamt 28 Lektionen die Fächer Englisch, Deutsch, Französisch, NMM und Sport. Lediglich sechs Lektionen entfielen auf Englisch. A____ rügt eine Ungleichbehandlung gegenüber Lehrpersonen, die CAS (Certificate of Advanced Studies) – Kurse in den Bereichen Informatik, MGS oder DaZ absolviert hätten. Konkret bringt er vor, der Informatiklehrer an seiner Schule unterrichte bloss vier Lektionen bei einem Vollpensum und sei mit vier Gehaltsstufen honoriert worden. Er kenne Primarlehrerinnen, welche bei einem Vollpensum nur zwei Lektionen MGS unterrichteten und denen dafür zusätzliche Gehaltsstufen angerechnet worden seien.

Die APD hat ausdrücklich bestätigt, dass ihre Praxis, wonach bei der Beurteilung sämtliche zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung unterrichteten Fächer auf derselben Schulstufe berücksichtigt würden, auch bei Zusatzausbildungen im Bereich ICT in der Schule und MGS angewendet werde. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, diese Erklärung in Zweifel zu ziehen. Hinsichtlich des CAS ICT in der Schule ist zudem darauf hinzuweisen, dass dieses nicht nur im eigentlichen Informatik-Unterricht, sondern im ganzen Teilberufsauftrag Unterrichten direkt umgesetzt werden kann. Dieses CAS dient nämlich nicht nur der Ausbildung von ICT-Verantwortlichen an Schulen, sondern soll generell dazu befähigen, ICT-Anwendungen nach pädagogisch-didaktisch sinnvollen Kriterien in den Unterricht zu integrieren (vgl. Flyer CAS ICT in der Schule; abrufbar unter www.phbern.ch → Schule und Weiterbildung → Weiterbildungssuche → Suche: CAS ICT → Mehr → Dokumente: Flyer, zuletzt besucht am 4. Februar 2019). Einzig für den Unterricht in DaZ nimmt die APD "eine von der Funktion getrennte Beurteilung" vor, weil es sich dabei um eine besondere Massnahme im

Sinne der BMV handle. Diese Begründung erachtet die Erziehungsdirektion nicht als stichhaltig. DaZ bildet nämlich stets Bestandteil des Regelunterrichts und für die Lehrkräfte gelten die einschlägigen Ausbildungsanforderungen für die Erteilung von Deutschunterricht auf der Primar- oder Sekundarstufe I und nicht etwa diejenigen für die Erteilung von Spezialunterricht (Entscheid der Erziehungsdirektion vom 6. November 2017 i. S. P. G., E. 2.3). Aus zwei bei ihr hängigen Beschwerdeverfahren ist für die Erziehungsdirektion jedoch ersichtlich, dass die APD auf der Primarstufe ein CAS DaZ mit fünf Gehaltsstufen für den DaZ-Unterricht und mit zwei Gehaltsstufen für die übrigen Fächer honoriert, weil die Zusatzausbildung auch dort, wenn auch in geringerem Masse, direkt umsetzbar sei. Insofern bezieht die APD also auch bei DaZ die Umsetzbarkeit der Zusatzausbildung auf das unterrichtete Gesamtpensum im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung.

Indem die APD für die Umsetzbarkeit des Ergänzungspatentes auf den Anteil der Englischlektionen am Gesamtpensum abgestellt hat, ist A____ gegenüber Lehrpersonen mit CAS- Zusatzausbildungen somit nicht rechtsungleich behandelt worden.

2.3.2.3 Direkte Umsetzbarkeit und erheblicher Mehrnutzen

2.3.2.3.1 Im Allgemeinen

Die Erziehungsdirektion hat sich in ihrer Rechtsprechung bisher nicht explizit dazu geäussert, was unter "umsetzbar" zu verstehen ist und welche Bedeutung dem Zusatz "direkt" zukommt. Gestützt auf den entsprechenden Passus im Vortrag LAV 2007 wurde lediglich ausgeführt, dass durch die direkte Umsetzbarkeit ein erheblicher Mehrnutzen für die Ausübung der Funktion geschaffen werden müsse (vgl. z. B. die Entscheide der Erziehungsdirektion vom 18. Dezember 2015 i. S. R. B.-S., E. 2.2.1 und E. 2.2.3.1.2, und i. S. N. L., E. 2.1.2 und E. 2.1.3.2.1).

