Plakat-Aushang

1.

1.1

Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Überprüfung des angefochtenen Entscheids ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 27. Januar 2025 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrentin ist vom angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist somit − unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung 1.2 des vorliegenden Entscheids − einzutreten.

1.2

1.2.1

Mit Entscheid vom 26. März 2024 verweigerte die AV eine Bewilligung sowohl für das Plakat der Rekurrentin mit dem Slogan «Islamistischen und woken Antisemitismus stoppen!», dessen Zulässigkeit im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren noch strittig ist, als auch für ein hinsichtlich der bildlichen Darstellung identisches Plakat der Rekurrentin mit dem Slogan «Angriff auf unsere Freiheit stoppen!». Mit dem angefochtenen Entscheid vom 20. November 2024 hiess das BVD den von der Rekurrentin dagegen erhobenen Rekurs betreffend das zweite Plakat gut und wies die Sache zur Bewilligung dieses Plakats an die AV zurück. Mit Rechtsbegehren 2 ihrer Rekursbegründung beantragt die Rekurrentin die Feststellung, dass der Entscheid des BVD vom 20. November 2024 insoweit in Rechtskraft erwachsen sei, als diese die AV zur Bewilligung des Aushangs des Plakats mit dem Slogan «Angriff auf unsere Freiheit stoppen!» angewiesen habe.

1.2.2

Ein Feststellungsentscheid des Verwaltungsgerichts auf Begehren einer Rekurrentin setzt ein schutzwürdiges Interesse voraus (vgl. Art. 25 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes [VwVG, SR 172.021] in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRPG; VGE VD.2023.93 vom 31. Oktober 2023 E. 2.2 mit Nachweisen). Bei Fehlen eines schutzwürdigen Interesses ist auf das Begehren nicht einzutreten. Ein schutzwürdiges Interesse an einem Feststellungsentscheid liegt dann vor, wenn die Rekurrentin ohne die verbindliche und sofortige Feststellung des Bestands, Nichtbestands oder Umfangs öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten Gefahr liefe, dass sie oder eine Behörde ihr nachteilige Massnahmen treffen oder ihr günstige Massnahmen unterlassen würden (vgl. VGE VD.2023.93 vom 31. Oktober 2023 E. 2.2 mit Nachweisen).

1.2.3

Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass von irgendeiner Seite bestritten würde, dass der Entscheid des BVD vom 20. November 2024 insoweit in (Teil‑)Rechtskraft erwachsen ist, als die Sache zur Bewilligung des Plakats mit dem Slogan «Angriff auf unsere Freiheit stoppen!» an die AV zurückgewiesen worden ist, und dass die AV dementsprechend zur Bewilligung dieses Plakats verpflichtet ist. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, weshalb die Rekurrentin ein schutzwürdiges Interesse an einem diesbezüglichen Feststellungsentscheid des Verwaltungsgerichts haben sollte. Daher ist auf das Rechtsbegehren 2 nicht einzutreten, wie das BVD zu Recht geltend macht (Vernehmlassung Rz. 6 f.).

1.3

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

2.

2.1

Gemäss § 9 Abs. 1 der Plakatverordnung (SG 569.500) werden Plakatinhalte, die im Sinn dieser Verordnung unzulässig sind, nicht bewilligt. Gemäss § 7 Abs. 1 lit. a der Plakatverordnung sind unter anderem Plakate mit rassistischem Inhalt unzulässig. Als rassistisch gelten Plakatinhalte gemäss § 7 Abs. 2 der Plakatverordnung unter anderem, wenn gezielt rassistische Ideologien verbreitet werden, indem beispielsweise Gruppen aufgrund körperlicher oder kultureller Eigenarten oder ethnischer, nationaler oder religiöser Zugehörigkeiten hierarchisiert werden (lit. a) oder wenn zu Hass oder Diskriminierung gegenüber Menschen anderer Hausfarbe, Ethnie oder Religion aufgerufen wird. Massgebend ist dabei der Sinn, den der unbefangene Durchschnittsbetrachter dem Plakat unter den gegebenen Umständen beimisst (vgl. BGE 143 IV 193 E. 1 [zu Art. 261bis des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0)]).

2.2

Auf dem Plakat der Rekurrentin, dessen Zulässigkeit im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren noch strittig ist, sind links ein maskierter Mann mit dunklen Haaren und Augen sowie einem Messer in der Hand und rechts eine androgyne Person mit Kapuzenpullover und Regenbogenschal sowie einer Spraydose in der Hand dargestellt. Über der bildlichen Darstellung sind der Slogan «Islamistischen und woken Antisemitismus stoppen!» sowie das Signet der Rekurrentin angebracht.

