Abbruch von zwei Doppelmehrfamilienhäusern und Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern und drei Reiheneinfamilienhäusern (BGer 1C_446/2025 vom 29. August 2025)

1.

1.1

Die Baurekurskommission ist gemäss § 2 des Gesetzes betreffend die Baurekurskommission (BRKG, SG 790.100) eine vom Regierungsrat gewählte Kommission. Damit unterliegen ihre Entscheide nach § 6 BRKG sowie § 10 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Laut § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2

Der Entscheid der Baurekurskommission vom 24. April 2024 wurde sowohl vom Bau- und Verkehrsdepartement (VD.2024.107) als auch vom MV Basel (VD.2024.109) angefochten. Die beiden Rekurse betreffen das gleiche Bauvorhaben sowie mit einander verknüpfte Sach- und Rechtsfragen, weshalb die beiden Verfahren vereinigt werden können und über die Rekurse in einem einzigen Urteil befunden werden kann.

1.3

1.3.1

Die Vorsteherin des Bau- und Verkehrsdepartementes ist aufgrund von § 13 Abs. 2 VRPG, wonach Entscheide der vom Regierungsrat gewählten Kommissionen unter anderem vom zuständigen Departementsvorstehenden angefochten werden können, zur Rekurserhebung im Verfahren VD.2024.107 berechtigt.

1.3.2

Nach § 21 Abs. 4 WRFG sind sodann private kantonale Organisationen im Kanton, die seit mindestens zehn Jahren statutengemäss die Interessen der Mieterschaft wahren, in jedem Verfahren betreffend Abbruch, Umbau, Renovation, Sanierung oder Zweckentfremdung rekursberechtigt. Beim MV Basel Basel-Stadt handelt es sich gemäss Anhang 3 zur WRSchV um eine solche Organisation, womit er zur Erhebung des vorliegenden Rekurses im Verfahren VD.2024.109 grundsätzlich legitimiert ist.

Die Vorinstanz trat aufgrund der spezialgesetzliche Rekursberechtigung auf diejenigen Rügen des MV Basel nicht ein, die über die Beurteilung der im WRFG geregelten Aspekte hinausgingen. Dies gelte für die Rügen in Zusammenhang mit den Aspekten Lärmschutz und Baumschutz sowie für jene hinsichtlich des Schutzes von Flora und Fauna, da diese im Rahmen des ideellen Verbandsbeschwerderechts des MV Basel nicht zulässig seien. Soweit sich der MV Basel vorliegend gegen das entsprechende Nichteintreten wehrt, ist er aufgrund der vollumfänglichen Aufhebung des Bewilligungsentscheids durch die Baurekurskommission grundsätzlich nicht beschwert. Auf den «sicherheitshalber» (Rekursbegründung Rz. 6) gestellten Antrag, es sei der Entscheid der Baurekurskommission vom 24. April 2024 aufzuheben, soweit darin auf Rügen des Rekurrenten nicht eingetreten worden ist, könnte daher bei isolierter Betrachtung des Rekurses des MV Basel nicht eingetreten werden. Es ist aber zu beachten, dass im Rekurs des Bau- und Verkehrsdepartements die Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission vom 24. April 2024 und die Bestätigung des Bauentscheids sowie des Einspracheentscheids vom 9. August 2023 beantragt wird. Bei einer Gutheissung dieses Antrags wird der angefochtene Rückweisungsentscheid aufgehoben, womit wiederum darüber entschieden werden muss, ob das Bau- und Gastgewerbeinspektorat als auch die Baurekurskommission auf die Rügen des MV Basel betreffend Lärm- und Baumschutz sowie Schutz von Flora und Fauna hätten eintreten müssen. Aus diesem Grund sind im hier vereinigten Rekursverfahren auch die Einwände des MV Basel gegen das Nichteintreten auf die vorgenannten Rügen zu behandeln (E. 3.1).

1.4

1.4.1

Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission, mit dem das Baubewilligungsverfahren nicht abgeschlossen wird. Bei Rückweisungsentscheiden handelt es sich grundsätzlich um Zwischenentscheide. Zwischenentscheide unterliegen gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung des Rekurses sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes [BGG, SR 173.110]; VGE VD.2023.89 vom 12. März 2024 E. 1.3 mit weiteren Hinweisen). Ein Rückweisungsentscheid ist dann wie ein Endentscheid zu behandeln, wenn der Instanz, die aufgrund der Rückweisung neu zu verfügen hat, bei ihrem neuen Entscheid kein Entscheidungsspielraum zukommt bzw. dieser einzig der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (VGE VD.2021.148 vom 29. Juni 2022 E. 1.4, VD.2017.67 vom 16. April 2018 E. 1.2.2 und VD.2016.48 vom 31. August 2016 E. 1.2; vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2; Rhinow/Koller/ Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 4. Auflage, Basel 2021, Rz. 1870; Wull­schleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 281 f.).

1.4.2

In Bezug auf die angefochtene Anordnung, die von der Baurekurskommission genannten Kriterien in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG umfassend zu überprüfen, schränkt der Rückweisungsentscheid den Beurteilungsspielraum der Verwaltung nicht völlig ein. Zudem lässt die Vorinstanz dem BGI auch den Entscheid offen, welche Behörde mit der Prüfung der entsprechenden Kriterien betraut werden soll. Damit ist der angefochtene Entscheid diesbezüglich als Zwischenentscheid zu qualifizieren.

Mit dem vorliegenden Rekurs beantragt das Bau- und Verkehrsdepartement, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Bau- und Einspracheentscheid des Bau- und Gastgewerbeinspektorats zu bestätigen sei. Bei einer Gutheissung des Rekurses könnte somit sofort ein Endentscheid bewirkt werden. Hinzu kommt, dass die Verwaltung durch den Rückweisungsentscheid gezwungen wird, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu erlassen. Während es ihr nicht zustünde, ihren eigenen Rechtsakt anzufechten, wird die Gegenpartei im Regelfall kein Interesse haben, einem zu ihren Gunsten lautenden Endentscheid zu opponieren. Der Rückweisungsentscheid der Baurekurskommission könnte damit nicht mehr korrigiert werden (BGE 133 V 477 E. 5.2.4 S. 484 f.; BGer 8C_682/2007 vom 30. Juli 2008 E. 1.2.2, l 9C_49/2008 vom 28. Juli 2008 E. 1.1). Somit liegt für den Rekurrenten 1 ein irreversibler Nachteil im Sinn von § 10 Abs. 2 VRPG und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor. Auf den Rekurs des Bau- und Verkehrsdepartements gegen den angefochtenen Rückweisungsentscheid ist daher einzutreten.

1.4.3

Der MV Basel beantragt die Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission, soweit darin die Zuständigkeit des Bau- und Gastgewerbeinspektorats für die Erteilung von Abbruchbewilligungen nach § 7 WRFG festgehalten werde und soweit darin dem BGI überlassen werde zu entscheiden, welche Behörde mit der Prüfung der Kriterien von §§ 8a bis 8e WRFG bei Abbruchbewilligung zuständig sei. Bei einer Gutheissung dieses Rekurses könnte weder sofort ein Endentscheid bewirkt werden noch liegt hier ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von § 10 Abs. 2 VRPG vor, denn ob die Abbruch- und Baubewilligung nach Prüfung der genannten Kriterien erteilt werden könnte, ist noch offen (vgl. angefochtener Entscheid, Rz. 39 f.).

Der MV Basel beruft sich dementsprechend auch nicht auf § 10 Abs. 2 VRPG und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG, sondern auf Art. 92 Abs. 1 BGG. Diese Bestimmung lässt die Anfechtung von selbständig eröffneten Vor- und Zwischenentscheiden über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht zu. Im Gegensatz zum basel-städtischen Recht ist kein nicht wiedergutzumachender Nachteil vorausgesetzt (vgl. Uhlmann, in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 92 BGG N 11). Fraglich ist allerdings, ob der vorliegend angefochtene Entscheid einen selbständig eröffneten Vor- und Zwischenentscheid über die Zuständigkeit im Sinn von Art. 92 BGG darstellt. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Bestimmung von Art. 92 Abs. 1 BGG auf verfahrensökonomische Gründe zurückzuführen, da es bei der Zuständigkeit um eine Frage gehe, die unmittelbar und endgültig entschieden werden müsse, ohne den Ausgang der Hauptsache abzuwarten (BGE 144 III 475 E. 1.1.2). Diese Ausführungen beziehen sich jedoch auf die Zuständigkeit der Instanz, die den entsprechenden Vor- und Zwischenentscheid selbständig eröffnet. Vorliegend bejahte die Baurekurskommission hingegen ihre eigene Zuständigkeit zur Behandlung des Rekurses und äusserte sich zu verschiedenen Rügen des MV Basel, darunter auch zu derjenigen, wonach die Wohnschutzkommission zur erstinstanzlichen Erteilung von Abbruchbewilligungen nach § 7 WRFG und zur materiellen Prüfung der entsprechenden Kriterien zuständig sei. Ein selbständig eröffneter Vor- und Zwischenentscheid der Baurekurskommission über ihre (eigene) Zuständigkeit liegt damit nicht vor. Das Bundesgericht geht teilweise davon aus, das es sich bei einem Entscheid eines oberen kantonalen Gerichts, in welchem auch über die (örtliche) Zuständigkeit der Vorinstanz befunden wird, nicht um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit gemäss Art. 92 BGG handelt (BGer 5A_191/2019 vom 26. Juli 2019 E. 1.1). Indes hat es auch Rückweisungsentscheide, in denen das obere Gericht die Zuständigkeit der ersten Instanz bejaht hat (und deren Nichteintretensentscheid aufgehoben hat), als Zwischenentscheide über die Zuständigkeit gemäss Art. 92 BGG bezeichnet (vgl. BGE 139 V 127 E. 1.1, 135 III 566 E. 1.1; BGer 9C_415/2020 vom 17. Mai 2021 E. 3). Ob im vorliegenden Fall, in welchem die Baurekurskommission unter anderem auch Rügen des MV Basel betreffend die behördliche Zuständigkeit zum Erlass von Verfügungen resp. die Zuständigkeit zur Prüfung von gesetzlichen Vorgaben als Leitbehörde behandelt hat, von einer (analogen) Anwendung von Art. 92 BGG auszugehen ist oder nicht, kann vorliegend offenbleiben, da diese Einwände bei einer Gutheissung des Rekurses des Bau- und Verkehrsdepartements als individuelle Einwände gegen die Gutheissung dieses Rekurses ohnehin zu behandeln wären.

1.5

Die Kognition des Verwaltungsgerichtes richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung das öffentliche Recht, vorliegend namentlich das Gesetz über die Wohnraumförderung, nicht oder nicht richtig angewendet, gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstossen, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder das ihr zustehende Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt hat (statt vieler VGE VD.2018.101 vom 7. Mai 2019 E. 1.3).

1.6

Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Person hat ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, a.a.O., 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

2.