Umsetzbarkeit bedeutet, dass die qualifizierte Zusatzausbildung in einer Funktion oder in einem Teilgebiet einer Funktion angewendet werden kann. Jede Zusatzausbildung ist grundsätzlich mit einem Zugewinn an Kenntnissen, Fähigkeiten oder Kompetenzen verbunden, welche bei der Funktionsausübung einer Lehrkraft in gewisser Hinsicht als hilfreich und anwendbar reklamiert werden können. Dies vermag für eine Honorierung mit zusätzlichen Gehaltsstufen jedoch nicht zu genügen. Mit dem Zusatz "direkt" gelten für die Anwendbarkeit höhere Anforderungen. Die Zusatzausbildung soll nicht nur indirekt, sondern unmittelbar eingesetzt werden können. Die Anwendung in der entsprechenden Funktion oder im entsprechenden Teilgebiet der Funktion muss demnach entweder der eigentlichen Zweckbestimmung der Zusatzausbildung entsprechen oder diese muss auf Grund ihrer Inhalte und ihrer Ausrichtung für die Anwendung direkt geeignet sein. Diese Auslegung entspricht dem Wortlaut und Wortsinn sowie dem Ziel und Zweck der Norm.

Ist eine Zusatzausbildung unmittelbar anwendbar, bewirkt sie ohne Weiteres den im Vortrag LAV 2007 und in der Rechtsprechung erwähnten erheblichen Mehrnutzen, was dem Willen des historischen Gesetzgebers entspricht. Mit dieser Formulierung werden jedoch lediglich die Folgen der direkten Umsetzbarkeit erwähnt. Diese Umschreibung kann die Beurteilung erleichtern, ob die Zusatzausbildung direkt umsetzbar ist. Der erhebliche Mehrnutzen stellt neben der direkten Umsetzbarkeit jedoch nicht ein eigenständiges Kriterium im Sinne einer zusätzlichen Anspruchsvoraussetzung dar. Erzielt eine Zusatzausbildung keine oder nur geringe Wirkung auf die Ausübung einer Funktion, findet keine unmittelbare Anwendung statt und sie ist nicht direkt umsetzbar.

Ist die direkte Umsetzbarkeit einer qualifizierten Zusatzausbildung in einer Funktion, einem Teilgebiet einer Funktion oder in einem oder in mehreren Teilen des Berufsauftrags tatsächlich gegeben, besteht ein grundsätzlicher Anspruch auf Gewährung zusätzlicher Gehaltsstufen (vgl. Ziffer 2.2), soweit Umfang und Ausmass der Umsetzbarkeit dies rechtfertigen (Ziffer 2.3.2.4.2).

2.3.2.3.2 Bei Zusatzausbildungen, die ein bestimmtes Unterrichtsfach betreffen

Auch die direkte Umsetzbarkeit von Zusatzausbildungen, die ein bestimmtes Unterrichtsfach betreffen, ist nach den in Ziffer 2.3.2.3.1 erwähnten Kriterien zu beurteilen. Deren eigentliche Zweckbestimmung lässt sich auf Grund des unmittelbaren Fachbezugs in der Regel jedoch einfacher bestimmen.

Im vorliegenden Sachverhalt stellt das Ergänzungspatent Englisch gemäss dem in den Vorakten liegenden Studiennachweis eine sprach- und literaturwissenschaftliche Fachausbildung in Englisch dar. Dessen Zweckbestimmung lag darin, die fachlichen Kompetenzen für die Erteilung von Englischunterricht auf der Sekundarstufe I zu erwerben. Direkt umsetzbar ist es demnach – unter Vorbehalt des nachfolgend zu prüfenden Umstandes, dass A____ über ein Integralpatent für die betreffende Schulstufe verfügt – grundsätzlich nur bei der Erteilung von Englischunterricht.

A____ macht darüber hinaus geltend, die mit dem Ergänzungspatent erworbenen Kenntnisse kämen ihm regelmässig auch im Deutsch und Französisch, ja selbst in NMM zu Gute. Dass zwischen Sprachfächern gewisse Querverbindungen und fächerübergreifende Aspekte bestehen, genügt jedoch nicht, um das Ergänzungspatent Englisch auch für den Unterricht in Deutsch oder Französisch als direkt umsetzbar zu qualifizieren. Wenn A____ z. B. englischsprachige Werke der Weltliteratur, die er im Rahmen seiner Zusatzausbildung behandelt hat, in den Deutschunterricht einbringt, ist dies zwar durchaus wertvoll, entspricht aber nicht der eigentlichen Zweckbestimmung des Ergänzungspatentes. Dieses verfolgte weder den Zweck, zusätzliche Kompetenzen für den Unterricht in anderen Sprachfächern oder gar NMM zu erwerben, noch ist es auf Grund seiner Inhalte und Ausrichtung dafür in direkter Weise geeignet.

