Kostengutsprache

1.

Nach § 23 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentlichen Spitäler des Kantons Basel-Stadt (ÖSpG, SG 331.100) kann gegen Verfügungen der Organe und Organisationseinheiten der in der Form selbstständiger öffentlich-rechtlicher Anstalten mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteten öffentlichen Spitäler gemäss dem Organisationsgesetz (OG, SG 153.100) Rekurs an den Verwaltungsrat erhoben werden. Ein solches öffentliches Spital sind gemäss § 1 Abs. 1 ÖSpG auch A____. Die Entscheide des Verwaltungsrates unterliegen gemäss § 23 Abs. 3 ÖSpG dem Rekurs an das Verwaltungsgericht. Daraus folgt die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses. Zuständig ist ein Dreiergericht (§ 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

2.

Die Verfügung vom 3. Oktober 2024 ist im Namen der A____ von der Leiterin Human Resources und der Leiterin Rechtsdienst unterzeichnet worden. Die Leiterin Human Resources ist Mitglied der Geschäftsleitung der A____ ([…]). Damit ist die Verfügung von der Spitalleitung erlassen worden. Die Verfügungsadressatin hat die Verfügung beim Verwaltungsrat der A____ angefochten. Der Rekursentscheid des Verwaltungsrats der A____ vom 26. März 2025 ist vom CEO und der Leiterin des Rechtsdiensts im Namen der A____ beim Verwaltungsgericht angefochten worden. Beim CEO handelt es sich um den Spitaldirektor. Dieser gehört der Spitalleitung an und ist gegenüber den weiteren Spitalleitungsmitgliedern weisungsbefugt (§ 8 ÖSpG). Die Rekurserhebung erfolgte somit durch die Spitalleitung. Die A____ sind ein Unternehmen des Kantons in der Form einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und Sitz in Basel (§ 2 Abs. 1 ÖSpG). Es handelt sich somit um eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Die Spitalleitung und der Verwaltungsrat sind Organe der A____ (§ 5 lit. a und b ÖSpG) und damit derselben juristischen Person. Im vorliegenden Fall haben die Spitalleitung als erstinstanzlich verfügende Behörde und Vorinstanz des Verwaltungsrats und der Verwaltungsrat als erste Rechtsmittelinstanz gehandelt.

3.

Zu den Sachurteilsvoraussetzungen gehören die Parteifähigkeit und die Rekursberechtigung (auch Rekursbefugnis oder Rekurslegitimation) (Wohlfahrt, Die Rekursbefugnis im baselstädtischen Verwaltungsprozess, in: BJM 1993 S. 113, 113; vgl. Häner, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 48 N 5; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 1421 f.; Marantelli-Sonanini/Huber, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 48 N 5 f.; Waldmann, in: Basler Kommentar, 3. Auflage 2018, Art. 89 BGG N 1). Parteifähig sind zunächst alle Personen, die rechtsfähig sind. Dazu gehören die juristischen Personen des öffentlichen Rechts (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 568 und 570; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003, S. 110). Behörden sind grundsätzlich nicht parteifähig (vgl. BGE 123 II 371 E. 2d; Häner, a.a.O., Art. 48 N 5; Marantelli-Sonanini/Huber, a.a.O., Art. 6 N 13; Schwank, a.a.O., S. 110 f.; Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 38). Sie handeln grundsätzlich als Organe im Namen des betroffenen Gemeinwesens (vgl. BGE 141 I 253 E. 3.2 f.; Marantelli-Sonanini/Huber, a.a.O., Art. 6 N 13; Schwank, a.a.O., S. 111). Behörden ohne eigene Rechtspersönlichkeit sind jedoch parteifähig, soweit sie aufgrund einer besonderen gesetzlichen Bestimmung rekursberechtigt sind (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 570 f.; Marantelli-Sonanini/Huber, a.a.O., Art. 6 N 13; widersprüchlich Schwank, a.a.O., S. 111 und 113 einerseits sowie S. 131 andererseits). In diesen Fällen nehmen die Behörden im eigenen Namen als Partei am Rekursverfahren teil, obwohl nicht sie, sondern die betroffene juristische Person des öffentlichen Rechts Trägerin der streitigen Rechte und Pflichten ist. Diese Geltendmachung fremder Interessen im eigenen Namen kann als Prozessstandschaft bezeichnet werden (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 571).