2.1

Das vorliegend umstrittene Bauvorhaben umfasst den Abbruch von vier Mehrfamilienhäusern inkl. acht Garagenboxen an der B____ in […] und den Ersatz durch Neubauten. Gemäss dem Baugesuch sind die Liegenschaften 1957 erstellt worden und verfügen über insgesamt 16 Dreizimmerwohnungen mit Mansarden. Die Gebäude entsprächen aufgrund ihrer Bauweise weder vom Ausbau noch energetisch den heute gängigen Anforderungen. Zudem bestehe ein erheblicher Unterhaltsbedarf. Die Parzelle liege in der Zone 2a und sei mit der aktuellen Bebauung deutlich unternutzt. Die bestehenden Gebäude sollten deshalb durch zweckmässige und ressourcenschonende Neubauten mit zeitgemässem Wohnungsmix ersetzt werden. Anstelle der bisherigen Bauten seien zwei Mehrfamilienhäuser mit insgesamt 17 Wohnungen inkl. Autoeinstellhalle und drei Reiheneinfamilienhäuser geplant. Gegenüber dem heutigen Bestand weise das Neubauprojekt eine um 43 % grössere Wohnfläche (BGF) auf (Baugesuch vom 5. September 2022).

2.2

Das Bauvorhaben wurde vom Bau- und Gastgewebeinspektorat unter Auflagen und Bedingungen bewilligt, wobei auf den Entscheid der Wohnschutzkommission verwiesen wurde. Gemäss diesem Entscheid umfassen die Liegenschaften bestehenden bezahlbaren Mietwohnraum im Umfang von 16 Wohneinheiten mit insgesamt 1'159.8 m2 Hauptnutzfläche (HNF), der in den Ersatzbauten zu ersetzen ist. Die Wohnschutzkommission legte für die als Ersatz bestehenden bezahlbaren Mietwohnraums vorgesehenen Wohneinheiten für die Dauer von fünf Jahren maximale Nettomietzinse fest.

Auf die vom MV Basel dagegen erhobenen Rügen trat die Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid nicht ein, soweit sie über die Beurteilung der im WRFG geregelten Aspekte hinausgingen und im Rahmen des ideellen Verbandsbeschwerderechts nicht zulässig seien. Weiter überprüfte die Baurekurskommission die Zuständigkeit für eine Abbruchbewilligung und kam zum Schluss, dass das Bau- und Gastgewerbeinspektorat zuständig sei. Schliesslich entschied die Vorinstanz über die Auslegung von § 7 Abs. 4 WRFG und damit verbunden über die Anwendbarkeit von §§ 8a bis 8e WRFG im Verfahren zur Abbruchbewilligung, wobei sie sich grundsätzlich für eine Anwendbarkeit von § 8e Abs. 2 und 3 WRFG auf Abbruchverfahren aussprach. Dabei liess die Baurekurs­kommission offen, in wessen Zuständigkeit die Beurteilung und Überprüfung der Kriterien dieser Bestimmung falle.

3.

3.1

Der MV Basel macht geltend, die Baurekurskommission sei zu Unrecht nicht auf alle seine Rügen eingetreten. Er habe das Verbandsbeschwerderecht erhalten, um die Umsetzung des WRFG zu unterstützen, und zu dieser Umsetzung gehörten auch die Aspekte Baumschutz, Denkmalschutz, Naturschutz und Lärmschutz. Diese würden zentral dazu beitragen, den Charakter der Quartiere und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse zu bewahren. Der Verband sei sehr wohl berechtigt zu rügen, dass diese Bestimmungen des WRFG nicht eingehalten werden.

Bereits das Bau- und Gastgewerbeinspektorat hatte dem MV Basel die Legitimation hinsichtlich energie-, naturschutz- und baumschutzrechtlichen Fragestellungen abgesprochen. Die Baurekurskommission überprüfte die Frage der zulässigen Rügen und kam unter Verweis auf VGE VD.2016.216–218 vom 25. September 2017 zum Schluss, das in § 21 Abs. 4 WRFG vorgesehene ideelle Verbandsbeschwerderecht komme den privaten Organisationen des Mieterschutzes hinsichtlich der Anwendung des in anderen Gesetzen geregelten Bau-, Denkmalschutz-, Naturschutz- und Baumschutzrechts nicht zu.

Das Verwaltungsgericht führte im vorerwähnten Entscheid VD.2016.216–218 vom 25. September 2017 in E. 1.3.3 aus, dass der Mieterinnen- und Mieterverband seine Legitimation allein aus § 21 Abs. 4 WRFG abzuleiten vermöge. Danach sind private Organisationen im Kanton, die seit mindestens zehn Jahren statutengemäss die Interessen der Mieterinnen und Mieter wahren, im Verfahren betreffend die Bewilligung eines Abbruchs rekursberechtigt. Mit seinem Rekurs bezieht sich der Rekurrent aber nicht nur auf Fragen des Schutzes bestehenden Wohnraums gemäss § 7 WRFG, sondern daneben auch auf denkmalschutz-, naturschutz- und baumschutzrechtliche Fragestellungen. Die spezialgesetzliche Rekursberechtigung eines Verbandes beschränke sich aber auf den Anwendungsbereich des jeweiligen Gesetzes. Dies sei vom Verwaltungsgericht wiederholt mit Bezug auf die Rekursberechtigung der Verbände gemäss § 29 Abs. 1 des Gesetzes über den Denkmalschutz (DSchG, SG 497.100) wie auch § 26 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz (NLG, SG 789.100) festgestellt worden (vgl. VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 1.2 und 3.2, VD.2015.153 vom 24. Oktober 2016 E. 1.4). Das in § 21 Abs. 4 WRFG vorgesehene ideelle Verbandsbeschwerderecht diene der Gewährleistung objektiv rechtmässigen Staatshandelns und damit der Sicherstellung der Anwendung des objektiv richtigen Rechts (VGE 687/2006 vom 6. Juni 2007 E. 2.3 m.H.). Ein solches Wächteramt komme den privaten Organisationen des Mieterschutzes hinsichtlich der Anwendung des Bau-, Denkmalschutz-, Naturschutz- und Baumschutzrechts nicht zu.

Der Rekurrent vermag keine Gründe aufzuzeigen, weshalb von dieser Rechtsprechung abzuweichen sei. Das ideelle Verbandsbeschwerderecht des MV Basel basiert auf § 21 Abs. 4 WRFG. Auch wenn in dieser Bestimmung aufgeführt wird, dass private kantonale Organisationen im Kanton, die seit mindestens zehn Jahren statutengemäss die Interessen der Mieterschaft wahren, «in jedem Verfahren betreffend Abbruch, Umbau, Renovation, Sanierung oder Zweckentfremdung rekursberechtigt» sind, ergibt sich aus der Regelung des Verbandsbeschwerderechts im WRFG und dem Hinweis auf die Wahrnehmung der Interessen der Mieterschaft, dass dieses ideelle Verbandsbeschwerderecht auf die Überprüfung der Einhaltung der im WRFG enthaltenen Schutzzwecke beschränkt ist. Das wird vom MV Basel in seinem Rekurs auch nicht substantiiert in Frage gestellt. Er macht aber geltend, dass auch Baumschutz, Denkmalschutz, Naturschutz, Lärmschutz und auch ökologische und energierechtliche Aspekte zu den im Rahmen des Wohnschutzes zu prüfenden Kriterien gehöre. So müssten gemäss § 8e Abs. 2 WRFG in Zeiten der Wohnungsnot die Wohnungen den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen, der Charakter der Quartiere müsse erhalten bleiben und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse müssten geschützt und bewahrt bleiben. Auch ökologische und energierechtliche Aspekte seien in § 8e Abs. 3 WRFG als Ausfluss der überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung definiert und somit zu berücksichtigen. Es ist unbestritten, dass der MV Basel zur Erhebung von Rügen befugt ist, welche sich auf die Bestimmungen im WRFG etwa in Bezug auf die Wahrung der überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung resp. des Charakters der Quartiere oder der Wohn- und Lebensverhältnisse beziehen, soweit die entsprechenden Bestimmungen im betreffenden Verfahren überhaupt zur Anwendung gelangen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zum ideellen Verbandsbeschwerderecht genügt es, dass die Verletzung von Bestimmungen gerügt wird, die der Erfüllung des betroffenen Bereichs dienen (z.B. für Natur- und Heimatschutz: BGE 139 II 271 E. 9.3, 118 Ib 11 E. 2e S. 16). Es kommt darauf an, ob Sinn und Zweck der Norm (auch) auf den Schutz der entsprechenden Interessen abzielt. Dies bedeutet, dass auch Normen angerufen werden können, mit der die Wohnschutzinteressen verteidigt werden können. Dementsprechend haben die Vorinstanzen zu Recht auch umweltschutzrechtliche Fragestellungen hinsichtlich der Zulässigkeit eines Abbruchs der Liegenschaften gemäss WRFG zugelassen, soweit die angerufenen Bestimmungen auch dem Schutz von Interessen dienen, welche vom WRFG erfasst werden. Bei der Erhebung von Rügen in Bezug auf die Verletzung von Gesetzen resp. Normen ausserhalb des WRFG obliegt es aber dem MV Basel den Bezug zu den vom WRFG geschützten Interessen in Einzelfall aufzuzeigen. Dies hat der MV Basel im vorliegenden Fall in Bezug auf die in der Einsprache aufgeführten Punkte, wonach eine Überschreitung der Grenzwerte in den Zonen LSE II und LSE III vorliegen würde, dass sich in den Akten kein Baumschutzkonzept befinde und dass jeglicher Hinweis auf die Beeinträchtigung von Tieren, die bis anhin die Haus- und Hofinfrastrukturen nutzen würden (Einsprache MV Basel, S. 19), unterlassen. Der gemäss der vorgenannten Rechtsprechung geforderte Zusammenhang mit den vom ideellen Verbandsbeschwerderecht betroffenen Rechtsgebiet wurde daher nicht aufgezeigt. Das Bau- und Gastgewerbeinspektorat ist daher zu Recht nicht auf diese Rügen eingetreten und die entsprechenden Ausführungen der Baurekurskommission sind nicht zu beanstanden. Daran ändern auch die generell gehaltenen obigen Ausführungen des MV Basel nichts, dass bei der Prüfung gemäss den Vorgaben des WRFG gemäss § 8e Abs. 2 WRFG in Zeiten der Wohnungsnot die Wohnungen den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen müssten, der Charakter der Quartiere erhalten bleiben und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse geschützt und bewahrt bleiben müssten und auch ökologische und energierechtliche Aspekte in § 8e Abs. 3 WRFG als Ausfluss der überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung definiert und somit zu berücksichtigen seien. Ob und gegebenenfalls wie die entsprechenden Bestimmung des WRFG im vorliegenden Fall überhaupt zur Anwendung gelangen, ist eine im vorliegenden Fall zu beurteilende Rechtsfrage (vgl. dazu unten E. 4.). Sollten diese Bestimmungen aber nicht zur Anwendung gelangen oder keine Verletzung von Vorgaben aus dem WRFG geltend gemacht werden, lässt sich die Anrufung von Normen aus anderen Gesetzen (etwa betreffend Umweltschutz oder Denkmalschutz) nicht mehr auf das sich aus dem WRFG ergebende ideelle Verbandsbeschwerderecht abstützen. Der angefochtene Entscheid ist somit in diesem Punkt nicht zu beanstanden.