2.3

2.3.1

Nach Meinung der Abteilung Gleichstellung und Diversität (nachfolgend G&D) wird die Person auf der linken Seite des Plakats durch die dunklen Haare und Augen der Gruppe von Menschen mit einem Migrationshintergrund zugeordnet und hinsichtlich ihrer Herkunft wohl überwiegend mit Ländern mit einer grossen muslimischen Mehrheit assoziiert (Einschätzung der G&D vom 23. Mai 2024). Diese Ansicht hat das BVD zu Recht verworfen und richtig festgestellt, dass alleine aus der Bildsprache nicht erkennbar ist, dass es sich bei der Person auf der linken Seite des Plakats um eine Person mit Migrationshintergrund handeln soll oder dass diese Person aus einem Land mit einer grossen muslimischen Mehrheit stammen soll. Es kann sich ohne Weiteres auch um eine Person schweizerischer oder westeuropäischer Abstammung handeln. Zutreffend erscheint auch die Ansicht des BVD, der Slogan «Islamistischen und woken Antisemitismus stoppen!» lasse darauf schliessen, dass es sich bei der maskierten Person mit dem Messer um einen Islamisten oder Terroristen handle (angefochtener Entscheid E. 19). Nicht überzeugend ist jedoch die weitere Interpretation des Plakats durch das BVD.

2.3.2

Nach Ansicht des BVD entsteht durch das Zusammenwirken des Slogans «Islamistischen und woken Antisemitismus stoppen!» mit der Darstellung des Islamisten oder Terroristen «die von der Vorinstanz sowie der Abteilung G&D beschriebene feindliche Haltung gegenüber einer bestimmen Personengruppe, welche im Sinne von § 7 Abs. 2 lit. a Plakatverordnung als rassistisch beurteilt werden kann». Der Rekurrentin sei zwar dahingehend zu folgen, «dass es sich nur bei einem Bruchteil der Muslime um Fundamentalisten, also um ‘Islamisten’ handelt, aufgrund der in Westeuropa bestehenden Vorurteile gegenüber Muslimen kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass der Durchschnittsbetrachter dieses bewusst bedrohlich wirkende Bild in diesem Sinn abstrahieren kann» (angefochtener Entscheid E. 19). Aus der Einschätzung des G&D vom 23. Mai 2024 und den vorstehenden Erwägungen des BVD ist zu schliessen, dass beide die Muslime als betroffene Gruppe betrachten und damit von einer Anknüpfung an die religiöse Zugehörigkeit ausgehen. Der Verweis auf § 7 Abs. 2 lit. a der Plakatverordnung deutet darauf hin, dass das BVD den seiner Ansicht nach rassistischen Inhalt des Plakats in einer Hierarchisierung aufgrund der religiösen Zugehörigkeit sieht. Worin die negative Aussage über die Muslime bestehen soll, wird im angefochtenen Entscheid nicht dargelegt. Aufgrund der darin erwähnten Einschätzung des G&D vom 23. Mai 2024 kann davon ausgegangen werden, dass das BVD die negative Aussage darin sieht, dass die Muslime als gewaltbereit oder gefährlich dargestellt würden. Dies wird durch die Vernehmlassung des BVD (Rz. 11) bestätigt. Gemäss dieser musste die AV aufgrund der in Westeuropa und in der Schweiz bestehenden Vorurteile gegenüber Muslimen davon ausgehen, dass der Durchschnittsbetrachter das bewusst bedrohlich wirkende Bild der Person auf der linken Seite des Plakats als eine bildlich dargestellte Bedrohung versteht, die von Muslimen allgemein ausgehe. Somit würden Muslime aufgrund ihrer religiösen Zugehörigkeit im Sinn von § 7 Abs. 2 lit. a der Plakatverordnung in unzulässiger Art und Weise hierarchisiert.

2.3.3

Zunächst gilt es, zwischen Muslimen einerseits und Islamisten andererseits zu unterscheiden. Der Slogan heisst nicht «Muslimischen […] Antisemitismus stoppen!», sondern «Islamistischen […] Antisemitismus stoppen!».