4.

Die Spitalleitung ist ein nicht rechtsfähiges Organ der A____. Sie verfügt im vorliegenden Fall auch nicht über eine spezialgesetzliche Rekursberechtigung (vgl. unten E. 5.3). Folglich kommt als Rekurrentin nur A____ als juristische Person in Betracht.

5.

5.1

Gemäss § 13 Abs. 1 ist zum Rekurs an das Verwaltungsgericht berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat, sowie wer durch besondere Vorschriften zum Rekurs ermächtigt wird. Mit dem ersten Teil dieser Bestimmung wird die allgemeine Rekursberechtigung umschrieben. Im zweiten Teil der Bestimmung werden die besonderen Rekursberechtigungen erwähnt (vgl. Marantelli-Sonanini/Huber, a.a.O., Art. 48 N 2; Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 2).

5.2

5.2.1

Die Spitalleitung ist als Vorinstanz im Rekursverfahren vor dem Verwaltungsrat als Rechtsmittelinstanz teilweise unterlegen. Die in einem Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz erfüllt die Voraussetzungen der allgemeinen Rekursberechtigung gemäss § 13 Abs. 1 VRPG nicht (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1 [zu Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110)] sowie BGE 124 II 409 E. 1e.bb und 123 II 371 E. 2d [beide zu Art. 103 lit. a des bis am 31. Dezember 2006 geltenden Bundesrechtspflegegesetzes (OG, SR 173.110)]; Schwank, a.a.O., S. 128; Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 44). Die allgemeine Rekursberechtigung gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zur Anfechtung eines Rekursentscheids des Verwaltungsrats im eigenen Namen ist der Spitalleitung in ihrer Eigenschaft als Organ der A____ deshalb offensichtlich abzusprechen. Dementsprechend behauptet die Spitalleitung in der Rekursbegründung (Ziff. I.2) auch nicht, sie selbst sei durch den angefochtenen Entscheid berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, sondern macht bloss geltend, die A____ seien durch den angefochtenen Entscheid betroffen und hätten ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung.

5.2.2

5.2.2.1

Aufgrund der Regelung der Kompetenzen der Organe der A____ ist die Spitalleitung aber auch nicht berechtigt, unter Berufung auf die allgemeine Rekursberechtigung gemäss § 13 Abs. 1 VRPG im Namen der A____ gegen einen Rekursentscheid des Verwaltungsrats der A____ beim Verwaltungsgericht Rekurs zu erheben.

5.2.2.2

Wenn ein Kanton gegen einen Entscheid seines Verwaltungsgerichts gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhebt, obliegt seine prozessuale Vertretung in der Regel dem Regierungsrat als oberster Exekutivbehörde, die den Kanton von Verfassungs wegen nach aussen vertritt. Wenn eine nachgeordnete Behörde namens des Kantons Beschwerde führen will, hat sie ihre Vertretungsbefugnis explizit darzutun, sei es durch einen entsprechenden speziellen Ermächtigungsbeschluss der Kantonsregierung oder durch Angabe der sie zur Prozessführung namens des Kantons berechtigenden kantonalen Vorschriften (BGE 136 V 351 E. 2.4, 135 II 12 E. 1.2.3; vgl. Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 38).

5.2.2.3

Gemäss § 7 ÖSpG ist der Verwaltungsrat das oberste Führungsorgan der A____ (Abs. 1) und gehört unter Vorbehalt anderer Regelungen im Organisationsreglement die Vertretung der A____ nach aussen, insbesondere gegenüber den Behörden des Kantons, zu seinen Aufgaben (Abs. 2 lit. j). Damit ist der Verwaltungsrat das mit dem Regierungsrat eines Kantons vergleichbare Organ der A____. Der vorliegende Rekurs wurde nicht vom Verwaltungsrat der A____ erhoben und die Spitalleitung hat auch keinen Beschluss vorgelegt, mit dem der Verwaltungsrat sie zur Erhebung eines Rekurses gegen den angefochtenen Entscheid ermächtigt hätte.