3.2

Der MV Basel beantragt weiter die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids, soweit darin die Zuständigkeit des Bau- und Gastgewerbeinspektorats für die Erteilung von Abbruchbewilligungen festgehalten werde. In Bezug auf die Frage der Zuständigkeit für die Erteilung der Abbruchbewilligung unterschied die Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid zwischen der Funktion der Behörde als Leitbehörde und der inhaltlichen Zuständigkeit der Behörde zum Vollzug des WRFG. Dass das Bau- und Gastgewerbeinspektorat als Baubewilligungsbehörde bei Abbruch und Neubau die Leitbehörde sei, ergebe sich zum einen aus § 2 Abs. 1 WRSchV. Darüber hinaus gelte es aber auch die baurechtlichen Bestimmungen in § 33 Abs. 1 BPV zu beachten, wonach das Bau- und Gastgewerbeinspektorat für den Vollzug der Bauvorschriften zuständig sei, wenn nichts anderes bestimmt sei. Der MV Basel hält mit seiner Rekursbegründung fest, es sei für ihn nicht erheblich, wer Leitbehörde sei. Dass das BGI für den Ablauf des Verfahrens und die Koordination der Entscheide zuständig sein solle, stelle daher kein Problem dar. Der MV Basel macht somit mit dem vorliegenden Rekurs nicht mehr geltend, dass dies die Wohnschutzkommission sein müsse. Auf diese Frage ist daher nicht mehr einzugehen, zumal die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat, weshalb das Bau- und Gastgewerbeinspektorat als Leitbehörde bei Abbruch und Ersatzneubau nach § 7 WRFG agiere. Bei Abbruch und Ersatzneubau wird ein ordentliches Baubewilligungsverfahren durchgeführt, wobei das BGI die Koordinations- und Bewilligungshoheit innehat. Die Wohnschutzkommission nimmt zum Baugesuch zu Handen der Bewilligungsbehörde Stellung und legt ihre Auflagen fest, welche dann zum Bestandteil des Baubewilligungsentscheids werden. Der Entscheid der Wohnschutzkommission ist für die Bewilligungsbehörde bindend (§ 3a Abs. 1 WRFG). Der MV Basel setzt sich damit trotz entsprechendem Rechtsbegehren nicht substantiiert auseinander (vgl. oben E. 1.6). Es kann somit auf die Ausführungen der Vorinstanz (angefochtener Entscheid Rz. 29 ff.) verwiesen werden.

3.3

In der Sache streitig ist damit noch, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Abbruchbewilligung in Zeiten der Wohnungsnot erfüllt sein müssen und in wessen Zuständigkeit allenfalls die Prüfung der entsprechenden Kriterien fällt.

4.

4.1

Gemäss § 7 Abs. 3 WRFG kann eine Abbruchbewilligung (vorbehältlich der Einhaltung der nutzungsplanerischen Vorschriften zum Wohnanteil) ausnahmsweise erteilt werden, wenn:

a) der Ersatzneubau mindestens 20 % mehr Wohnraum umfasst, sofern eine Aufstockung im Bestand technisch nicht möglich oder nach ökologischen Kriterien auch unter Berücksichtigung des Aspekts der grauen Energie nicht sinnvoll erscheint und der Ersatzneubau ökologischen Kriterien vollumfänglich entspricht;

b) der Ersatzbau mindestens 40 % mehr Wohnraum umfasst, sofern die ökologischen Kriterien nicht erfüllt werden und

c) die gesicherte Finanzierung nachgewiesen ist.

§ 7 Abs. 4 WRFG sieht zudem vor, dass in Zeiten der Wohnungsnot eine Ausnahmebewilligung gemäss Abs. 3 nur erteilt werden kann, sofern die Kriterien von §§ 8a bis 8e erfüllt sind. Strittig ist im vorliegenden Fall die Bedeutung des Verweises von § 7 Abs. 4 WRFG auf die §§ 8a bis 8e WRFG, welche die Sanierung, die Renovation und den Umbau in Zeiten der Wohnungsnot zum Gegenstand haben.

4.2

Die Vorinstanz prüfte die Bedeutung des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG auf §§ 8a bis 8e WRFG und kam zum Schluss, dass den §§ 8a bis 8e WRFG Regelungsinhalte zu entnehmen seien, die auch mit Blick auf ein Abbruchvorhaben von Relevanz sein könnten. Die Absicht des Gesetzgebers gehe diesbezüglich klar aus der Bestimmung hervor, wonach diese in Zeiten der Wohnungsnot auch auf Abbruchgesuche anzuwenden seien. Allerdings könnten die Bestimmungen in § 8c (Einfaches Prüfungsverfahren) und § 8d WRFG (Vereinfachtes Prüfungsverfahren) auf Abbruchvorhaben von vornherein keine Anwendung finden, erfordere ein Abbruch doch stets ein ordentliches Baubewilligungsverfahren. Auf Abbruchgesuche ebenfalls nicht anwendbar sei § 8a WRFG, da sich diese Bestimmung inhaltlich ausschliesslich mit Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot auseinandersetze. Gleiches müsse für § 8b WRFG gelten, der die Mietzinsaufschläge einer amtlichen Beschränkung und Mietzinskontrolle auferlege. Im Rahmen der Rechtsanwendung prüfte die Vorinstanz schliesslich, ob die Bestimmungen in § 8e Abs. 2 bis 8 WRFG, die in ihrem Ursprung eigentlich auf Sanierungs- und Renovationsvorhaben zugeschnitten seien, auf Abbruchgesuche einer Anwendung zugänglich seien. Sie kam zum Schluss, dass insbesondere die in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG genannten Kriterien auch auf den Fall eines Abbruchgesuchs angewendet werden könnten und somit auch angewendet werden müssten. Der Abbruch von Wohnungen in Zeiten der Wohnungsnot sei somit von Gesetzes wegen nur unter den folgenden weiteren Voraussetzungen zulässig:

- Die neu zu realisierenden Wohnungen sollten derselben Kategorie zuzurechnen sein wie die zum Abbruch vorgesehenen Wohnungen;

- die neu zu realisierenden Wohnungen sollten den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen, wobei diesbezüglich die Kriterien von § 8e Abs. 3 lit. a–d WRFG massgeblich seien; und

- das Bauvorhaben solle insgesamt zum Schutz und zur Bewahrung des Charakters des betroffenen Quartiers beitragen.

4.3

Das Bau- und Verkehrsdepartement wehrt sich mit seinem Rekurs gegen die vorinstanzliche Auslegung von § 7 Abs. 4 WRFG und der damit vorgeschriebenen Anwendung von § 8e Abs. 2 und 3 WRFG auf Abbruchverfahren. Es macht geltend, der Wortlaut von § 7 Abs. 4 WRFG, insbesondere der Verweis auf §§ 8a bis 8e WRFG, die offensichtlich nicht auf das Abbruchverfahren passen, sei nicht klar und eindeutig. Auch die Baurekurskommission anerkenne, dass die Bestimmungen in §§ 8a bis 8e WRFG trotz dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG offenkundig nicht ohne Auslegung für Abbrüche übernommen werden könnten. Von fünf Bestimmungen die gemäss § 7 Abs. 4 WRFG anwendbar sein sollen, seien vier davon offensichtlich nicht anwendbar und lediglich bei einer sei strittig, ob diese (teilweise) für das Abbruchverfahren anwendbar sein könnte. Dies zeige eindrücklich, dass überhaupt kein klarer Wortlaut vorliege. Gegen einen klaren Wortlaut spreche auch, dass die Bestimmungen, die aufgrund der Annahme der Initiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» Eingang in das WRFG gefunden hätten, dazu geführt hätten, dass nun viele offene Fragen bestünden. Die Ergänzungen im WRFG wirkten teilweise nicht zu Ende gedacht. Auch der Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG sei offensichtlich falsch. Aufgrund dessen sei die Auslegung mittels aller Auslegungsmethoden vorzunehmen. Die historische Auslegung würde zum Schluss führen, dass ein gesetzgeberisches Versehen vorliege und § 7 Abs. 4 WRFG die Anwendung zu versagen sei. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass im Vorfeld der Gesetzesinitiative aufgrund der Arbeit des Regierungsrats, der Bau- und Raumplanungskommission sowie der Wirtschafts- und Abgabekommission verschiedene Varianten der §§ 8a bis 8e WRFG ergeben hätten. Möglicherweise hätten die Initianten im Rahmen der Ausarbeitung des Gesetzesentwurfes mit dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf die damals gemäss Materialien geplanten §§ 8a bis 8e WRFG hinweisen wollen. Eine Korrektur des Initiativtextes sei trotz der vom Regierungsrat erkannten Unklarheiten (vgl. Bericht Nr. 20.1009.02 betreffend Kantonale Volksinitiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» vom 30. Juni 2021, S. 23) aufgrund der begrenzten Eingriffsmöglichkeiten gemäss § 20 Abs. 2 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum [IRG; SG 131.100]) nicht möglich gewesen. Dafür, dass der Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf einem gesetzgeberischen Versehen basiere und daher nicht anzuwenden sei, würde nicht nur die historische Auslegung sprechen, sondern auch die systematische und teleologische Auslegung. Entgegen der Auffassung der Baurekurskommission sei die Absicht des Gesetzgebers, wonach §§ 8a bis 8e WRFG auf Abbruchgesuche anzuwenden sei, nicht klar. Es sei zwar klar, dass es Bestimmungen brauche (analog §§ 8a bis 8e WRFG bei Sanierungen, Renovation und Umbau), die gewährleisten würden, dass in Zeiten von Wohnungsnot beim Ersatzneubau eine Festlegung der Nettomietzinse erfolge. Diese Bestimmung befinde sich aber in § 8f WRFG, dessen Anwendbarkeit vorliegend unbestritten sei. Weiter sei unklar, in welches Verhältnis §§ 8a bis 8e WRFG zu § 7 Abs. 3 WRFG und § 8f WRFG zu setzen seien. Die Baurekurskommission gehe hier von der kumulativen Anwendbarkeit von § 7 Abs. 4 WRFG i.V.m. §§ 8a bis 8e WRFG und § 8f WRFG als eigenständigen Paragraphen aus. Sie tue dies, ohne sich systematisch mit dem Verhältnis der Bestimmungen auseinanderzusetzen und auch ohne sich darüber zu äussern, wie die teilweise ähnlichen Regelungsgehalte widerspruchsfrei vollzogen werden sollten. Dabei übersehe die Baurekurskommission, dass der unbestrittenermassen zur Anwendung gelangende § 8f WRFG explizite Regelungen enthalte für den Ersatzneubau, welche in Zeiten von Wohnungsnot anzuwenden seien. So müsse gemäss § 8f WRFG gewährleistet sein, dass die Neubauwohnungen «den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und den aktuellen Wohnbestand bewahren» würden. Diese Regelungen gehe als lex specialis den Ausführungen zu Sanierung, Renovation und Umbau vor.