Die Definition des Islamismus ist umstritten. Gemäss Wikipedia kann Islamismus als politische Ideologie definiert werden, welche die Gestaltung der Politik und der Gesellschaft anhand von Werten und Normen anstrebt, die aus der Religion des Islam abgeleitet werden (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Islamismus). Die Bundeszentrale für politische Bildung definiert Islamismus als politische Ideologie, die den Islam als wichtigste Quelle von Staat, Politik und Gesellschaft betrachtet (https://www.bpb.de/themen/islamismus/). Im Wesentlichen lassen sich zwei verschiedene Definitionen des Islamismus unterscheiden. Nach der ersten werden mit dem Begriff alle politischen Bewegungen erfasst, welche die Gestaltung der Politik und der Gesellschaft anhand von aus dem Islam abgeleiteten Werten und Normen anstreben, unabhängig davon, ob sie ihre Ziele mit legalen und demokratischen oder illegalen und gewalttätigen Mitteln erreichen wollen (Islamismus als Bestrebung, islamische Werte und Vorstellungen politisch umzusetzen). Gemäss der zweiten Definition wird der Begriff nur für fundamentalistische Bewegungen verwendet, die eine Gesellschaftsordnung anstreben, die auf eine theokratische, teils diktatorische und totalitäre Regierungsform hinausläuft, die im Widerspruch zu Werten wie Individualismus, Pluralismus, Volkssouveränität, Menschenrechten und Gleichstellung steht (Islamismus als politischer Extremismus) (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Islamismus). Ein Beispiel dafür ist die Kurzdefinition des Islamismus durch das deutsche Bundesministerium des Innern als extremistische Bestrebung, die sich gegen den demokratischen Verfassungsstaat und seine fundamentalen Werte, Normen und Regeln wendet (https://www.bmi.bund.de/DE/themen/sicherheit/extremismus/islamismus-und-salafismus/islamismus-und-salafismus-node.html). In der Öffentlichkeit dominiert die zweite Definition (vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Islamismus). Entsprechend hält etwa die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) fest, dass als Islamismus im heutigen Diskurs in westlichen Ländern politische Ideologien bezeichnet werden, die sich des Islams bedienen, um extremistische, fundamentalistische sowie patriarchalische Haltungen zu begründen (https://www.ekr.admin.ch/pdf/Factsheet_D_Online.pdf). Ein solches Begriffsverständnis legt auch der Duden nahe (https://www.duden.de/rechtschreibung/Islamismus). Das BVD scheint ebenfalls von der zweiten Definition des Islamismus auszugehen (vgl. angefochtener Entscheid E. 19).

Die genaue Bedeutung des Begriffs Islamismus mag zwar dem durchschnittlichen Passanten in Basel allenfalls nicht bekannt sein. Da in der Öffentlichkeit das Verständnis des Islamismus als politischer Extremismus vorherrscht und dem durchschnittlichen Passanten in Basel trotz aller Vorurteile, die allenfalls gegenüber Muslimen bestehen mögen, offensichtlich bewusst ist, dass längst nicht alle Muslime politische Extremisten sind, besteht aber kein vernünftiger Zweifel, dass dem Durchschnittsbetrachter des Plakats in Basel bewusst wäre, dass Islamismus und Islam nicht gleichgesetzt werden können. Folglich besteht entgegen der Ansicht der Vorinstanzen kein Grund zur Annahme, der Durchschnittsbetrachter würde in der Person auf der linken Seite des Plakats einen Stellvertreter für die Muslime generell sehen. Damit bezieht sich eine allfällige negative Aussage des Plakats nicht auf die Muslime als religiöse Gruppe. In diesem Sinn hat das Obergericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 25. Mai 2005 auf einen Freispruch vom Vorwurf der Rassendiskriminierung im Sinn von Art. 261^bis Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 erster Teilsatz StGB erkannt, weil sich der in diesem Fall streitige Text erkennbar nicht gegen den Islam oder die Muslime als Glaubensgemeinschaft, sondern gegen den Islamismus gerichtet habe. Dabei hat das Obergericht erwogen, der Durchschnittsleser interpretiere das Adjektiv islamistisch nicht dahingehend, dass damit pauschal alle Angehörigen der islamischen Glaubensgemeinschaft gemeint seien (vgl. die Zusammenfassung des Urteils durch die EKR als Entscheid 2005-012N und den Nachweis bei Niggli, Rassendiskriminierung, 2. Auflage, Zürich 2007, Rz. 1102).

Aus den vorstehenden Gründen kann im vorliegenden Fall nicht davon ausgegangen werden, das Bild werde zusammen mit dem Slogan vom Durchschnittsbetrachter im Sinn einer pauschalen Behauptung verstanden, Muslime seien generell, mehr als andere, gewaltbereit oder gefährlich, oder schüre eine feindselige Haltung gegenüber Muslimen im Allgemeinen.

Eine allfällige Hierarchisierung von Islamisten oder ein allfälliger Aufruf zu Hass oder Diskriminierung gegenüber Islamisten könnte nicht als rassistisch qualifiziert werden, weil trotz Fehlens einer einheitlichen Definition insoweit Einigkeit zu herrschen scheint, dass es sich beim Islamismus um eine politische Ideologie handelt, und Islamisten daher nicht als religiöse, nationale oder ethnische Gruppe qualifiziert werden können. Dies wird von der Rekurrentin sinngemäss zu Recht geltend gemacht (vgl. Rekursbegründung Ziff. III.C.1 S. 7 und Ziff. III.S.4 S. 8).