5.2.2.4

Die Spitalleitung hat auch keine Vorschrift genannt, insbesondere keine solche des Organisatiosreglements, die sie dazu berechtigen würde, im Namen der A____ gegen einen Rekursentscheid des Verwaltungsrats der A____ Rekurs zu erheben. Im Gegenteil ergibt sich aus der Regelung der Kompetenzen der Organe der A____ im ÖSpG, dass die Spitalleitung nicht berechtigt ist, gegen Rekursentscheide des Verwaltungsrats Rekurs an das Verwaltungsgericht zu ergreifen. Der Verwaltungsrat ist das oberste Führungsorgan der A____ (§ 7 Abs. 1 ÖSpG). Zu seinen Aufgaben gehören gemäss § 7 Abs. 2 ÖSpG die Festlegung der Personalstrategie, der Anstellungsbedingungen und des Einreihungsverfahrens (lit. d) die Wahl und Anstellung der Mitglieder der Spitalleitung sowie der Spitaldirektorin oder des Spitaldirektors (lit. e), die Aufsicht über die Spitalleitung (lit. f), der Erlass der erforderlichen Reglemente, insbesondere Finanz-, Preis-, Organisations- und Personalreglemente (lit. i), sowie unter Vorbehalt anderer Regelungen im Organisationsreglement die Vertretung der A____ nach aussen, insbesondere gegenüber den Behörden des Kantons (lit. j). Die Beurteilung eines Rechtsmittels ermöglicht dem Verwaltungsrat insbesondere, seine Kompetenz zur Festlegung der Personalstrategie gemäss § 7 Abs. 2 lit. d ÖSpG im Einzelfall umzusetzen (VGE VD.2015.56 vom 17. Juni 2015 E. 2.4.1). Die Spitalleitung besteht aus der Spitaldirektorin oder dem Spitaldirektor und den Spitalleitungsmitgliedern (§ 8 Abs. 1 ÖSpG). Die Spitalleitung ist das operative Führungsorgan (§ 9 Abs. 1 ÖSspG). Sie hat unter Vorbehalt der Kompetenzen vorgesetzter Instanzen sämtliche Kompetenzen zur Führung der A____ (§ 9 Abs. 2 ÖSpG). Somit ist der Verwaltungsrat als oberstes Führungsorgan eine der Spitalleitung vorgesetzte Instanz und untersteht die Spitalleitung der Aufsicht des Verwaltungsrats. Aus den vorstehenden Regelungen folgt, dass ein Rekursentscheid des Verwaltungsrats für die Spitalleitung verbindlich ist und dass sie nicht berechtigt sein kann, einen Rekursentscheid des Verwaltungsrats und damit des ihr vorgesetzten Aufsichtsorgans mit einem Rekurs an das Verwaltungsgericht in Frage zu stellen.

5.2.2.5

Im Übrigen ist davon auszugehen, dass den Personen, welche die Rekursanmeldung und die Rekursbegründung unterzeichnet haben, auch die Vertretungsmacht fehlt. Der CEO ist gemäss Handelsregister nur kollektiv zu zweien zeichnungsberechtigt und die Leiterin des Rechtsdiensts ist im Handelsregister überhaupt nicht als Zeichnungsberechtigte eingetragen. Vollmachten für die genannten Personen wurden nicht eingereicht.