4.4

Der MV Basel anerkennt in seiner Vernehmlassung vom 5. November 2024 ausdrücklich, dass die §§ 8a bis 8e WRFG in ihrem Ursprung auf Sanierungen und Renovationen ausgerichtet seien, teilweise auf Abbruchvorhaben nicht passen würden, und dass es bei deren (teilweisen) Anwendbarkeit auf Abbruchgesuche in Zeiten der Wohnungsnot betreffend Netto-Mietzinsen zu Normenkollisionen mit der auch ausserhalb von Zeiten der Wohnungsnot geltenden Bestimmung von § 8f WRFG komme. Wie die §§ 8a bis 8e WRFG auf Abbruchgesuche anzuwenden seien, bedürfe daher tatsächlich einer Auslegung, wie die Baurekurskommission sie vorgenommen habe. Daraus ergebe sich aber nicht ein «gesetzgeberisches Versehen» oder der Schluss, es handle sich um einen redaktionellen Fehler. Für die Frage, wie ein per Volksinitiative erlassener Gesetzestext auszulegen sei, sei in Analogie zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung betreffend die Überprüfung der Gültigkeit von Volksinitiativen in erster Linie relevant, wie die Stimmberechtigten den Initiativtext vernünftigerweise hätten verstehen dürfen. Der MV Basel könne bestätigen, dass der Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG entgegen der Mutmassungen des BVD sehr bewusst aufgenommen worden sei und genau das hätten erreichen sollen, was die Baurekurskommission festgehalten habe: Die Anwendbarkeit der §§ 8a bis 8e WRFG in ihrer aktuellen Fassung auch auf Abbruchvorhaben in Zeiten der Wohnungsnot, soweit dies sinnvoll und möglich sei. Der Gesetzestext habe mit dem Begriff «zudem» in § 7 Abs. 4 WRFG unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass in Zeiten der Wohnungsnot keine Abbruchbewilligung erteilt werden dürfe, wenn die zusätzlich einzuhaltenden Kriterien nicht erfüllt seien. Gesetzgeberisch unschön sei einzig der Umstand, dass der Verweis zu pauschal erfolgt sei, da gar nicht alle der in §§ 8a bis 8e WRFG enthaltenen Kriterien auf Abbruchvorhaben überhaupt passen würden. Wenn man von einem Versehen in der Formulierung ausgehen möchte, so habe dieses darin bestanden, dass die eigentlich vorgesehene Formulierung «in analoger Anwendung» bei der Schlussredaktion versehentlich herausgefallen sei. Der Zweck des Verweises sei so klar und offensichtlich, dass auch die Stimmberechtigten ihn vernünftigerweise so hätten verstehen können und müssen, wie die Baurekurskommission dies erläutere. Mit dem Verweis werde geklärt, dass Abbruchvorhaben wie Sanierungsvorhaben den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen müssten, den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand und die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren müssten und u.a. zu bedeutenden Energieeinsparungen führen müssen, was ohne den Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG so nicht vorgeschrieben sei. Aufgrund dieser klaren Zielsetzung hätten der Verweis auf und die Anwendung von §§ 8a bis 8e WRFG auch auf Abbruchvorhaben keinen Anlass zu Diskussionen im Abstimmungskampf gegeben. Die Kampagne des MV Basel zum bezahlbaren Wohnen und zum Wohnschutz sei von Anfang an stets eng verflochten gewesen mit den ökologischen Aspekten. Es würde keineswegs ein Widerspruch zwischen § 7 Abs. 3 lit. b WRFG (ökologische Kriterien müssen nicht erfüllt werden, wenn der Ersatzneubau mindestens 40 % mehr Wohnraum umfasst) und der Anwendung von § 8e WRFG mit Prüfung von Fragen wie derjenigen nach Lebenszyklen und Energieeinsparungen inklusive bezüglich grauer Energie vorliegen. § 7 Abs. 3 lit. b, wonach ökologische Kriterien nicht relevant seien, gelte nur für «normale» Zeiten ohne Wohnungsnot. In Zeiten der Wohnungsnot gelte Abs. 4. Es liege kein Widerspruch darin, dass in Zeiten der Wohnungsnot andere Vorschriften gelten würden, als in Zeiten ohne Wohnungsnot. Ausserdem enthalte § 8e etliche Vorgaben, die nicht ökologischer Natur sind und daher von Vornherein nicht in einem Widerspruch zu § 7 Abs. 3 lit. b WRFG stehen könnten.

4.5

4.5.1

Wie Gesetzesbestimmungen zu verstehen sind, ist mittels Auslegung zu klären. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bildet der Wortlaut eines Erlasses den Ausgangspunkt der Auslegung (BGE 149 II 43 E. 3.2). Er bildet aber keine absolute Grenze. Die Auslegung zielt auf den Sinn einer Rechtsnorm, der unter Einbezug aller relevanten Auslegungselemente zu ermitteln ist (vgl. BGE 141 II 66 E. 2.2.4; 138 II 251 E. 2.3.3; 129 II 497 E. 3.3.2). Daraus folgt u.a., dass die Normadressaten – auch nicht in Verbindung mit dem Grundsatz von Treu und Glauben – keinen Anspruch darauf haben, streng nach dem Wortlaut einer Bestimmung beurteilt zu werden (BGer 2C_29/2025 vom 27. März 2025 E. 6.4 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden, welche in der Praxis oft im Vordergrund steht (BGE 133 V 9 E. 3.1 S. 10 f. mit Hinweisen; BGE 128 I 34 S. 40). Es kommt namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu (BGE 145 II 270 E. 4.1, 142 I 135 E. 1.1.1, mit Hinweisen; BGer 1C_297/2018 vom 28. März 2019 E. 3.1). Bei einer Vorschrift, welche im Rahmen einer Volksinitiative erlassen wurde (hier einer ausformulierten Gesetzesinitiative), kommt eine subjektiv-historische Auslegung gemäss der herrschenden Auffassung aber nicht in Frage, da sich der Wille der einzelnen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger – die sich zu einer Abstimmungsvorlage nur mit Ja oder Nein äussern – nicht feststellen lässt und das subjektive Verständnis der Initiantinnen und Initianten nicht entscheidend ist. Es ist nicht auf die subjektiven Absichten der Initiantinnen und Initianten abzustellen und diese haben auch keine besondere Legitimation zur Auslegung einer Intiative (BGE 139 II 243 E. 8; Alig, Revisionsbedürftige eidgenössische Volksinitiative, Analyse eines Rechtsinstituts im Spannungsfeld zwischen Demokratie und Rechtsstaat, Zürich/Basel/Genf 2023 (= ZStöR 286), S. 139; Vogt/Baschung, Wie weiter im Aktienrecht nach der Annahme der Volksinitiative «gegen die Abzockerei»?, GesKR 2013 S. 5 ff., 8). Ausgehend von den anerkannten Interpretationsgrundsätzen ist bei der Auslegung eines Initiativtextes vielmehr massgeblich, wie der vorgeschlagene Erlass bei den Stimmberechtigten und späteren Adressaten desselben vernünftigerweise verstanden werden muss. Zur Beantwortung dieser Frage können aber die Begründung der Initiative sowie Argumente und Stellungnahmen der Initiantinnen und Initianten wie auch der Initiativgegnerschaft und der Behörden im Vorfeld der Abstimmung im Rahmen der historischen Auslegung berücksichtigt werden (BGE 139 II 243 E. 8; BGer 1P.292/2003 vom 5. April 2004 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 130 I 134.; BGE 129 I 392 E. 2.2 S. 395; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaats­recht, 11. Aufl., Zürich/Genf 2024, S. 19 N. 57). Anhaltspunkte für die Bestimmung des Willens der Stimmbevölkerung können sich im Übrigen aus verschiedenen weiteren Quellen ergeben, die der Meinungsbildung derselben mutmasslich zugrunde gelegen haben, also neben dem Abstimmungsbüchlein aus der Berichterstattung in den Medien und den im Abstimmungskampf gemachten Meinungsäusserungen (Plakate, Podiumsdiskussionen, Leserbriefe) etc. Bei der Gesetzesauslegung ist unter anderem dafür zu sorgen, dass die verwaltungsrechtlichen Bestimmungen dem Verfassungs- und Völkerrecht entsprechen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2029, N 176). Da die Verfassung die rechtliche Grundordnung ist, aus der sich alles staatliche Recht ableitet, sind diese Rechtssätze bei ihrer Auslegung auf die übergeordneten Wertentscheidung der Verfassung auszurichten (BGE 116 Ia 359 E. 5c; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., S. 19 N. 31 N 117). Der vom Bundesgericht für die Auslegung von Bundesrecht entwickelte Methodenpluralismus erweist sich für die Auslegung von kantonalem Recht ebenfalls als sachgerecht, weshalb das Verwaltungsgericht grundsätzlich darauf abstellt (vgl. von vielen: VGE VD.2023.33 vom 20. Oktober 2023 E. 3.1.3; VD.2019.130 vom 25. April 2020 E. 4).

4.5.2

Im vorliegenden Fall vertritt das BVD die Meinung, dass der im Rahmen der Annahme der ausformulierten Gesetzesinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» aufgenommene Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf §§ 8a bis 8e WRFG auf einem gesetzgeberischen Versehen beruhe und daher nicht anzuwenden sei. Die Baurekurskommission und der Mieterverband sind dagegen der Ansicht, dass entgegen dem Wortlaut des Verweises zwar nicht alle Bestimmungen von §§ 8a bis 8e WRFG auf das in § 7 WRFG geregelte Abbruchverfahren zur Anwendung gelangen könnten. Es sei aber die Absicht des Gesetzgebers gewesen, gewisse in den §§ 8a bis 8e WRFG (resp. gemäss dem angefochtenen Entscheid nur in § 8e WRFG) enthaltene Kriterien auch auf die Prüfung von Abbruchbewilligungen anzuwenden. Zur Prüfung der Frage, ob und gegebenfalls inwiefern ein gesetzgeberisches Versehen vorliegt respektive wie die Stimmbevölkerung die genannten Bestimmungen in der ausformulierten Initiative mutmasslich verstanden hat, ist zunächst auf die Entstehungsgeschichte der genannten Initiative einzugehen.

4.5.3

Der Grosse Rat erliess 1975 ein Gesetz über Abbruch und Zweckentfremdung von Wohnhäusern. Dieses sah eine Bewilligungspflicht für den vollständigen oder teilweisen Abbruch von Häusern vor. Dieses Gesetz wurde 2013 durch ein Gesetz zur Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG, SG 861.500) ersetzt. Auch das WRFG in der Fassung von 2013 sah in § 7 eine Bewilligungspflicht für den Abbruch von Gebäuden vor, die vorwiegend Wohnzwecken dienen. Es wurde unterschieden zwischen den Fällen, in denen eine Bewilligung (zwingend) erteilt wird (u.a. gleich viel Wohnraum) und jenen zusätzlichen Fällen, in welchen bei Erfüllung von gewissen Voraussetzungen eine Bewilligung erteilt werden kann (u.a. Wohnungen entsprechen nicht mehr zeitgemässem Wohnstandard).