A____ verfügt über ein Lehrpatent für Sekundarschulen, wobei er die Studienfächer Deutsch, Französisch, Turnen und Sport belegt und den Kurs Geografie als Orientierungsfach besucht hat. Auf Grund dieses Integraldiploms konnte er auch Englisch an Regelklassen der Sekundarstufe I ohne Vorstufenabzug unterrichten, obwohl er nicht über die entsprechende Fachausbildung verfügte. Diese hat er mit dem Ergänzungspatent Englisch freiwillig nachgeholt. Als unterrichtende Lehrkraft im Fach Englisch war er lediglich verpflichtet, diesbezügliche obligatorische Weiterbildungsveranstaltungen (Art. 68 LAV) im Rahmen des Teilberufsauftrages Weiterbildung (Art. 59 und Art. 60 Abs. 2 LAV) zu absolvieren. Vor dem Erwerb des Ergänzungspatentes erteilte er Englischunterricht auf Grund von Kenntnissen, die er im Rahmen der Ausbildung zum Primarlehrer und im Rahmen privater Kontakte und Aufenthalte erworben hatte. Die mit dem Ergänzungspatent erworbene Fachausbildung ist damit ihrer Zweckbestimmung entsprechend von A____ direkt umsetzbar und der dadurch für seinen Unterricht bewirkte Mehrnutzen ist offenkundig.

Die direkte Umsetzbarkeit beurteilt sich nach den geltenden Bestimmungen und den Verhältnissen des konkreten Einzelfalles. Die von der APD erwähnten "Grundanforderungen für den Fremdsprachenunterricht" sind Zielvorstellungen zum erwünschten Ausbildungsniveau, stellen jedoch keine verbindlichen Normen dar. Die APD führt selber aus, dass das AKVB den Fremdsprachenlehrpersonen eine sprachliche Weiterbildung bis zum Niveau C1 bloss empfehle und mittelfristig vor allem mündliche Sprachkenntnisse auf dem Niveau C2 für die Sekundarschule erwartet würden. Verbindliche Ausbildungsanforderungen werden einzig im Anhang 1A zur LAV geregelt, der mit dem Integralpatent oder -diplom gerade zulässt, dass Lehrkräfte mit einem tieferen Niveau oder gar ohne Fachausbildung vorstufenfrei unterrichten dürfen. Beheben diese das Defizit zwischen verbindlicher Ausbildungsanforderung und erwünschter Ausbildung durch eine freiwillige Zusatzausbildung, lässt sich nicht argumentieren, diese sei nicht direkt umsetzbar und ohne Mehrnutzen. Die von der APD vertretene Auffassung würde überdies dazu führen, dass für betroffene Lehrkräfte kein finanzieller Anreiz bestände, ihre Unterrichtsqualität durch eine qualifizierte Zusatzausbildung zu verbessern. Gerade diesen Zweck verfolgen jedoch Art. 14 Abs. 2 LAG und Art. 31 LAV.

Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten, dass das Ergänzungspatent als qualifizierte Zusatzausbildung nur im Englischunterricht, nicht jedoch in anderen Fächern direkt umsetzbar ist.

2.3.2.4 Honorierung der qualifizierten Zusatzausbildung

2.3.2.4.1 Maximale Anzahl zusätzlicher Gehaltsstufen

Welche Überlegungen die APD dazu geführt haben, den Ermessensrahmen für zusätzliche Gehaltsstufen auf mindestens zwei und maximal sechs festzulegen, ist weder dem Merkblatt Zusatzausbildung noch deren Stellungnahmen im vorliegenden (oder anderen) Beschwerdeverfahren zu entnehmen. Weshalb sie insbesondere die maximale Anzahl anrechenbarer Gehaltsstufen auf sechs begrenzt hat, obwohl in den Entscheiden vom 18. Dezember 2015 darauf hingewiesen worden ist, dass die dafür geltenden Überlegungen auf Grund des aktuellen Rechts überholt seien, ist nicht bekannt. Eine sachliche Begründung für diese konkrete Begrenzung ist für die Erziehungsdirektion nicht ersichtlich. Sie kann diese auch nicht selber aus den massgeblichen Umständen herleiten. Wie die frühere Begrenzung auf vier verstösst deshalb auch diejenige auf sechs Gehaltsstufen gegen das Gebot der Rechtsgleichheit, womit die Anwendung der Praxisfestlegung einen Ermessensmissbrauch darstellt und ihr die Anwendung im vorliegenden Fall versagt werden muss.