5.2.3

Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Kantone gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide ihrer Verwaltungsgerichte berechtigt, wenn sie dadurch gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen sind (vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1, 138 II 506 E. 2.2.1, 134 I 204 E. 2.3). Die Voraussetzung, dass der Kanton gleich oder ähnlich wie ein Privater berührt ist, wird jedenfalls für vermögensrechtliche Streitigkeiten im Bereich des öffentlichen Dienstrechts grundsätzlich bejaht (vgl. BGE 134 I 204 E. 2.3; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 256 FN 1445; Waldmann, a.a.O., Art. 89 BGG N 42). Diese Rechtsprechung lässt sich jedoch nicht sinngemäss auf A____ übertragen, weil die Situation eines Kantons, der von einem Entscheid seines Verwaltungsgerichts betreffend eine vermögensrechtliche Streitigkeit aus einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis betroffen ist, nicht vergleichbar ist mit derjenigen der A____, die von einem Rekursentscheid ihres Verwaltungsrats betreffend eine solche Streitigkeit betroffen sind. Gemäss dem Bundesgericht steht der Umstand, dass sich der Kanton gegen ein Urteil seines eigenen Verwaltungsgerichts wehrt, der Beschwerdeberechtigung nicht entgegen, weil das Verwaltungsgericht eine von den übrigen kantonalen Behörden unabhängige Rechtspflegeinstanz und damit nicht vergleichbar sei mit einer hierarchisch übergeordneten Stelle innerhalb der Verwaltung (vgl. BGE 124 II 409 E. 1e.dd). Der Verwaltungsrat der A____ ist aber keine unabhängige Rechtspflegeinstanz, sondern das oberste Führungsorgan der A____ mit Aufsichtskompetenz über die Spitalleitung und damit durchaus vergleichbar mit einer hierarchisch übergeordneten Stelle innerhalb der Verwaltung (vgl. oben E. 5.2.2.4).

5.3

5.3.1

Gemäss § 13 Abs. 2 VRPG können Verfügungen der vom Grossen Rat oder vom Regierungsrat gewählten Kommissionen vom Regierungsrat, dem zuständigen Departementsvorsteher oder einer durch besondere Vorschrift hierzu ermächtigten Verwaltungseinheit angefochten werden. Dieser Regelung liegt der Gedanke zugrunde, dass den Behörden als Ausgleich für den Mangel einer direkten Einflussmöglichkeit im Entscheidungsprozess ein Rekursrecht gegen Entscheide weisungsunabhängiger Kommissionen zukommen soll (Schwank, a.a.O., S. 131). Eine besondere Vorschrift im Sinn von § 13 Abs. 2 VRPG ist § 40 Abs. 3 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100). Gemäss dieser Bestimmung kann die Anstellungsbehörde gegen einen Entscheid der Personalrekurskommission selbstständig Rekurs beim Verwaltungsgericht erheben.

5.3.2

Direkt sind im vorliegenden Fall weder § 13 Abs. 2 VRPG noch § 40 Abs. 3 PG anwendbar, weil es sich beim Verwaltungsrat der A____ weder um eine vom Grossen Rat noch um eine vom Regierungsrat gewählte Kommission handelt und bei der Spitalleitung weder um den Regierungsrat noch um einen Departementsvorsteher und weil das PG auf A____ generell nicht anwendbar ist (vgl. zur Unanwendbarkeit des PG § 12 Abs. 3 und 4 sowie § 28 Abs. 1 ÖSpG; Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, Öffentliche Arbeitsverhältnisse im Kanton Basel-Stadt, Basel 2019, S. 11). Mangels Vergleichbarkeit des vorliegenden Falls mit den in den erwähnten Bestimmungen geregelten Fällen kommt aber auch eine analoge Anwendung dieser Vorschriften nicht in Betracht.

5.3.3

Die Präsidentin oder der Präsident und die weiteren Mitglieder des Verwaltungsrats der A____ werden zwar vom Regierungsrat gewählt (§ 6 Abs. 2 ÖspG). In seiner Funktion als Rekursinstanz (vgl. § 23 Abs. 2 ÖSpG) ist er aber nicht vergleichbar mit vom Regierungsrat gewählten Kommissionen im Sinn von § 13 Abs. 2 VRPG. Beim Rekursverfahren vor dem Verwaltungsrat handelt es sich vielmehr um ein verwaltungsinternes Rekursverfahren (vgl. VGE VD.2015.56 vom 17. Juni 2015 E. 2.4.1) vor einer verwaltungsinternen Rekursinstanz (Meyer/Weihrauch/Hafner/Reimann, a.a.O., S. 266). Dementsprechend richtet sich das Rekursverfahren vor dem Verwaltungsrat gemäss § 23 Abs. 2 ÖSpG nicht nach dem VRPG, sondern nach dem OG. Der Verwaltungsrat ist ein hierarchisch übergeordnetes Verwaltungsorgan und keine unabhängige Rekursinstanz (vgl. VGE VD.2015.56 vom 17. Juni 2015 2.4.1). In seiner Funktion als Rekursinstanz ist der Verwaltungsrat vergleichbar mit dem Regierungsrat (vgl. für andere selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalten Meyer/Weihrauch/ Hafner/Reimann, a.a.O., S. 261 f.). Gegen Rekursentscheide des Regierungsrats hat die Anstellungsbehörde kein besonderes Rekursrecht (vgl. Meyer/Weihrauch/ Hafner/Reimann, a.a.O., S. 257 f.).