Am 10. Juni 2018 nahm die Basler Stimmbevölkerung die Initiative «Wohnen ohne Angst vor Vertreibung. JA zu mehr Rücksicht auf ältere Mietparteien» resp. die entsprechende Änderung von § 34 der Kantonsverfassung (KV, SG 111.100) an. § 34 KV sieht seither vor, dass der Staat im Interesse eines ausgeglichenen Wohnungsmarktes einerseits den Wohnungsbau fördert und dabei auf ein angemessenes Angebot vor allem an familiengerechten Wohnungen achtet und andererseits in gleicher Weise den Erhalt bestehenden bezahlbaren Wohnraums in allen Quartieren fördert (§ 34 Abs 2 KV). In Zeiten von Wohnungsnot sorgt er, entsprechend den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung, dafür, dass diese vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen wirksam geschützt wird. Dies gilt insbesondere für die älteren und langjährigen Mietparteien (§ 34 Abs 3 KV). Um bestehenden bezahlbaren Wohnraum zu erhalten, ergreift er, ergänzend zum bundesrechtlichen Mieterschutz, alle notwendigen wohnpolitischen Massnahmen, die den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse bewahren (§ 34 Abs 4 KV). Diese Massnahmen umfassen auch die befristete Einführung einer Bewilligungspflicht verbunden mit Mietzinskontrolle bei Renovation und Umbau sowie Abbruch von bezahlbaren Mietwohnungen (§ 34 Abs. 5 KV). Zur Konkretisierung von § 34 KV legte der Regierungsrat dem Grossen Rat im Ratschlag vom 12. Dezember 2018 eine Vorlage zur Anpassung des Gesetzes über die Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz, WRFG) im Rahmen der Umsetzung der vorgenannten Verfassungsinitiative vor. Der Gesetzesentwurf des Regierungsrats sah eine Verschärfung der Bestimmungen über die Abbruchbewilligung in Zeiten der Wohnungsnot vor (vgl. Ratschlag des Regierungsrats zur Anpassung des Gesetzes über die Wohnraumförderung vom 12. Dezember 2018, S. 16). Eine Bewilligung gemäss dem vorgeschlagenen geänderten § 7 WRFG sollte nur noch erteilt werden, wenn die von einer Paritätischen Kommission für Wohnraum gemäss § 8 Abs. 2 geprüfte Mietzinsaufschläge für den ersetzten Mietwohnraum eingehalten werden (Ratschlag des Regierungsrats zur Anpassung des Gesetzes über die Wohnraumförderung vom 12. Dezember 2018, S. 17). Gemäss einem neu vorgeschlagenen § 8d WRFG wurde für Abbruch, Umbau und Sanierung von bestehendem preisgünstigem Mietwohnraum in Zeiten der Wohnungsnot ein Bewilligungs- und Mietzinskontrollverfahren mit einer amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge und einer Mietzinskontrolle während einer Dauer von fünf Jahren vorgeschlagen.

Die Bau- und Raumplanungskommission des Grossen Rats (BRK) nahm am Gesetzesentwurf des Regierungsrats diverse Änderungen vor und unterbreitete dem Grossen Rat mit Bericht vom 1. April 2020 einen entsprechenden geänderten Gesetzesentwurf sowie einen Bericht der Kommissionsminderheit und einen Mitbericht der Wirtschafts- und Abgabekommission (WAK). Der Entwurf der BRK sah vor, dass eine Abbruchbewilligungen dann zu erteilen ist, wenn in der Folge mindestens 20 % mehr Wohnraum entsteht. Die WAK forderte demgegenüber einen Wert von 50 % mehr Wohnraum als Voraussetzung für die (zwingende) Erteilung der Bewilligung. In Zeiten der Wohnungsnot mussten gemäss dem insofern übereinstimmenden Vorschlag von Regierungsrat, BRK-Mehrheit, BRK-Minderheit und WAK die von der paritätischen Kommission für Mietwohnraum geprüften Mietzinsaufschläge eingehalten sein. Strittig war diesbezüglich der Ausschluss von Liegenschaften mit wenigen Wohnungen (vgl. die Synopse im Anhang zum Bericht der BRK vom 1. April 2020, S. 7). Der Grosse Rat nahm mit Beschluss vom 23. April 2020 eine Änderung des Wohnraumfördergesetzes an, die wiederum von der Vorlage der BRK-Mehrheit teilweise abwich. Die Bestimmung zur Erteilung einer Abbruchbewilligung bei Schaffung von gleich viel Wohnraum wurde gegenüber dem WRFG in der Fassung von 2013 nicht abgeändert. Hingegen wurden die Bestimmung betreffend Einhaltung der von der paritätischen Kommission für Mietwohnraum geprüften Mietzinsaufschläge und eine Verschärfung der Voraussetzungen für die mögliche Erteilung der Abbruchbewilligung (soweit die Bedingungen für die zwingende Erteilung der Bewilligung nicht erfüllt sind) ins Gesetz aufgenommen. Gegen diesen Beschluss des Grossen Rats (nachfolgend Fassung WRFG gemäss Grossratsbeschluss vom 23. April 2020) wurde das Referendum ergriffen. Der Beschluss des Grossen Rats wurde in der Volksabstimmung vom 29. November 2020 angenommen. Am 28. November 2021 nahm die Basler Stimmbevölkerung indes die ausformulierte Gesetzesinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz» zur Änderung des WRFG an. Die vom Regierungsrat am 29. Juni 2021 beschlossene Inkraftsetzung der Fassung WRFG gemäss Grossratsbeschluss vom 23. April 2020 per 1. Januar 2022 wurde nach der Annahme der vorgenannten Gesetzesinitiative mit Beschluss des Regierungsrats vom 7. Dezember 2021 wieder aufgehoben. Die Fassung WRFG gemäss Grossratsbeschluss vom 23. April 2020 wurde somit zwar vom Grossen Rat verabschiedet und in einer Volkabstimmung bestätigt. Sie ist aber in der Folge nie in Kraft getreten.

Die vom Volk in der Abstimmung vom 28. November 2021 angenommene Fassung des WRFG sieht nun, wie bereits ausgeführt, in § 7 WRFG vor, dass eine Abbruchbewilligung vorbehältlich der Einhaltung der nutzungsplanerischen Vorschriften zum Wohnanteil ausnahmsweise erteilt werden kann, wenn der Ersatzneubau mindestens 20 % mehr Wohnraum umfasst, sofern eine Aufstockung im Bestand technisch nicht möglich oder nach ökologischen Kriterien auch unter Berücksichtigung des Aspekts der grauen Energie nicht sinnvoll erscheint und der Ersatzneubau ökologischen Kriterien vollumfänglich entspricht (lit. a), der Ersatzbau mindestens 40 % mehr Wohnraum umfasst, sofern die ökologischen Kriterien nicht erfüllt werden (b) und die gesicherte Finanzierung nachgewiesen ist (c). Gemäss § 7 Abs. 4 WRFG kann eine Ausnahmebewilligung gemäss Abs. 3 in Zeiten der Wohnungsnot zudem nur erteilt werden, sofern die Kriterien von §§ 8a bis 8e erfüllt sind.

4.5.4

Entgegen den Ausführungen des BVD liegen keine Indizien dafür vor, dass die Aufnahme des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG auf §§ 8a bis 8e auf ein gesetzgeberisches Versehen zurückzuführen sind. Es ist zwar richtig, dass die Volksinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz!» am 30. Mai 2020 und damit nur kurze Zeit nach der Publikation des Berichts der BRK vom 1. April 2020 mit den unterschiedlichen Vorschlägen einer Neuregelung des WRFG erfolgte. Es ist auch richtig, dass in dem vom Regierungsrat resp. der BRK vorgeschlagenen § 8b Bestimmungen zum Schutz von bestehendem preisgünstigen Mietwohnraum resp. der Beschränkung von entsprechenden Mietzinsaufschlägen enthalten waren, welche auch auf Abbruch zur Anwendung gelangen sollten (vgl. die Synopse im Anhang zum Bericht der BRK vom 1. April 2020, S. 6 ff.). Ein Verweis auf § 8b, 8c und 8d WRGF in der Fassung der BRK-Mehrheit hätte deshalb mehr Sinn ergeben, da in diesen Bestimmungen tatsächlich Vorschriften enthalten waren, die auch den Abbruch von bestehendem Wohnraum betreffen. Es ist jedoch auch zu beachten, dass die Formulierungen in den §§ 8a bis 8e (und auch § 8 f.) in der formulierten Gesetzesinitiative gegenüber dem Vorschlag des Regierungsrats (Ratschlag vom 12. Dezember 2018) resp. den geänderten Vorschlägen der BRK etc. (Berichts der BRK vom 1. April 2020) deutlich geändert wurden. Die formulierte Gesetzesinitiative «Ja zum ECHTEN Wohnschutz!» enthielt somit eine eigenständige Ausformulierung der §§ 8a bis 8e WRFG und es ist daher nicht anzunehmen, dass die Initiantinnen und Initianten bei der Aufnahme des Verweises auf §§ 8a bis 8e WRFG in § 7 Abs. 4 WRFG noch von einer anderen Fassung dieser Bestimmungen ausgegangen sind. Da der Stimmbevölkerung sowohl der neu formulierte § 7 mit dem genannten Verweis auf §§ 8a bis 8e WRFG als auch die neu formulierten §§ 8a bis 8e WRFG vorgelegt wurden, konnte auch die Stimmbevölkerung nicht davon ausgehen, dass sich der Verweis auf eine früher vom Regierungsrat resp. einer Kommission des Grossen Rats vorgeschlagene Fassung von §§ 8a bis 8e WRFG beziehen sollte. Von einem gesetzgeberischen Versehen im Sinne einer irrtümlichen Annahme eines anderen Gehalts von §§ 8a bis 8e WRFG, auf welchen verwiesen wird, ist somit nicht auszugehen.

Die Baurekurskommission hat daher zu Recht unter Anwendung der üblichen Auslegungsregeln geprüft, welche Wirkung dem Verweis von § 7 Abs. 4 WRFG zukommen soll. Die Behandlung der Frage, für welchen Sinn der Verweisnorm sich die Stimmbevölkerung bei der Annahme der ausformulierten Initiative mutmasslich ausgesprochen hat, wird vorliegend dadurch erschwert, dass sich weder die Initiantinnen und Initianten noch deren Gegnerschaft oder die Behörden im Abstimmungskampf dazu geäussert haben.