2.3.4

Betreffend die Person rechts auf dem Bild stellte sich die Frage, ob ihre Darstellung eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts im Sinn von § 7 Abs. 1 lit. b der Plakatverordnung darstellt. Plakate gelten gemäss § 7 Abs. 3 lit. a der Plakatverordnung insbesondere dann als Geschlechter diskriminierend, wenn Frauen oder Männern stereotype Eigenschaften zugeschrieben werden und damit die Gleichwertigkeit der Geschlechter in Frage gestellt wird. Gemäss der G&D wird die Person auf der rechten Seite des Plakats durch den Regenbogenschal eindeutig der LGBTIQ-Community zugewiesen bzw. stehe stellvertretend für diese. Bildlich und sprachlich würden der LGBTIQ-Community pauschal negative stereotype Eigenschaften zugewiesen. Bildlich werde ein pauschaler Zusammenhang zwischen der LGBTIQ-Community und Vandalismus bzw. Bedrohung konstruiert. Der Slogan «Islamistischen und woken Antisemitismus stoppen!» mache in Kombination mit der Bildsprache die Mitglieder der LGBTIQ-Community pauschal zu gewaltbereiten Antisemit*innen (Einschätzung der G&D vom 23. Mai 2024). Das BVD ist dieser Einschätzung zu Recht nicht gefolgt. Gemäss dem BVD käme eine Qualifikation des Plakats als Geschlechter diskriminierend insbesondere in Betracht, wenn der auf dem Plakat dargestellten androgynen, potentiell non-binären Person stereotype Eigenschaften zugeschrieben würden und damit ihre Gleichwertigkeit gegenüber binären Frauen oder Männern in Frage gestellt würde. Dies verneint das BVD, obwohl es die Spraydose in der Hand der Person auf der rechten Seite des Plakats durchaus als Symbol für unlautere Mittel (Vandalismus) betrachtet (vgl. angefochtener Entscheid E. 20). Zu dieser richtigen Einschätzung konnte das BVD nur gelangen, indem es davon ausgegangen ist, mit dem Plakat werde nicht der Eindruck vermittelt, dass die Gruppe, der die Person rechts auf dem Bild angehört, und damit potentiell non-binäre Personen neigten generell, mehr als andere, zu Vandalismus oder Antisemitismus. Dieses Verständnis des Plakats überzeugt.

2.3.5

Aus den vorstehenden Gründen ist der Inhalt des strittigen Plakats entgegen der Ansicht des G&D und der Vorinstanzen nicht als rassistisch im Sinn von § 7 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 der Plakatverordnung zu qualifizieren. Ein anderer Grund, weshalb das Plakat unzulässig sein sollte, wird vom BVD nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Folglich ist das strittige Plakat genauso zu bewilligen wie das andere Plakat, bei dem bereits das BVD einen Unzulässigkeitstatbestand verneint hat (vgl. dazu angefochtener Entscheid E. 22 f.). Da das Plakat bereits aus den vorstehend dargelegten Gründen zu bewilligen ist, braucht auf die weiteren Rügen der Rekurrentin nicht eingegangen zu werden.

3.

3.1

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der Rekurs in der Hauptsache gutzuheissen ist. Dem Nichteintreten auf das Feststellungsbegehren ist im Hinblick auf die Kostenverteilung keine eigenständige Bedeutung beizumessen. Folglich sind weder für das verwaltungsinterne noch für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren amtliche Kosten zu erheben (vgl. § 6 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren [VGG, SG 153.800] und § 30 Abs. 1 VRPG). Die Rekurrentin ist in den Rekursverfahren weder durch eine Anwältin oder einen Anwalt noch durch eine andere berufsmässige Vertretung vertreten worden, sondern hat durch ihren Präsidenten als ihr Organ gehandelt. Besondere Umstände, unter denen allenfalls auch in einem solchen Fall die Zusprechung einer Parteientschädigung in Betracht kommen könnte (vgl. dazu VGE VD.2022.247 vom 1. Juni 2023 E. 4.3 und Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 221), hat die Rekurrentin nicht geltend gemacht und sind nicht ersichtlich. Folglich sind ihr keine Parteientschädigungen zuzusprechen.

3.2

Mit ihrem Entscheid vom 26. März 2024 hat die AV eine Prüfgebühr von CHF 100.– erhoben. Weshalb diese Gebühr im Fall der Bewilligung der Plakate ungerechtfertigt sein sollte, legt die Rekurrentin nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltungsbehörden im Allgemeinen auch für die Erteilung von Bewilligungen Gebühren erheben (vgl. § 1 Abs. 1 VGG). Folglich ist der Kostenentscheid der AV nicht aufzuheben.