5.4

Gemäss § 23 Abs. 3 ÖSpG kann gegen Verfügungen des Verwaltungsrats der A____ gemäss dem VRPG beim Verwaltungsgericht Rekurs erhoben werden. § 23 Abs. 3 ÖSpG regelt weder die Parteifähigkeit noch die Rekursberechtigung. Daher kann die Spitalleitung aus dem Umstand, dass die Bestimmung keine diesbezüglichen Einschränkungen enthält, nichts zu ihren Gunsten ableiten.

5.5

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Spitalleitung weder als Organ der A____ im Namen der A____ noch im eigenen Namen berechtigt ist, einen Rekursentscheid des Verwaltungsrats mit einem Rekurs beim Verwaltungsgericht anzufechten. Folglich ist auf den Rekurs nicht einzutreten.

6.

Soweit das Verfahren nicht ohnehin gemäss § 40 Abs. 4 PG kostenlos ist, werden bei Verfahren betreffend öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) bis zu einem Streitwert von CHF 30'000.– keine Entscheidgebühren erhoben (§ 23 Abs. 4 Gerichtsgebührenreglement [GGR, SG 154.810]). Massgebend ist dabei der vorinstanzliche Streitwert (VGE VD.2024.163 vom 27. Mai 2025 E. 6.2, VD.2024.10 vom 29. Juni 2024 E. 5). Gemäss § 40 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 PG sind Rekursverfahren betreffend Massnahmen während des Arbeitsverhältnisses gemäss § 24 PG, vorsorgliche Massnahmen gemäss § 25 PG, Kündigung, fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses und Abfindungen nach § 36 Abs. 1 PG ausser bei Mutwilligkeit kostenlos. § 40 Abs. 4 PG ist auf das vorliegende Arbeitsverhältnis nicht direkt anwendbar (vgl. VGE VD.2018.104 vom 13. September 2018 E. 5.1). Die vergleichbare Interessenlage rechtfertigt es aber, die streitwertunabhängige grundsätzliche Kostenlosigkeit des Rekursverfahrens in analoger Anwendung von § 40 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 PG in den erwähnten Materien auf nicht in den Anwendungsbereich des Personalgesetzes fallende öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse auszudehnen (VGE VD.2024.163 vom 27. Mai 2025 E. 6.2 und VD.2024.10 vom 29. Juni 2024 E. 5 [beide betreffend die Universität Basel).

Der vorliegende Rekurs betrifft keine Materie, auf die § 40 Abs. 4 PK analog anwendbar ist. Der vorinstanzliche Streitwert ist im vorliegenden Fall kaum abschätzbar (vgl. angefochtener Entscheid Sachverhalt lit. I). Ob er mehr als CHF 30'000.– beträgt, kann offenbleiben, weil aus dem folgenden Grund ohnehin keine Gerichtskosten zu erheben sind. Grundsätzlich hätten die A____ als unterliegende Rekurrentin die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens zu tragen (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG). Aus der gesetzlichen Regelung von § 30 Abs. 1 VRPG folgt jedoch, dass die Vorinstanz und die ursprünglich verfügende Behörde keine ordentlichen Kosten zu tragen haben. Dies gilt auch für öffentlich-rechtliche Anstalten (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 8.2; vgl. VGE VD.2017.22 vom 1. September 2017 E. 4). Die A____ sind eine selbstständige öffentlich-rechtliche Anstalt und am vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren als ursprünglich verfügende Behörde und Vorinstanz beteiligt. Folglich haben sie trotz ihres Unterliegens keine ordentlichen Kosten zu tragen (vgl. VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 8.2).