4.5.5

Gemäss der Abstimmungsbroschüre vom 28. November 2021 zur Initiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz» sollte mit dem revidierten WRFG der Mittelstand vor «überrissenen Miet-Aufschlägen und Verdrängung» geschützt werden. Der Wohnschutz ziehe ökologische Sanierungen dem Abriss vor und vermeide die Vernichtung grauer Energie (Abstimmungsbroschüre S. 6). Weiter wollte die Initiative den Abbruch von Wohnraum noch mehr einschränken. Demnach dürfe eine Abbruchbewilligung nur erteilt werden, wenn beim Ersatzneubau mindestens 20 Prozent mehr Wohnraum entstehen. Wenn ökologische Kriterien nicht erfüllt seien, müssten 40 Prozent mehr Wohnraum entstehen (Abstimmungsbroschüre S. 5). Zur Bedeutung des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG fehlen hingegen jegliche Angaben. Der MV Basel verweist in seiner Rekursantwort zwar auf eine generelle Verbindung von Wohnschutz und ökologischen Zielen in seiner Kampagne. Es ist aber nicht erkennbar, dass sich daraus für die Stimmbevölkerung erkennbare Schlussfolgerungen für die Bedeutung des Verweises auf §§ 8a bis 8e WRFG ergeben sollen, zumal diese Bestimmungen umfangreiche und komplexe Normen über eine Bewilligungspflicht für Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, eine amtliche Beschränkung der Mietzinsaufschläge und eine Mietzinskontrolle sowie der entsprechenden Prüfungs­verfahren enthalten. Zur Beantwortung der Frage, wie ein Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf die §§ 8a bis 8e WRFG mutmasslich von der Stimmbevölkerung verstanden wurde resp. im Rahmen der üblichen Auslegungsmethoden zu verstehen ist, muss zunächst Sinn und Gehalt der Bestimmungen eruiert werden, auf welche in § 7 Abs. 4 WRFG verwiesen wird.

Nach § 1 WRFG in der am 28. November 2021 von den Stimmberechtigten angenommenen Fassung bezweckt das Gesetz den Erhalt und die Schaffung von vielfältigem, unterschiedlichen Ansprüchen genügendem, insbesondere familiengerechtem, bezahlbarem wie auch preisgünstigem Wohnraum. In Zeiten von Wohnungsnot bezweckt es gemäss den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung zudem deren wirksamen Schutz, insbesondere für die langjährigen und älteren Mietparteien, vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen. Der «geschützte bezahlbare Mietwohnraum» umfasst gemäss § 4 Abs. 5 WRFG allen bestehenden Mietwohnraum. Ausgenommen sind für höchstens drei Monate gemietete Wohnungen, luxuriöse Wohnungen gemäss Art. 253b Abs. 2 OR sowie Fälle von nur ein bis drei Wohnungen. Mit bezahlbar (leistbar) sind gemäss § 4 Abs. 5 WRFG Mietzinse gemeint, die in Bezug auf die überwiegenden Bedürfnisse der Wohnbevölkerung geeignet sind, den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse zu bewahren. Sämtliche Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, unterliegen gemäss § 8a WRFG in Zeiten der Wohnungsnot einer Bewilligungspflicht gemäss §§ 8d und 8e. In den Fällen von § 8c genügt eine Meldepflicht. Dies gilt für das ordentliche, vereinfachte und generelle Baubewilligungsverfahren sowie für das Meldeverfahren und Kanalisationsbegehren. Keiner Bewilligung bedürfen Umbau, Renovation und Sanierung, die aufgrund einer rechtskräftigen behördlichen Verfügung oder im Interesse von öffentlichen Bauten und Anlagen oder des gemeinnützigen Wohnungsbaus erforderlich sind. Die Bewilligung wird gemäss § 8a WRFG erteilt, wenn in der Folge den Mietparteien das Recht zur Rückkehr in die sanierte oder umgebaute Liegenschaft zusteht und die gemäss §§ 8b bis 8e festgelegten Mietzinse eingehalten werden. Das vorgenannte Rückkehrrecht wurde im Bundesgerichtsentscheid 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 als bundesrechtswidrig qualifiziert. Mietzinse für Wohnraum, der gestützt auf eine Bewilligung gemäss diesem Gesetz ersetzt, umgebaut oder saniert wurde, unterliegen gemäss § 8b Abs. 1 WRFG während fünf Jahren von der definitiven Nutzungsfreigabe an einer amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge und einer Mietzinskontrolle. Die Massnahmen, insbesondere jene in § 8e WRFG, haben gemäss § 8 Abs. 2 WRFG zum Zweck, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Das WRFG sieht in § 8c WRFG ein einfaches Meldeverfahren vor für Vorhaben in bewohntem Zustand, welche zu keinen Mietzinsanpassungen führen. Für Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in bewohntem Zustand sieht § 8d WRFG ein vereinfachtes Bewilligungsverfahren vor, sofern es einen monatlichen Mietzinsaufschlag zur Folge hat, der sich in einer Bandbreite von zwischen 0 und 80 Franken für Wohnungen mit ein oder zwei Zimmern, von zwischen 0 und 120 Franken für Wohnungen mit drei Zimmern und von zwischen 0 und 160 Franken für Wohnungen mit vier und mehr Zimmern bewegt. Mit begründetem Antrag kann gemäss § 8e WRFG verlangt werden, dass Sanierungsvorhaben nicht gemäss §§ 8c und 8d WRFG, sondern nach einem «umfassenden Bewilligungsverfahren» geprüft werden. Gemäss § 8e Abs. 1 WRFG legt die Wohnschutzkommission in Abwägung aller Umstände und nach Anhörung der Parteien fest, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ein Mietzinsaufschlag nach Abschluss des Vorhabens zulässig ist. Gemäss diesem Verfahren kann die Wohnschutzkommission eine Bewilligung erteilen, wenn die Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens in derselben Kategorie verbleiben wie zuvor, den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Das Gesetz umschreibt in § 8e Abs. 3 a bis e WRFG, wann ein Vorhaben den überwiegenden Bedürfnissen der Bevölkerung entspricht. Voraussetzung hierfür ist gemäss den genannten Bestimmungen, dass der Lebenszyklus einzelner Bauteile oder Einrichtungen abgelaufen ist, dass die Sanierung schonend vorgenommen wird, indem die bestehende Baustruktur sowie der bisherige Standard des Wohnraums belassen werden, und in Fällen von mindestens sechs Wohnungen standardisiert vorgenommen wird und nachweislich zu bedeutenden Energieeinsparungen insbesondere bezüglich grauer Energie führt. Zur Festlegung der Mietzinse nach Umbau, Renovation oder Sanierung dürfen gemäss § 8e Abs. 4 WRFG nur solche Investitionskosten berücksichtigt werden, welche direkt den Zielen nach Abs. 3 lit. a bis d dienen, die Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens in derselben Kategorie belassen und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen. Die Absätze 5 bis 7 der Bestimmungen enthalten Abweichungsmöglichkeiten in besonderen Fällen (Mehrkosten aufgrund von erschwerten baulichen Bedingungen, unvermeidliche Mehrkosten aufgrund besonders wertvoller ökologischer Sanierungsvorhaben und besondere Nachweise im Rahmen des Bundesrechts). Gemäss § 8e Abs. 8 WRFG regelt die Verordnung die Einzelheiten.

4.5.6

Aus den Formulierungen von § 8a ff. WRFG ergibt sich nicht ohne Weiteres, welcher Charakter dem Bewilligungsverfahren bei Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot gemäss Wohnraumfördergesetz zukommt. Der Regierungsrat ist als Verordnungsgeber zum Ergebnis gekommen, dass die Bewilligung von Sanierungs-, Renovations- und Umbauvorhaben gemäss den §§ 8a ff. WRFG nicht entscheidend ist für die Zulässigkeit der Vornahme dieser Massnahmen, sondern nur für die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Mietzins erhöht werden darf. Für diese vom Regierungsrat als Verordnungsgeber vorgenommene Auslegung der Bewilligungsbestimmungen bei Renovation und Umbau im WRFG sprechen diverse Formulierungen im Text der angenommenen Gesetzesinitiative. In der Grundsatzbestimmung von § 8a WRFG wird davon gesprochen, dass die in Zeiten der Wohnungsnot für Umbau-, Renovations- und Sanierungsvorhaben, die über den einfachen ordentlichen Unterhalt hinausgehen, erforderliche Bewilligung dann erteilt wird, «wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e festgelegten Mietzinse eingehalten werden» (§ 8a Abs. 3 lit. b WRFG). Daraus lässt sich ableiten, dass sich die Bewilligungserteilung alleine auf die Beschränkung der Mietzinserhöhung bezieht. Dies wird noch verstärkt durch die Formulierung in § 8b Abs. 2 WRFG, in welchem ausgeführt wird, dass die Massnahmen, insbesondere jene in § 8e WRFG (= umfassendes Bewilligungsverfahren) zum Zweck haben, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Dementsprechend wird auch in § 8e Abs. 1 WRFG beim umfassenden Bewilligungsverfahren festgelegt, dass die Wohnschutzkommission in Abwägung aller Umstände und nach Anhörung der Parteien festlegt, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang ein Mietzinsaufschlag nach Abschluss des Vorhabens zulässig ist. Ebenfalls für eine Beschränkung der Bewilligungsfrage auf die Höhe des zulässigen Mietzinsaufschlags spricht, dass in den Fällen, in denen ein Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in bewohntem Zustand zu keinen Mietzinsanpassungen führt, alleine ein Meldeverfahren durchgeführt wird, welches mit einer Mitteilung der Wohnschutzkommission an die Mieterschaften, wonach keinerlei Mietzinsanpassung erfolgt, endet (§ 8c WRFG). Angaben über eine inhaltliche Prüfung der Zulässigkeit von Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in diesen Fällen enthält das WRFG nicht. Beim vereinfachten Bewilligungsverfahren wird zwar in § 8d Abs. 3 WRFG ausgeführt, dass die Wohnschutzkommission anhand der eingereichten Unterlagen inklusive einer Kostenzusammenstellung prüfen soll, ob die Wohnungen nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie verbleiben wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen. Sie stellt aber gemäss dieser Bestimmung der beantragenden Vermieterschaft eine Verfügung zu, welche ausschliesslich die Parteien des Mietvertrags, das Vorhaben sowie das Ausmass des bewilligten Mietzinsaufschlags zu enthalten hat. Auch hier deutet der Wortlaut des Gesetzes darauf hin, dass die eigentliche Bewilligungskompetenz der Wohnschutzkommission bei Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben auf die Festlegung der zulässigen Mietzinsaufschläge beschränkt ist, wobei in diesem Zusammenhang geprüft werden soll, ob Wohnungen nach Umbau, Renovation oder Sanierung in derselben Kategorie verbleiben wie zuvor und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen.