Einen sachgerechten Anknüpfungsgrund für eine Begrenzung vermag die Erziehungsdirektion, insbesondere auch mit Blick auf die in den früheren Entscheiden angestellten Überlegungen, darin zu erkennen, dass die in den Anhängen 1 und 2 zur LAV vorgenommenen Gehaltsklassenzuordnungen zu respektieren sind. Die Zuordnungen gründen auf den unterschiedlichen Anforderungen, die an die Unterrichtsfunktion in den verschiedenen Schultypen, Schulstufen und Unterrichtsbereichen gestellt werden. Wird die Anzahl maximaler Gehaltsstufen auf die Differenz zwischen den Grundgehältern der beiden nächstliegenden Gehaltsklassen begrenzt, ist sichergestellt, dass das Grundgehalt zuzüglich der maximal anrechenbaren Gehaltsstufen bei allen Gehaltsklassen das Grundgehalt der Gehaltklasse der nächsthöher klassierten Schulstufe (bzw. Schultyp oder Unterrichtsbereich) nicht übersteigt. Wie bereits in den Entscheiden vom 18. Dezember 2015 erwähnt wurde, besteht die kleinste, in Gehaltsstufen bemessene Differenz zwischen den Grundgehältern der Gehaltsklassen 13 und 15. Das Grundgehalt der Gehaltsklasse 13 beträgt mit acht zusätzlichen Gehaltsstufen 102'040.25 Franken, während das Grundgehalt der Gehaltsklasse 15 sich auf 102'733.80 beläuft (www.erz.be.ch → Schnellzugriff: Anstellung Lehrkräfte → Gehalt → Gehaltsklassentabellen → Jahresgehalt inkl. 13. Monatslohn, gültig ab 1. Januar 2017; zuletzt besucht am 4. Februar 2019). Zwischen den Gehaltsklassen 6 und 8 beträgt die

Differenz dagegen elf, zwischen den Gehaltsklassen 8 und 10 zehn und zwischen den Gehaltsklassen 10 und 13 vierzehn Gehaltsstufen. Eine einheitliche, von Schulstufe (bzw. Schultyp oder Unterrichtsbereich) und Gehaltsklasse unabhängige Maximalzahl zusätzlicher Gehaltsstufen ist jedoch aus Praktikabilitätsgründen erforderlich und zulässig.

Aus diesen Überlegungen erachtet die Erziehungsdirektion eine maximale Anzahl von acht anrechenbaren Gehaltsstufen für eine qualifizierte Zusatzausbildung als rechtmässig und angemessen. Dieser Wert darf durch mehrere qualifizierte Zusatzausbildungen nicht übertroffen werden. Er gründet auf einem sachlichen Anknüpfungspunkt, ist im Vergleich mit demjenigen des übrigen Kantonpersonals rechtsgleich und entspricht einer zulässigen Schematisierung, welche in der Praxis umsetzbar ist. Die für eine qualifizierte Zusatzausbildung zuzusprechenden zusätzlichen Gehaltsstufen sind somit innerhalb eines Ermessensrahmens zwischen null und acht Gehaltsstufen zu bestimmen.

2.3.2.4.2 Bemessungssystem der APD

Wie die APD im Rahmen ihrer Praxisfestlegungen die direkte Umsetzbarkeit bemisst, ist in Ziffer 2.1.1.1 dargelegt worden. Die Anzahl der zu gewährenden Gehaltsstufen wird nach den drei Kriterien "Umsetzbarkeit", "Mehrnutzen" und "Zeitaufwand" bemessen.

Dass der für die Zusatzausbildung aufgewendete Zeitaufwand zwar berücksichtigt wird, als quantitatives im Gegensatz zum qualitativen Element jedoch nur in untergeordneter Weise, entspricht den Entscheiden der Erziehungsdirektion vom 18. Dezember 2015 i.S. R. B.-S. (E. 2.2.3.1.2) und N. L. (E. 2.1.3.2.2).

Der "Mehrnutzen" stellt dagegen kein eigenständiges Kriterium dar und bildet Bestandteil der "Umsetzbarkeit" (vgl. Ziffer 2.3.2.3.1). Das Bemessungssystem erscheint insofern als nicht sachlogisch und nicht nachvollziehbar. Es bietet damit nicht ausreichende Gewähr für eine rechtmässige Beurteilung. Mit seiner konkreten Punktebewertung ist es zudem auf eine Maximalzahl von sechs zusätzlichen Gehaltsstufen ausgelegt, während die Erziehungsdirektion den Ermessensrahmen mit maximal acht Gehaltsstufen bemisst.

Unter diesen Umständen muss dem Bemessungssystem der APD im vorliegenden Fall die Anwendung versagt werden. Es ist deshalb hinsichtlich seiner weiteren Parameter wie Festlegung und Umschreibung von Bewertungsstufen und Zuordnung entsprechender Punktezahlen nicht weiter zu überprüfen.

Die APD wird ein neues Bemessungssystem zu entwickeln haben, welches auf maximal acht zusätzlichen Gehaltsstufen basiert und den nachfolgenden Kriterien Rechnung trägt. Bei der Bemessung wird als gewichtigster Umstand zu berücksichtigen sein, in welchem Umfang und Ausmass die betreffende Zusatzausbildung in der konkreten Funktion als Lehrkraft direkt umsetzbar ist (qualitatives Element); dazu sind insbesondere die gesetzlichen Bestimmungen zum Berufsauftrag von Lehrkräften zu beachten (Entscheid der Erziehungsdirektion vom 18. Dezember 2015 i. S. R. B.-S., E. 2.2.3.2.2). Umsetzbar ist gleichbedeutend mit anwendbar (vgl. Ziffer 2.3.2.3.1). Umfang und Ausmass der Anwendbarkeit einer Zusatzausbildung werden einerseits durch den Anteil des Anwendungsbereichs an der Gesamtfunktion und andererseits durch die Häufigkeit dieser Anwendung bestimmt. Es ist deshalb erst zu prüfen, in welchem Teilgebiet der Funktion die Zusatzausbildung tatsächlich angewendet wird und welchem Anteil an der Gesamtfunktion dieses Teilgebiet entspricht. Bei der Unterrichtsfunktion ist darauf abzustellen, dass im Rahmen des Berufsauftrages auf die Teilgebiete "Unterrichten, Erziehen, Beraten, Begleiten" total 85 Prozent der Jahresarbeitszeit (JAZ), auf "Mitarbeit" und "Zusammenarbeit" zusammen 12 Prozent der JAZ und auf "Weiterbildung" drei Prozent der JAZ entfallen (Art. 60 Abs. 1 und 2 LAV). Der Anteil an der Gesamtfunktion lässt sich auf unterschiedliche Weisen darstellen, denkbar ist eine Bemessung in Prozenten oder – analog des Bemessungssystems der APD – eine Bewertung mit Stufen wie "unerheblich" (entspräche 0 Prozent), "gering" (25 Prozent), "mittel" (50 Prozent), "erheblich" (75 Prozent) oder "sehr erheblich" (100 Prozent). Anschliessend ist zu prüfen, wie oft die Zusatzausbildung im definierten Bereich tatsächlich zur Anwendung gelangt. Möglich ist auch hier eine Bewertung in Prozenten oder eine Bewertung mit Stufen wie "dauernd" (entspräche 100 Prozent), "häufig" (75 Prozent), "regelmässig" (50 Prozent), "gelegentlich" (25 Prozent) und "selten bzw. nie" (0 Prozent). Aus dem Anteil des Anwendungsbereichs an der Gesamtfunktion und der Häufigkeit der Anwendung muss sich die Anzahl der anrechenbaren Gehaltsstufen ergeben. Dafür müssen die beiden Faktoren in sachgerechter Weise verknüpft werden.

Ein mögliches, die erwähnten Kriterien berücksichtigendes Bemessungssystem wird an Hand des nachfolgenden Beispiels aufgezeigt: Beträgt der Anteil des Anwendungsbereichs einer qualifizierten Zusatzausbildung an der Gesamtfunktion 50 Prozent (oder Bewertungsstufe "mittel") und kann sie dort "regelmässig" (50 Prozent) angewendet werden, wäre die direkte Umsetzbarkeit im Umfang von zirka einem Viertel (50 Prozent von 50 Prozent) gegeben und damit mit zwei von maximal acht möglichen Gehaltsstufen zu honorieren. War dabei der Zeitaufwand für die Zusatzausbildung hoch (z. B. mehr als 30 ECTS-Punkte), könnte dies mit einer zusätzlichen Gehaltsstufe belohnt werden, wobei die maximale Anzahl von acht anrechenbaren Gehaltsstufen jedoch nicht überschritten werden dürfte. Unterschreitet der Umfang der direkten Umsetzbarkeit ein bestimmtes Mindestmass (hier: 12,5 Prozent), wäre keine zusätzliche Gehaltsstufe anzurechnen.

2.3.2.4.3 Bemessung im konkreten Fall

Auf Grund der in einem sachgerechten Bemessungssystem zu berücksichtigenden Kriterien ergibt sich für den vorliegenden Fall das Folgende.

Die Zusatzausbildung von A____ bezieht sich lediglich auf den Teilberufsauftrag Unterrichten, welcher 85 Prozent des gesamten Berufsauftrags der Unterrichtsfunktion ausmacht. Sie betrifft dort jedoch nur zirka 20 Prozent (sechs Lektionen Englisch von insgesamt 28 Lektionen) des Gesamtpensums. Zudem stellte sie eine reine Fachausbildung ohne pädagogisch-didaktische, insbesondere ohne fachdidaktische Inhalte dar. Die fachlichen und die fachdidaktischen Ausbildungsanteile betragen beim Erwerb eines Erweiterungsdiploms im Fach Englisch an der PHBern (ohne Berücksichtigung der Berufspraktischen Ausbildung) je zirka die Hälfte (vgl. www.phbern.ch → Studiengänge → Sekundarstufe I → Studium → Studium für Personen mit Lehrdiplom → "mehr" unter Erweiterungsdiplom → "mehr" unter Fächer → Englisch → Flyer Englisch: Übersicht Module; zuletzt besucht am 4. Februar 2019). Die fachlichen Inhalte im Rahmen des Unterrichtens von Englisch sind deshalb auch höchstens mit der Hälfte zu berücksichtigen.

Insgesamt beträgt der Anteil des Anwendungsbereichs der Zusatzausbildung damit weniger als zehn Prozent des gesamten Berufsauftrags der Unterrichtsfunktion, kann aber in diesem Anwendungsbereich dauernd eingesetzt werden. Bei diesem Gesamtergebnis ist das Ausmass der Umsetzbarkeit des Ergänzungspatentes derart gering, dass unabhängig von der detaillierten Ausgestaltung des Bemessungssystems jedenfalls kein Anspruch auf Gewährung zusätzlicher Gehaltsstufen bestehen kann. Daran vermag auch der grosse Zeitaufwand von 57 ECTS-Punkten nichts zu ändern, da diesem quantitativen Element nur untergeordnete Bedeutung zukommen kann.

Wie die APD mit Hinweis auf die entsprechenden Unterlagen der PHBern dargelegt hat, erreichen Lehrkräfte mit einem Voll-, Fach- oder Erweiterungsdiplom im Fachbereich Englisch das Sprachniveau C2* als berufsspezifisches Niveau. Bei dem am damaligen Sekundarlehramt der Universität erworbenen Lehrpatent für Sekundarschulen und dem Ergänzungspatent handelt es sich um die altrechtlichen Abschlüsse der erwähnten Diplome der PHBern. Weshalb die früheren Studiengänge des Sekundarlehramtes zu einem höheren Sprachniveau geführt haben sollten als die aktuellen der PHBern, ist nicht klar und kann auch nicht einfach aus der höheren Anzahl an ECTS-Punkten abgeleitet werden. A____ hat auch keinen expliziten Nachweis beigebracht, dass er tatsächlich über ein Niveau C2 nach dem Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen für Sprachen (GER) verfügen würde. Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass A____ über das Niveau C2* verfügt. Im Übrigen beständen ohnehin keine Gründe dafür, die direkte Umsetzbarkeit einer sprachlichen Zusatzausbildung mit Niveau C2 für den Unterricht auf der Sekundarstufe I höher zu bemessen als eine solche mit dem Niveau C2*. Die damit verbundene höhere Befähigung würde sich im Wesentlichen auf die Schreibkompetenz beziehen und wäre für den Unterricht auf der Sekundarstufe I nur von sehr beschränkter Bedeutung.

Damit erweist sich die angefochtene Verfügung im Ergebnis als rechtmässig und die Beschwerde von A____ ist abzuweisen.

3 Verfahrenskosten

Gestützt auf Art. 67 Abs. 1 Bst. b des Gesetzes vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen (FLG; BSG 620.0) sind in kantonalen personalrechtlichen Angelegenheiten sowohl das Verwaltungsverfahren wie auch das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren kostenlos, weshalb vorliegend keine Verfahrenskosten zu erheben sind (BVR 2008 S. 157).