4.5.7

Bei der Auslegung der Bestimmungen sind neben dem vorgenannten Wortlaut die verfassungsmässigen Vorgaben und Zielsetzungen zu berücksichtigen. Dabei ist einerseits das in § 34 Abs. 4 KV Ziel der Erhaltung bestehenden bezahlbaren Wohnraums resp. des aktuellen Wohnbestands und der bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse zu beachten. Bei der Auslegung und Anwendung dieser Bestimmungen sind auch die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit und auch der Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu beachten. Es versteht sich von alleine, dass ein aus wohnschutzrechtlichen Gründen vorgenommenes Verbot eines aus bau- und zonenrechtlicher Hinsicht zulässigen Sanierungs- oder Renovationsvorhabens einen deutlich schwerwiegenderen Eingriff in die Eigentumsgarantie bedeutet als die blosse Beschränkung der Mietzinsaufschläge infolge eines solchen Vorhabens. Im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit im Sinne der Berechenbarkeit und der Vorhersehbarkeit sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung verlangt das Legalitätsprinzip die hinreichende und angemessene Bestimmtheit des formellen Gesetzes in diesen Punkten (sog. Bestimmtheitsgebot; BGE 141 II 169 E. 3.1, 130 I 1 E. 3.1; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 4. Aufl., Basel 2016 Rz. 2624 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeinses Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich 2020, N 2797 f.; vgl. BGE 123 I 248 E. 2 und 136 I 87 E. 3.1). Das Gesetz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennnen kann (Rhinow/Schefer/Uebersax, a.a.O. Rz. 2624 ff.; BGE 139 I 280 E. 5.1, 109 Ia 273 E. 4d mit Hinweisen). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung müssen der Baugesetzgebung entnommen werden können (BGer 1P.827/2006 vom 25. September 2007 E. 3.2 und 3.4). Aufgrund der erforderlichen Bestimmtheit einer Norm zur Beschränkung der Zulässigkeit von solchen Vorhaben muss für diese weitergehende Auslegung eine klare Vorgabe aus dem Gesetz selbst verlangt werden. Diesen Ansprüchen genügt die in diesem Punkt unklare Formulierung des Wohnraumfördergesetzes nicht. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass sich der Regierungsrat als Verordnungsgeber und die Wohnschutzkommission als Anwendungsbehörde für eine Anwendung der Bestimmungen des Wohnraumfördergesetzes entschieden haben, welches weniger stark in die Eigentumsfreiheit und die Wirtschaftsfreiheit der Eigentümerinnen und Eigentümer von Wohnraum in Basel eingreift. Da die im Gesetz enthaltene Vorgabe, wonach die Bewilligung bei Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben nur erteilt werden soll, wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e festgelegten Mietzinse eingehalten werden, mit der vom Regierungsrat resp. der Wohnschutzkommission vertretenen Auslegung erreicht werden können, ist diese als zulässige Ausübung des dem Regierungsrat als Verordnungsgeber zustehende Ermessensausübung nicht zu beanstanden. Mit der Beschränkung der Mietzinsaufschläge im Falle von Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben wird der verfassungsmässige Auftrag umgesetzt, die Mieterschaft vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen zu schützen. In diesem Sinn wurde auch in den Ausführungen des Initiativkomitees in den Abstimmungserläuterungen zur Initiative «JA zum ECHTEN Wohnschutz!» betont, dass mit der Initiative «überrissene Miet-Aufschläge» und Verdrängung verhindert werden sollen. Diese Zielvorgabe kann mit der Vornahme von Beschränkungen von Mietzinsaufschlägen bei Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben umgesetzt werden. Die Beschränkung der Zulässigkeit von Mietzinserhöhungen bei Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben dient zudem dazu, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen, womit ein öffentliches Interesse an dieser Massnahme im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen ist (BGer 1C_759/2021 vom 19. Dezember 2022 E. 4.2.3; BGE 146 I 70 E. 5.2.3 mit Hinweisen). Die vom Regierungsrat als Verordnungsgeber vorgenommene Auslegung des WRFG steht auch im Einklang mit dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz.

4.6

Die Baurekurskommission hat sich im angefochtenen Entscheid mit dem Gesamtkonzept von §§ 8a bis 8e WRFG nicht auseinandergesetzt, sondern ohne Weiteres angenommen, der Verweis umfasse lediglich ausgewählte Kriterien, welche in § 8e WRFG enthalten sind. Für eine solche Beschränkung des Verweises, der explizit alle Bestimmungen von §§ 8a bis 8e WRFG erfasst, fehlt jegliche Grundlage. Auch in der Stellungnahme des MV Basel wird nicht ausgeführt, dass die Initiantinnen und Initianten der Initiative eigentlich lediglich auf § 8e WRFG hätten verweisen wollen und dass der Verweis auf die übrigen Bestimmungen irrtümlich auf §§ 8a bis 8e WRFG erfolgt sei. Er macht im Gegenteil geltend, dass der Verweis auf alle Bestimmungen in §§ 8a bis 8e WRFG und damit die Gesamtvorgaben für Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben in Zeiten der Wohnungsnot ganz bewusst in § 7 Abs. 4 WRFG aufgenommen habe. Es sei lediglich vergessen worden, das eigentlich gewollte Wort «analog» in die Verweisnorm aufzunehmen. Eine Beschränkung des Verweises auf einzelne Absätze in § 8e WRFG war auch für die Stimmbevölkerung nicht erkennbar und musste von dieser beim vorliegenden Gesamtverweis auf §§ 8a bis 8e WRFG auch nicht angenommen werden. Die Baurekurskommission macht in ihrem Entscheid geltend, dass die Bestimmungen in § 8c (Einfaches Prüfungsverfahren) und § 8d WRFG (Vereinfachtes Prüfungsverfahren) auf Abbruchvorhaben von vornherein keine Anwendung finden könnten, da ein Abbruch doch stets ein ordentliches Baubewilligungsverfahren voraussetze. Auf Abbruchgesuche ebenfalls nicht anwendbar sei § 8a WRFG, da sich diese Bestimmung inhaltlich ausschliesslich mit Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot auseinandersetze. Gleiches müsse für § 8b WRFG gelten, der die Mietzinsaufschläge einer amtlichen Beschränkung und Mietzinskontrolle auferlege. Diesen Ausführungen der Baurekurskommission kann nicht gefolgt werden. Die §§ 8a bis 8e WRFG stehen in einem erkennbaren systematischen Zusammenhang. In § 8a WRFG wird die Grundlage für die Bewilligungserteilung bei Sanierung, Renovation und Umbau in Zeiten der Wohnungsnot genannt und ausdrücklich festgelegt, dass diese Bewilligung erteilt werde, wenn in der Folge die gemäss §§ 8b bis 8e WRFG festgelegten Mietzinse eingehalten würden. Für die Annahme der Baurekurskommission, dass vom Verweis auf §§ 8a bis 8e WRFG diese Grundbestimmung in § 8a WRFG nicht erfasst sein soll, fehlt jegliche Grundlage. Das gilt auch für die Annahme der Baurekurskommission, wonach § 8b WRFG nicht erfasst sein sollte, der die Mietzinsaufschläge einer amtlichen Beschränkung und Mietzinskontrolle auferlege. In § 8b Abs. 1 WRFG wird ausgeführt, dass der Mietzins für Wohnraum, der gestützt auf eine Bewilligung gemäss diesem Gesetz ersetzt, umgebaut oder saniert wurde, während 5 Jahren von der definitiven Nutzungsfreigabe an einer amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge mit einer Mietzinskontrolle unterliegt. Diese sei im Grundbuch von der zuständigen Behörde anmerken zu lassen. Ausgenommen sei der im Rahmen eines Ersatzbaus zusätzlich geschaffene Wohnraum. Dass diese Bestimmung von § 8b WRFG in Zeiten der Wohnungsnot nicht nur auf Umbau-, Renovations- oder Sanierungsvorhaben, sondern auch auf Abbruch- und Ersatzvorhaben zur Anwendung gelangen soll, ergibt sich nicht nur aus dem Gesamtverweis in § 7 Abs. 4 WRFG, sondern auch aus dem Wortlaut von § 8b WRFG selbst. Es wird dort nicht nur klargestellt, dass die amtliche Beschränkung der Mietzinsaufschläge mit einer Mietzinskontrolle während 5 Jahren von der definitiven Nutzungsfreigabe für allen Wohnraum gilt, der gestützt auf eine Bewilligung gemäss diesem Gesetz umgebaut oder saniert oder eben auch ersetzt wird. Dass hier auch Ersatzraum bei Abbruch und Neubau gemeint wird, wird noch mit dem Zusatz bestätigt, wonach von dieser amtliche Beschränkung der Mietzinsaufschlägen mit einer Mietzinskontrolle der im Rahmen eines Ersatzbaus zusätzlich geschaffene Wohnraum ausgenommen wird. Damit wird der in § 7 Abs. 4 WRFG vorgenommen Verweis auf das in den §§ 8a bis e WRFG vorgeschriebene System der amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschlägen mit einer Mietzinskontrolle auch im Falle von Abbruchbewilligungen in Zeiten von Wohnungsnot direkt bestätigt. Daraus ergibt sich auch, dass auch das Grundkonzept von § 8a WRFG und die entsprechenden Ausführungen in § 8b Abs. 2 WRFG ebenso Anwendung finden. Dort wird festgehalten, dass die Massnahmen, insbesondere jene in § 8 [WRFG] zum Zweck hätten, die Mietzinse so zu gestalten, dass sie den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und so den Charakter der Quartiere, den aktuellen Wohnbestand sowie die bestehenden Wohn- und Lebensverhältnisse schützen und bewahren. Es wird somit ein direkter Zusammenhang zwischen dieser Zielsetzung und der amtlichen Beschränkung der Mietzinsaufschläge mit einer Mietzinskontrolle gemäss den Vorschriften festgeschrieben. Für die Festlegung dieser Massnahmen sind in den nachfolgenden §§ 8c bis 8e WRFG differenzierte Prüfungsprogramme vorgeschrieben. Entgegen der irrtümlichen Annahme der Baurekurskommission ist für die Unterscheidung, ob ein einfaches Prüfverfahren gemäss § 8c WRFG, ein vereinfachtes Bewilligungsverfahren gemäss § 8d WRFG oder ein umfassendes Bewilligungsverfahren gemäss § 8e WRFG zur Anwendung kommt nicht relevant, ob für ein Vorhaben ein (baurechtliches) Meldeverfahren, ein einfaches oder ordentliches Baubewilligungsverfahren erforderlich ist oder nicht. Das Mietzinskontrollverfahren des WRFG kann gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sogar dann zum Tragen kommen, wenn nicht einmal ein baurechtliches Meldeverfahren erforderlich ist (VGE VD.2023.105 vom 10. Dezember 2024, E. 4.1.3). Relevant für die Beantwortung der Fragen, welches der in § 8c, d und e WRFG vorgesehenen Verfahren zur Anwendung gelangen soll, sind die nach der Umsetzung der Arbeiten vorgesehenen Auswirkungen auf den Mietzins. Wenn das Bauvorhaben keine Mietzinsanpassung zur Folge hat, kommt das einfache Meldeverfahren gemäss § 8c WRFG zur Anwendung. Bei Mietzinsaufschlägen im Rahmen der Vorgaben von § 8d WRFG kommt das vereinfachte Bewilligungsverfahren zum Tragen und nur auf begründeten Antrag hin kann im Rahmen des umfassenden Bewilligungsverfahrens von § 8e WRFG geprüft werden, ob ein (höherer) Mietzinsaufschlag zulässig ist (§ 8e Abs. 1 WRFG). Die in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG enthaltenen Prüfungskriterien können entgegen der Auslegung der Baurekurskommission nicht aus dem Gesamtkonzept von §§ 8a bis e WRFG herausgelöst und isoliert als Bewilligungsvorgaben auf die Frage übertragen werden, ob eine Abbruchbewilligung erteilt werden könne. Es ist vielmehr das Gesamtsystem von §§ 8a bis e WRFG gemäss den obigen Ausführungen auf die Festlegung der zulässigen Mietzinsaufschläge für den im Rahmen des Abbruchs und des Neubaus ersetzten Wohnraum anzuwenden. Dass die in § 8e Abs. 2 und 3 WRFG enthaltenen Prüfungskriterien nicht einfach als Prüfungskriterien für die Frage der Bewilligung eines Abbruchs uminterpretiert werden können, ergibt sich aus § 8e Abs. 4 WRFG: Dort ist festgehalten, dass bei der Festlegung der Mietzinse nach Umbau, Renovation oder Sanierung nur solche Investitionskosten berücksichtigt werden dürfen, welche direkt den Zielen nach Abs. 3 lit. a bis d [WRFG] dienen, die Wohnungen nach Abschluss des Vorhabens in derselben Kategorie belassen und den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen. Daraus ergibt sich, dass die Umsetzung von Vorhaben, welche diesen Zielen nicht entsprechen, nicht ausgeschlossen werden soll, sondern lediglich die Berücksichtigung von entsprechenden Investitionskosten bei der Bestimmung der zulässigen Mietzinserhöhung (vgl. § 8e Abs. 1 WRFG). Auch diese gesetzliche Vorgabe ist aufgrund des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG und aufgrund der Ausführungen in § 8b Abs. 1 WRFG auf Abbruchvorhaben zur Anwendung zu bringen.

4.7

4.7.1

Aus den vorherigen Ausführungen folgt, dass aufgrund des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG und den Ausführungen in § 8b Abs. 1 WRFG im Falle eines Abbruchs von bestehendem Wohnraum mit Ersatzbau im Rahmen der Bewilligungserteilung für den Ersatzraum (nicht den neu geschaffenen Raum) der zulässige Mietzinsaufschlag in Beachtung der Vorgaben von § 8a bis e WRFG festzulegen ist. Es ist zwar richtig, dass auch § 8f WRFG eine eigenständige Bestimmung zur Festlegung der zulässigen Netto-Mietzinse bei Ersatzneubau enthält. Gemäss dieser Bestimmung werden bei einem Ersatzneubau pro Wohnung nach Zimmerzahl maximale Netto-Mietzinse festgelegt, welche sich an preisgünstigen Neubauwohnungen orientieren und gewährleisten, dass sie den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung entsprechen und den aktuellen Wohnbestand bewahren. Aus dieser Bestimmung und den Ausführungsbestimmungen in der Verordnung ergeben sich lediglich Obergrenzen für den maximalen Netto-Mietzins. Es bleibt damit genügend Spielraum für die Festlegung von maximalen Mietzinsaufschlägen gemäss den Grundsätzen von § 8a bis e WRFG in Zeiten der Wohnungsnot. Ob die Anwendung der Vorgaben von § 8f WRFG ausserhalb von Zeiten der Wohnungsnot mit der Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit vereinbar ist, was vom Regierungsrat in seinem Bericht betreffend Kantonale Volksinitiative „JA zum ECHTEN Wohnschutz“ vom 29. Juni 2021 auf Seite 23 in Frage stellt, muss vorliegend nicht geprüft werden, da in Basel-Stadt gegenwärtig das Kriterium der Wohnungsnot unbestrittenermassen erfüllt ist. Gemäss den oben stehenden Ausführungen ergibt sich aber aus dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG und den Bestimmungen in § 8b Abs. 1 WRFG, dass in Zeiten der Wohnungsnot die Grundsätze von § 8a bis e WRFG auch bei der die Festlegung von maximalen Mietzinsaufschlägen für den Ersatzraum bei Abbruch und Neubau zur Anwendung gelangen müssen.

4.7.2

Für eine weitergehende Auslegung des Verweises in § 7 Abs. 4 WRFG im Sinne einer Statuierung von zusätzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Abbruchbewilligung selbst, fehlen nicht nur im Gesetzestext selbst entsprechende Hinweise. Solche ergeben sich auch nicht aus den Äusserungen des MV Basel. In den Abstimmungserläuterungen wird vielmehr hervorgehoben, dass die mit der Initiative angestrebte Verschärfung der Vorgaben für die Erteilung einer Abbruchbewilligung mit der Abänderung von § 7 Abs. 3 WRFG sichergestellt werden soll. Das BVD weist in seinem Rekurs zutreffend darauf hin, dass der Gesetzgeber in dieser Bestimmung eine Güterabwägung vorgenommen hat zwischen dem Ziel der Einhaltung besonders ökologischer Vorgaben einerseits und dem Ziel der Schaffung von neuem Wohnraum. Es ist nicht ersichtlich, weshalb sich an dieser Güterabwägung in Zeiten der Wohnungsnot etwas ändern soll. Ein erhöhtes Interesse an der Einhaltung von ökologischen Vorgaben ist in Zeiten der Wohnungsnot nicht ersichtlich. Hingegen besteht in Zeiten der Wohnungsnot ein noch gewichtigeres öffentliches Interesse an der Schaffung von zusätzlichem Wohnraum. Es ist daher nicht nachvollziehbar, weshalb in Zeiten der Wohnungsnot gemäss der Auslegung der Baurekurskommission strengere ökologische Kriterien für Abbruch und Neubau zur Anwendung gelangen sollen, als ausserhalb der Zeiten der Wohnungsnot. Einleuchtend und auch von entsprechenden öffentlichen Interessen gedeckt ist hingegen die besonders strenge Regulierung der zulässigen Mietzinserhöhungen in Zeiten der Wohnungsnot, welche gemäss den obigen Ausführungen eben auch für den Ersatzwohnraum bei Abbruch zur Anwendung gelangen soll.

4.7.3

Damit kann eine kongruente Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen erreicht werden, welche auch den verfassungsmässigen Vorgaben, namentlich aus Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit entspricht. Die allfällige Nichterteilung einer Abbruchbewilligung für Wohnhäuser stellt einen Eingriff in die Eigentumsfreiheit dar (BGE 99 Ia 35 E. 3a). Unter welchen Voraussetzungen eine Abbruchbewilligung erteilt werden muss oder kann, ist damit im Gesetz ausdrücklich zu regeln (Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV, SR 101]). Die grundrechtsbeschränkende Norm muss hinreichend klar und bestimmt sein (vgl. E. 4.5.7). Für die aufgrund der Auslegung des Verweises von § 7 Abs. 4 WRFG durch die Baurekurskommission weitergehende Verschärfung der Vorgaben für die Erteilung einer Abbruchbewilligung fehlt es gemäss den obigen Ausführungen an der erforderlichen klaren gesetzlichen Grundlage. Es fehlt zudem an einem öffentlichen Interesse an dieser weitergehenden Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Vorgaben. Mit der Anwendung der Bestimmungen von §§ 8a bis e WRFG im Sinne einer einschränkenden Vorgabe für die Bestimmung der zulässigen Mietzinserhöhungen nicht nur für Umbau- und Sanierungsvorhaben, sondern eben auch Abbruch- und Neubauvorhaben wird dem im WRFG geschützten öffentlichen Interesse am Erhalt und der Schaffung von vielfältigem, unterschiedlichen Ansprüchen genügendem, insbesondere familiengerechtem, bezahlbarem wie auch preisgünstigem Wohnraum (§ 1 Abs. 1 WRFG) und dem gemäss den überwiegenden Bedürfnissen der Wohnbevölkerung angestrebten wirksamen Schutz, insbesondere für die langjährigen und älteren Mietparteien, vor Verdrängung durch Kündigungen und Mietzinserhöhungen (§ 1 Abs. 2 WRFG) verfassungskonform Rechnung getragen. Es wird zudem sichergestellt, dass sowohl die Mieterschaft als auch die Eigentümerschaft in Bezug auf den Schutz vor Verdrängung durch Mietzinserhöhungen in Fällen von Abbruch und Neubau gleich geschützt wird wie diejenige bei Sanierung und Umbau. Dies ist auch deshalb gerechtfertigt, da bei grösseren Umbauvorhaben für die Betroffenen eine vergleichbare Situation vorliegt. Es ist daher nachvollziehbar und begründbar, dass die Vorschriften zur Festlegung der zulässigen Mietzinszuschläge bei Sanierung und Umbau bei Wohnungsnot auch auf die entsprechenden Zuschläge bei Abbruch und Neubau zur Anwendung gelangen sollen. Es liegen keine Anzeichen dafür vor, dass die Stimmbevölkerung bei der Annahme der Gesetzesinitiative mit dem Verweis in § 7 Abs. 4 WRFG auf die §§ 8a bis 8e WRFG etwas anderes hätte zum Ausdruck bringen wollen.

4.8

Gemäss den obigen Ausführungen ist der Entscheid der Baurekurskommission, die durch das Bau- und Gastgewerbeinspektorat erteilte Abbruchbewilligung aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung unter Beachtung von ausgewählten Kriterien von § 8e WRFG aufzuheben. Da die in § 7 Abs. 3 WRFG für die Erteilung der Abbruchbewilligung vorgeschriebenen materiellen Vorgaben erfüllt sind (der Ersatzbau umfasst mindestens 40 % mehr Wohnraum) hat das Bau- und Gastgewerbeinspektorat die Abbruchbewilligung zu Recht erteilt. Der in § 7 Abs. 4 WRFG erwähnte Verweis auf die Kriterien in den §§ 8a bis 8e WRFG bezieht sich gemäss den obigen Ausführungen auf die durch die Wohnschutzkommission für den Ersatzwohnraum festzulegenden maximalen Mietzinsaufschläge. Die Wohnschutzkommission hat sich im vorliegenden Fall bei der Festlegung der maximalen Netto-Mietzinsen des ersetzten bezahlbaren Mietwohnraums insbesondere an der Zimmeranzahl, der Landwertkategorie des Grundstücks und den entsprechenden maximalen Netto-Mietzinsen gemäss Anhang 2 der Wohnraumschutzverordnung (§ 17 Abs. 2 WRschV) orientiert. Die von der Wohnschutzkommission im vorliegenden Fall festgelegten Mietzinse für den Ersatzwohnraum wurden von den Parteien nicht gerügt. Es liegen auch keine Anträge der Parteien vor, diese Mietzinse im Falle einer Gutheissung des Hauptantrages des BVD anders festzusetzen. Auf die von der Wohnschutzkommission im vorliegenden Fall festgelegten maximalen Mietzinse für den Ersatzwohnraum ist somit nicht weiter einzugehen.

4.9

Demzufolge ist der Rekurs des Bau- und Verkehrsdepartements gutzuheissen und der Entscheid der Baurekurskommission vom 24. April 2024 aufzuheben. Damit erlangt der Bauentscheid vom 9. August 2023 wieder Geltung. Der Rekurs des MV Basel ist hingegen abzuweisen.

5.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend trägt der MV Basel die Gerichtskosten. Die Gerichtsgebühr wird gemäss § 23 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 2’500.– festgelegt und mit dem Kostenvorschuss verrechnet.

Zu Gunsten der ursprünglich verfügenden Behörde werden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG keine Parteientschädigungen zugesprochen. Da die Beigeladene sich nicht am Verfahren beteiligt hat, ist ihr ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen.