Récusation.

1.

Procédure

1.1

A teneur de l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.

La recourante est la destinataire des décisions sur réclamation du 3 mai 2023 et du 11 octobre 2023 et elle a un intérêt digne de protection à ce qu’elles soient annulées ou modifiées.

Par ailleurs, les recours du 16 juin 2023 et du 27 novembre 2023 interjetés contre les décisions précitées l’ont été dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Ils sont ainsi recevables.

1.2

Les deux causes portent sur le droit à des prestations d’aide sociale (605 2023 106 et 605 2023 215), concernent la même bénéficiaire de ces prestations, se fondent sur un seul état de fait et soulèvent des questions juridiques certes distinctes, mais en lien avec le même bien immobilier. Il y a dès lors lieu de les joindre et de statuer en un seul arrêt (art. 42 al. 1 let. b CPJA).

1.3

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.

2.

Règles générales relatives à l’aide sociale

2.1

Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle incombe aux cantons, lesquels sont en particulier libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence.

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

2.2

La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).

La définition de la situation du besoin donnée par l’art. 3 LASoc correspond à celle de l’art. 2 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance, LAS; RS 851.1). Bien qu’elle n’empiète pas sur la compétence cantonale en matière d’aide sociale, cette loi a donné une impulsion de coordination qui a conduit à une certaine harmonisation de la notion de besoin dans l’aide sociale. De même, les normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (normes CSIAS; www.skos.ch/fr/, onglet « normes CSIAS actuelles ») , qui sont des recommandations à l’intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, ont contribué, bien qu’elles ne soient pas contraignantes, à harmoniser cette notion (ATF 146 I 1 consid. 5.2 et les références).

Pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme. En l'absence de ressources disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin et l'Etat doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (ATF 146 I 1 consid. 8.2.1 et les références).

2.3

Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).

Selon l'art. 11 de l'ordonnance cantonale du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (Ordonnance relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12), la couverture des besoins fondamentaux comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour l'entretien, les frais de logement (y compris les charges courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais dentaires de maintien) (al. 1). Le Service de l'action sociale prend en considération la situation du marché du logement de la région pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2).

2.4

En application de l’art. 5 LASoc, l’aide matérielle, à l’image des autres prestations d’aide sociale, n’est accordée que dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale.

Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (Wollfers, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77).

Sous l’angle de la priorité à l’auto-prise en charge, l’art. 13 LASoc concrétise le principe de subsidiarité en confirmant que l’ensemble des revenus et de la fortune du bénéficiaire et de tous les membres faisant partie du ménage sont pris en considération dans le calcul du budget de l’aide matérielle.

Dans ses Directives du 1er janvier 2022 (www.fr.ch/sasoc, onglets « aide sociale », « les bases légales et les normes de l’aide sociale », « Directives d’application des normes LASoc », la Direction de la santé et des affaires sociales (DSAS) a précisé sous chiffre 5 la portée de l’art. 13 LASoc dans le sens que les montants de fortune suivants sont laissés à la libre disposition des bénéficiaires de l’aide matérielle : CHF 4'000.- pour une personne seule, CHF 8'000.- pour un couple, CHF 2'000.- pour chaque enfant, mais au maximum CHF 10'000.- par famille.

3.

Règles relatives à l’exigence de vente ou de constitution d’un droit de gage sur un bien immobilier pour couvrir les dépenses d’entretien

3.1

Dans son recours du 15 juin 2023, la recourante conteste l’exigence de la Commission sociale tendant à ce qu’elle vende sa part de copropriété de la villa individuelle dans laquelle elle habite ou, à tout le moins, à ce qu’elle accepte la constitution d’une cédule hypothécaire sur cette part de copropriété. Il s’agit dès lors d’exposer les règles légales permettant de telles mesures, ainsi que les lignes directrices développées par la pratique à cet égard.

3.2

Les ressources du demandeur d'aide comprennent non seulement ses revenus, mais aussi sa fortune, soit l'argent liquide, les choses mobilières (telles que véhicules privés ou objets de valeur), les immeubles, les créances et autres droits (avoirs bancaires, titres, assurances vie, participation à des sociétés, quote-part d'une succession non partagée), en bref l'ensemble des droits subjectifs ayant une valeur patrimoniale. Ces ressources doivent être prises en compte, conformément aux principes rappelés ci-dessus, si elles sont immédiatement disponibles ou réalisables à court terme. Sinon, le demandeur d'aide doit les réaliser aussi rapidement que possible (ATF 146 I 1 consid. 8.2.2 et les références).

Lorsque l'élément de fortune constitue un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide. Dans l'intervalle, celui-ci doit pouvoir compter sur une aide de l'Etat, qu'il remboursera dès la réalisation des éléments de fortune en question (ATF 146 I 1 consid. 8.2.2 et les références).

3.3

Les normes CSIAS confirment sous chiffre D.3.2 que les biens immobiliers en Suisse et à l’étranger font partie de la fortune, qu’ils sont à ce titre pris en compte dans l’examen des conditions d’octroi et qu’il n’existe aucun droit à leur conservation (al. 1). Elles ajoutent qu’il est possible de renoncer à la vente d’un bien immobilier lorsque a) ce bien est occupé par la personne bénéficiaire qui peut y loger aux conditions du marché ou à des conditions plus avantageuses encore, b) l’aide sera vraisemblablement de courte ou de moyenne durée, c) l’aide est d’un montant relativement faible ou d) le produit de la vente s’avère trop peu élevé en raison des conditions du marché (al. 2). Enfin, elles prévoient que lorsqu’on renonce à la réalisation du bien, des mesures appropriées doivent être prises pour garantir le remboursement (al. 3).

La commission Questions juridiques de la CSIAS a par ailleurs publié une notice intitulée « Biens immobiliers en Suisse et à l’étranger » (la notice; www.skos.ch/fr/, onglets « publications », « notices et recommandations », « 2012 Bénéficiaires propriétaires de biens immobiliers ») dans laquelle elle émet des recommandations.

La notice reprend les normes CSIAS en les précisant. Au regard du principe de subsidiarité, elle rappelle qu’il n’existe pas de droit, en principe, à la conservation des biens et que la réalisation des biens immobiliers est indiquée en particulier pour les personnes bénéficiant d’un soutien de longue durée et de grande ampleur. L’idée sous-jacente est qu’il ne faut pas que les propriétaires de biens immobiliers soient privilégiés par rapport aux personnes qui ont investi leur fortune sous forme de compte d’épargne ou de titres. Toutefois, la manière de procéder doit toujours être examinée sous l’aspect de la proportionnalité. Cela implique de vérifier si premièrement la mesure prévue est appropriée en vue de l’objectif recherché, deuxièmement si elle est indispensable (question des alternatives) et troisièmement si le résultat attendu présente un rapport raisonnable avec la mesure en question (voir la notice, p. 3; voir également la jurisprudence constante à teneur de laquelle le principe de proportionnalité commande que toute mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu’elle soit raisonnable pour la personne concernée, not. ATF 140 I 257 consid. 6.3.1; 140 II 194 consid. 5.8.2).

A cet égard, la notice identifie des situations qui pourraient justifier une exception au principe de la réalisation du bien immobilier et qui nécessitent un examen approfondi sous l’angle de la proportionnalité. Il s’agit notamment du cas où le propriétaire utilise lui-même le bien immobilier, à condition que les frais mensuels de logement (intérêts hypothécaires et frais annexes) soient supportables dans le cadre du soutien, du cas où la personne bénéficiaire n’est soutenue que pour très peu de temps ou par une aide relativement modeste ou encore du cas où, en raison d’une demande insuffisante du marché, le produit de l’aliénation serait dérisoire. Dans ses situations, la notice recommande d’examiner l’alternative d’une hypothèque destinée à garantir la dette d’aide sociale (voir la notice, p. 5).

3.4

Se référant aux dispositions légales et normes précitées, le Service cantonal de l’action sociale (SASoc) les a synthétisées dans la fiche « Biens immobiliers » de son « Répertoire des normes et procédures LASoc ». Après avoir rappelé que les biens immobiliers sont des ressources propres du bénéficiaire d’aide et qu’il n’existe fondamentalement aucun droit à leur conservation, elle formule notamment les remarques suivantes:

« Lorsqu’un bénéficiaire habite dans sa propriété, il convient de renoncer à la vente de celle-ci, notamment si :

les conditions de maintien dans ce logement sont équivalentes ou plus favorables que celles du marché;

le produit de la vente serait trop peu élevé ou sans bénéfice en raison des gages immobiliers ou des conditions du marché;

la période d’aide est limitée ou le montant de l’aide peu important;

le bien immobilier est considéré comme un capital de prévoyance vieillesse (indépendants).

S’il est question d’une aide plus conséquente et régulière, il est conseillé de convenir d’une obligation de remboursement assortie d’une garantie immobilière exigible au moment de la vente de l’immeuble ou de la mort du bénéficiaire. »

3.5

La solution alternative de la constitution d’une cédule hypothécaire, recommandée tant par les normes CSIAS que par la fiche cantonale établie par le SASoc, a été présentée de façon exhaustive dans l’arrêt TC FR 605 2022 201 du 2 juin 2023 consid. 3.3 et 6, dont il ressort ce qui suit.

3.5.1

L’art. 836 du Code Civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210) régit le cas des hypothèques légales de droit cantonal.

Ainsi, lorsque le droit cantonal accorde au créancier une prétention à l’établissement d’un droit de gage immobilier pour des créances en rapport direct avec l’immeuble grevé, ce droit est constitué par son inscription au registre foncier (al. 1). Si des hypothèques légales dépassant CHF 1'000.- naissent sans inscription au registre foncier en vertu du droit cantonal et qu’elles ne sont pas inscrites au registre foncier dans les quatre mois à compter de l’exigibilité de la créance sur laquelle elles se fondent ou au plus tard dans les deux ans à compter de la naissance de la créance, elles ne peuvent être opposées, après le délai d’inscription, aux tiers qui se sont fondés de bonne foi sur le registre foncier.

3.5.2

Selon l’art. 31 al. 1 LASoc, les biens immobiliers d'une personne ayant bénéficié d'une aide matérielle sont grevés d'une hypothèque légale (art. 73 LACC) qui doit être inscrite au registre foncier et qui garantit le remboursement de l'aide matérielle accordée et des éventuels frais y relatifs. L'inscription de cette hypothèque est requise par le Service social compétent.

En tant que loi plus spécifique, l’art. 31 al. 1 LASoc, qui impose l’inscription de l’hypothèque légale, prime l’art. 73 al. 2 LACC qui réserve uniquement la possibilité d’une telle inscription et prévoit que l’hypothèque légale existe même sans inscription (voir également le Message du 9 décembre 2009 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur l’aide sociale [révision et inspection des dossiers des bénéficiaires], BGC 2010 p. 2243, précisant que l’inscription au registre foncier se justifie en raison du risque que représente une hypothèque légale pour un acheteur de bonne foi).

3.5.3

Dans sa lettre circulaire aux Services sociaux régionaux et aux commissions régionales, intitulée « Information concernant l’hypothèque légale et les gages immobiliers », mise à jour le 16 mars 2018 (voir www.fr.ch/dsas/sasoc, onglets « aide sociale », « Les envois trimestriels de l’aide sociale »), le SASoc précise les rapports entre les dispositions légales qui précèdent. Il relève notamment que l’art. 31 al. 1 LASoc doit être lu en relation avec l’art. 836 CC. Ainsi, seules les créances en rapport direct avec l’immeuble, soit notamment les dépenses relatives aux intérêts hypothécaires ou à d’autres frais (amortissement obligatoire, assurance-incendie, etc.) peuvent faire l’objet d’une inscription d’hypothèque légale en faveur du Service social concerné. Le SASoc indique ensuite que pour les autres dépenses d’aide sociale, soit en particulier les dépenses correspondant au budget d’entretien mensuel, le remboursement de l’aide matérielle y relative peut toujours être garanti par une cédule hypothécaire.

Sur cette base, tout en relevant que l’hypothèque légale a l’avantage de primer les droits de gage conventionnels, il recommande d’attendre que l’aide ait duré au moins deux ans et représente au moins CHF 10'000.- avant de requérir l’inscription d’une telle hypothèque. Surtout, il relève que la garantie immobilière pour le remboursement de l’aide matérielle sous la forme d’une cédule hypothécaire de registre paraît non seulement plus simple, moins coûteuse et adaptée aux besoins des services sociaux, mais présente aussi l’avantage de ne pas être limitée aux seules dépenses en lien direct avec l’immeuble.

En conclusion, le SASoc enjoint les services sociaux à veiller à ne pas cumuler les garanties en demandant à la fois l’inscription d’une hypothèque légale et d’une cédule hypothécaire pour les mêmes dépenses. Il semble ainsi recommander en priorité la constitution d’une cédule hypothécaire avec l’accord du bénéficiaire et précise qu’en cas de refus, il reste la possibilité d’inscrire une hypothèque légale.

4.

Discussion relative à l’exigence de vente ou de constitution d’un droit de gage sur la part de copropriété de la recourante

4.1

Il a été vu ci-dessus (partie en fait, let. A) que la recourante est copropriétaire, à raison d’une demie, de la villa individuelle dans laquelle elle vit avec son ex-compagnon qui est titulaire de l’autre part de copropriété d’une demie. Cette villa est située à D.________ (canton de Fribourg) sur une parcelle de 821 m2.

Dans la mesure où cette part de copropriété est un élément de fortune qui peut être réalisé, il convient d’en tenir compte dans les ressources de la recourante. Le fait que ce soit son ex-compagnon qui en assume actuellement à tout le moins la plus grande partie des charges (intérêts hypothécaires, entretien, impôts et taxes; voir ci-dessous consid. 6) n’y change rien.

Cela étant, pour déterminer si la Commission sociale était en droit d’exiger alternativement la vente de la part de copropriété ou la constitution d’un droit de gage sur cette part, il convient d’examiner, dans la ligne des règles exposées ci-dessus, si ces mesures permettraient de pallier au moins en partie la situation de besoin dans laquelle se trouve la recourante, cas échéant, si ces mesures sont nécessaires pour atteindre ce but tout en restant raisonnables pour elle.

Concrètement, s’agissant de l’exigence d’une vente, la première question qui se pose est de savoir si la valeur de la part de copropriété est suffisamment élevée pour qu’une vente permette la réalisation d’un produit net, après déduction de la dette hypothécaire, des divers frais liés à la vente et de l’éventuel impôt sur les gains immobiliers.

En cas de valeur suffisamment élevée, il y aurait théoriquement lieu d’examiner si une vente pourrait être remplacée par la constitution d’une cédule hypothécaire garantissant l’aide matérielle accordée.

Toutefois, dans la mesure où la Commission sociale donne expressément à la recourante la possibilité d’opter pour cette alternative qui porte moins fortement atteinte à ses droits, cette question est sans objet en l’espèce.

Il s’agirait ainsi uniquement de vérifier si la constitution d’une cédule hypothécaire sur la part de copropriété de la recourante est une mesure qui reste raisonnable pour elle.

4.2

S’agissant d’abord de la valeur qui peut être attribuée à la part de copropriété, la Commission sociale ne mentionne aucune estimation, ni dans sa décision initiale, ni dans sa décision sur réclamation.

Dans ses observations sur recours, désormais représentée par son mandataire, la Commission sociale fait état d’un prix de CHF 114'940.- pour la parcelle de terrain à bâtir achetée en 2008 et d’un prix forfaitaire de CHF 574'000.- pour la réalisation de la villa sous la forme d’un contrat d’entreprise générale. Elle ajoute que selon des images aériennes prises en 2020, la parcelle dispose de plusieurs aménagements extérieurs, dont un couvert, une place revêtue et une piscine. Elle précise encore que les conditions du marché sont actuellement favorables pour la vente d’une maison individuelle familiale. Elle en déduit qu’un important bénéfice pourra dès lors être tiré de la vente, sans formuler de chiffre à cet égard.

Il résulte de ce qui précède que la valeur vénale actuelle de la villa individuelle en question ne peut pas être estimée de façon précise sur la base des éléments figurant au dossier. Il semble toutefois réaliste de considérer que cette valeur est sensiblement plus élevée que le total de CHF 688'940.- correspondant au cumul du prix du terrain en 2008 et du prix forfaitaire de construction. En effet, la parcelle comprend d’autres aménagements que le bâtiment principal et l’augmentation générale des prix des maisons individuelles dépasse très vraisemblablement largement la dépréciation au fil du temps. Plus concrètement à cet égard, selon les chiffres du Swiss Real Estate Offer Index, les prix des maisons individuelles en Suisse ont ainsi augmenté de 36% entre 2011 et 2024 (voir l’article « Le marché immobilier en Suisse: nos pronostics pour 2024 », www.hausinfo.ch/fr.html, onglets « financer et acheter », « acheter une maison », « guide d’achat d’une maison ».

Par ailleurs, selon une attestation d’intérêts et de capital établie au 31 décembre 2022, l’immeuble dans son ensemble est grevé d’une dette hypothécaire de CHF 760'000.- (dossier administratif pièce 6.5; voir également l’extrait du registre foncier faisant état de cédules hypothécaires pour un total de CHF 760'000.-, dossier administratif pièce 6.8). Quant à la part de copropriété d’une demie de la recourante, elle fait l’objet d’une mention de restriction d’aliéner en lien avec un versement anticipé de prévoyance professionnelle (voir extrait du registre foncier, dossier administratif pièce 6.3).

4.3

En cas de valeur vénale de la part de copropriété de recourante supérieure à la moitié de la dette hypothécaire et au montant du versement anticipé de la prévoyance, la constitution d’une cédule hypothécaire grevant la part de copropriété pourrait raisonnablement être exigée. En effet, rien ne s’oppose à ce qu’un immeuble soit d’abord grevé dans sa globalité par une cédule hypothécaire garantissant un prêt, puis qu’une quote-part de celui-ci soit grevée subséquemment individuellement par une autre cédule hypothécaire (voir art. 648 al. 3 CC a contrario; Perruchoud in Commentaire romand, Code civil II, n. 30). De plus, une telle constitution ne porterait à conséquence pour la recourante qu’en cas de vente ultérieure de l’immeuble, respectivement de sa part de copropriété. Plus spécifiquement, elle ne limiterait pas sa possibilité actuelle de loger dans sa maison à des conditions plus favorables que celles du marché, ce qui réduit d’autant son besoin d’aide sociale. Il conviendrait ainsi, au sens de la recommandation figurant dans la fiche « Biens immobiliers » établie par le SASoc de convenir d’une obligation de remboursement assortie de la constitution d’une cédule hypothécaire sur la part de copropriété de la recourante, qui serait mise en œuvre au moment de la vente de l’immeuble, voire en cas de décès (ci-dessus consid. 3.4).

4.4

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours déposé le 15 juin 2023 sera dès lors admis, la décision sur réclamation du 17 mai 2023 annulée et la cause renvoyée à la Commission sociale pour qu’elle vérifie si la valeur vénale de la part de copropriété de la recourante est supérieure à la moitié de la dette hypothécaire existante et du montant de la prestation de prévoyance professionnelle faisant l’objet d’une restriction du droit d’aliéner puis, cas échéant, pour qu’elle convienne avec la recourante d’une obligation de remboursement assortie de la constitution d’une cédule hypothécaire.

Dans cette hypothèse, il peut encore être ajouté qu’en cas de refus de la recourante de signer une telle convention, la Commission sociale pourrait la rappeler à ses devoirs généraux et spécifiques de collaboration fondés en particulier sur le principe de subsidiarité, en l’avertissant qu’un non-respect de ces devoirs conduira à une réduction, voire à une suppression de l’aide matérielle.

Il est notamment rappelé à cet égard qu’une telle mesure doit respecter le principe de proportionnalité (sur l’ensemble de cette question, voir not. arrêt TC FR 605 2022 78 du 27 mars 2023 consid. 7).

5.

Règles relatives à l’exigence de remboursement de l’aide matérielle

5.1

Dans son recours du 27 novembre 2023, la recourante conteste l’exigence de restitution – par le biais d’une réduction de 15% de son forfait d’entretien – d’un montant de CHF 31’800.- correspondant à l’aide matérielle de CHF 600.- par mois reçue à titre de frais de logement pour la période du 1er janvier 2019 au 31 mai 2023. Alors que la Commission sociale retient que la recourante n’a pas prouvé avoir utilisé ce montant pour couvrir de tels frais, celle-ci affirme que c’est bien le cas.

5.2

Le remboursement de l’aide sociale est réglementé aux art. 29ss LASoc. Sous la note marginale « b) aide perçue illégalement », l’art. 30 al. 1 LASoc dispose que celui qui, par des déclarations fausses ou incomplètes, a obtenu une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort. L’art. 30 al. 2 LASoc ajoute que toutefois, une remise peut être accordée si le requérant était de bonne foi et si le remboursement du montant à tort le mettrait dans une situation difficile.

L’obligation de rembourser l’aide matérielle perçue à tort concrétise aussi bien le principe juridique de l’obligation de restituer l’enrichissement illégitime que le principe de la reconsidération (rétroactive) d’une décision non conforme au droit (Winzent, Sozialhilferecht, 2ème éd. 2023, p. 346 n. 807).

Les déclarations fausses ou incomplètes d’un bénéficiaire de l’aide sociale n’entraînent pas à elles seules l’obligation de rembourser les prestations d’assistance reçues. Selon le texte clair de l’art. 30 al. 1 LASoc, il faut encore qu’en raison de ces déclarations fausses et incomplètes, l’autorité d’aide sociale ait été amenée à lui fournir une aide matérielle à laquelle il n’aurait pas eu droit autrement. C’est précisément cette aide-là qui est qualifiée par la loi de « montant perçu à tort », mais non pas l’ensemble des prestations d’assistance versées (arrêt TF 8C_132/2010 du 2 février 2011 consid. 2.3 ; voir également les normes CSIAS chiffre E.1 al. 1).

L’obligation de remboursement peut également découler de l’utilisation de montants d’aide matérielle à d’autres fins que celles clairement définies dans la décision d’octroi, dans la mesure où ce comportement conduit à la nécessité d’un paiement à double afin d’éviter une nouvelle situation de dénuement (p. ex. utilisation du montant du loyer ou de prestations circonstancielles à d’autres fins) (voir Winzent, p. 347, n. 8). A cet égard, les normes CSIAS prévoient elles aussi expressément à leur chiffre E.1 al. 2 que les prestations doivent être remboursées lorsqu’elles n’ont pas été utilisées aux fins prévues et qu’elles ont donc été perçues à double (voir également l’aide pratique publiée par la CSIAS « Contrôles et sanctions dans le cadre de l’aide sociale », p. 3 chiffre 2.2, p. 6 chiffre 4.3).

5.3

Les normes CSIAS précisent par ailleurs (voir chiffre E.4) que le remboursement de prestations d’aide sociale perçues indûment est admissible tant pendant la période durant laquelle une aide est versée qu’une fois la personne sortie de l’aide sociale. Pendant une période durant laquelle une aide est versée, le remboursement peut se faire par acomptes déduits de l’aide sociale octroyée. En définissant les acomptes mensuels, il faut veiller à ce que le montant restant à la personne bénéficiaire ne soit pas inférieur au minimum vital absolu. Les besoins des personnes co-soutenues (enfants, époux/épouse) doivent être pris en compte. Les principes énoncés par ces recommandations s'inscrivent dans l'esprit de la LASoc (arrêt TC FR 605 2016 104 du 24 février 2017 consid. 3b et les références).

6.

Discussion relative au caractère indu de l’aide matérielle et à l’obligation de remboursement

6.1

Pour déterminer si, en raison de déclaration fausses et incomplètes, l’autorité d’aide sociale a été amenée à fournir à la recourante une aide matérielle à laquelle elle n’aurait pas eu droit autrement, il convient de revenir sur les circonstances dans lesquelles une telle aide a été octroyée pour la période litigieuse, à savoir de janvier 2019 à mai 2023.

6.2

Lors de la première analyse de la situation sociale effectuée au début de la prise en charge des frais d’entretien de la recourante, en avril 2012, le Service social avait notamment émis des doutes sur la capacité de celle-ci dans un studio sans un suivi approprié à son état de santé. Il avait également constaté que le fait de vivre dans la maison lui appartenant en copropriété lui permettait, dans la mesure du possible, de s’occuper de quelques tâches ménagères. Les charges hypothécaires et les frais d’entretien de la maison avait été estimés à CHF 1'860.-. Compte tenu des tâches ménagères légères accomplies par la recourante, le Service social avait estimé qu’une participation aux frais de logement de l’ordre de CHF 400.- par mois pourrait tenir compte, de façon équitable, de l’ensemble des circonstances. L’aide matérielle allouée à la recourante pour avril 2012 avait ainsi été fixée à un montant total de CHF 1'364.- comprenant CHF 748.- de forfait d’entretien (une personne assistée dans un ménage de deux personnes), CHF 100.- de supplément d’intégration, CHF 400.- de frais de logement et CHF 116.- de prestations circonstancielles (frais de train pour rendre visite à son fils mineur une fois par mois) (voir fiche de situation, dossier administratif pièce 1.21).

La recourante a ensuite bénéficié d’une aide matérielle allouée régulièrement sur des bases similaires, sous réserve de prestations circonstancielles fluctuantes et de la suppression du supplément d’intégration à partir de janvier 2017 (voir dossier administratif, pièces 3.1ss, 4.132).

Par décision du 29 mars 2017, la Commission sociale a augmenté le montant relatif aux frais de logement à CHF 600.- à partir de février 2017. La décision ne mentionne aucun motif (dossier administratif pièce 16).

Par la suite, donc y compris pour la période litigieuse du 1er janvier 2019 au 31 mai 2023, la recourante a bénéficié d’une aide matérielle allouée régulièrement sur des bases similaires, comprenant pour l’essentiel CHF 755.- de forfait d’entretien (une personne assistée dans un ménage de deux personnes; forfait augmenté à CHF 762.50 dès le 1er janvier 2023) et CHF 600.- de frais de logement, sous réserve de prestations circonstancielles fluctuantes (voir dossier administratif pièces 3.17ss, 4.142ss, 8.13ss).

C’est dans ce contexte que, dans sa réclamation du 12 avril 2023 faisant suite à la décision du 22 mars 2023 par laquelle la Commission sociale avait exigé de la recourante qu’elle vende sa part de copropriété sur la maison, la recourante a notamment fait valoir que son ex-compagnon avait payé depuis dix ans tous les frais et impôts y relatifs, de telle sorte qu’elle avait accumulé une dette considérable à son égard. A teneur du procès-verbal d’un entretien préalable du 8 mars 2023, C.________ s’était exprimé dans le même sens à cette occasion, en expliquant qu’il payait tout concernant la maison et que la recourante ne participait en rien, hormis l’entretien de celle-ci, de telle sorte qu’il considérait que la maison était à lui seul, malgré l’inscription au registre foncier (voir partie en fait, let. C). Sans faire de référence expresse à ces propos, par courrier du 25 avril 2023, suivi d’un rappel le 20 juin 2023, le Service social a ensuite indiqué à la recourante que la part du loyer versé à titre d’aide matérielle doit exclusivement être utilisée pour couvrir l’intérêt hypothécaire. Il lui a demandé de lui transmettre mensuellement une preuve du versement de la part du loyer sur le compte locatif. A cette demande, la recourante a répondu le 8 juillet 2023 qu’elle avait versé le même jour un montant de CHF 600.- sur le compte bancaire à C.________. Elle a ajouté que jusqu’alors, elle avait transmis mensuellement le même montant à celui-ci, en espèces (« in bar bezahlt ») (dossier administratif pièces 6.13ss).

6.3

Sur la base de ce qui précède, la recourante ne peut pas se voir reprocher des déclarations fausses ou incomplètes quant aux charges totales liées à la maison dont elle est copropriétaire avec son ex-compagnon. Ces charges ont été estimées en avril 2012 à CHF 1'860.- au total (intérêts hypothécaires et charges d’entretien) et il semble que ce soit sur cette seule base, en tenant compte des activités ménagères légères accomplies par la recourante, que la Commission sociale a fixé la participation aux frais de logement à CHF 400.-, puis l’a augmentée à 600.- sans explication à partir de février 2017. Plus particulièrement, il ne ressort pas du dossier administratif qu’il aurait été requis de la recourante qu’elle produise le détail de ses frais de logement durant la période concernée par la présente procédure, soit de janvier 2019 à mai 2023. Il peut tout au plus être constaté que, par courrier du 12 mai 2023, c’est la recourante qui a produit une liste de l’ensemble de ses « frais complémentaires », comprenant certains montants liés au logement, notamment des taxes, des primes d’assurances et autres charges.

Il en résulte que le seul grief de la Commission sociale à l’égard de la recourante porte sur le fait que, pour la période litigieuse, elle n’aurait en réalité pas reversé à son ex-compagnon le montant de 600.- qui lui était alloué au titre de participation à ses frais de logement.

A cet égard, à première vue, les déclarations de la recourante et de C.________ formulées en mars et avril 2023 pourraient certes être interprétées dans le sens que celui-ci a pris en charge la totalité des frais liés à la maison, sans aucune participation de la recourante. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que ces propos ont été tenus dans le cadre d’une procédure où les intéressés avaient intérêt à démontrer qu’une cédule hypothécaire ne pouvait être imposée à C.________, alors que c’est lui qui assumait la plus grande partie des charges de la maison. Par ailleurs, par courrier du 3 décembre 2023 (dossier administratif produit avec le recours 605 2023 215 pièce 2.6), la recourante a certes admis avoir indiqué dans sa réclamation du 12 avril 2023 que son ex-compagnon avait payé depuis dix ans tous les frais et impôts y relatifs (« alle Immobilienkosten, Nebenkosten, Versicherungen, Renovationen und Steuern für die Immobilie »). Elle a toutefois précisé que par ces propos, elle confirmait uniquement qu’elle ne participait pas aux frais annexes et elle n’indiquait en aucune façon qu’elle ne participait à aucunes charges. Dans ce sens, les propos de la recourante et de son ex-compagnon pourraient tout aussi bien être interprétés dans le sens qu’elle a uniquement versé le montant de CHF 600.- couvrant plus particulièrement sa part des intérêts hypothécaires, mais n’a pas contribué aux frais et impôts liés à l’immeuble par d’autres participations. On ne peut dès lors pas déduire des seules déclarations faites dans un autre contexte en mars et avril 2023 que la recourante n’aurait pas reversé l’aide matérielle de CHF 600.- allouée au titre de participation aux frais de logement.

A cela s’ajoute que, sur la question des modalités de ce reversement du montant de CHF 600.-, tant la recourante que C.________ indiquent qu’il aurait été effectué chaque mois, en espèces (« in bar bezahlt »). Ce mode de procéder n’est certes pas établi par quittance, mais il n’est pas non plus exclu. En effet, il ressort des extraits de compte bancaire transmis chaque année par la recourante au Service social (voir dossier administratif, partie 8.0 Finances impôts dettes) que, systématiquement, chaque mois, dans les jours suivant le versement de l’aide matérielle par le Service social, celle-ci retirait de son compte bancaire un montant de CHF 1'000.- qui a pu être reversé à C.________ en espèces, à titre de participation aux intérêts dont il s’acquittait régulièrement pour la totalité de l’emprunt hypothécaire relatif à l’immeuble. Il peut encore être ajouté que la recourante et son ex-compagnon continuant à vivre dans le même ménage, il est possible et même probable qu’’ils aient procédé à des achats en commun et mutualisé certains coûts – ce qui est du reste concrétisé par le forfait d’aide matérielle alloué à la recourante en tant que seule bénéficiaire dans un ménage de deux personnes – avec pour effet des remboursements mutuels, voire l’établissement dans les faits d’un système de compte-courant incluant le reversement de CHF 600.- dû par la recourante.

6.4

L’absence de reversement n’est ainsi pas prouvée. Il en résulte que la Commission sociale n’a établi ni que la recourante aurait formulé des déclarations fausses ou incomplètes quant à ses frais de logement, ni qu’elle n’aurait pas reversé l’aide matérielle qui lui a été allouée à ce titre.

Dans ces conditions, la Commission sociale ne pouvait pas reconsidérer a posteriori ses décisions d’octroi d’aide matérielle et exiger le remboursement d’une partie de celle-ci.

A cela s’ajoute qu’une exigence de remboursement de l’aide allouée se justifie d’autant moins en l’espèce que l’ex-compagnon de la recourante reconnaît lui-même expressément que celle-ci lui a reversé le montant de la participation aux frais de logement. Il n’existe ainsi pas de risque de nouvelle situation de détresse, à l’image du cas où une personne bénéficiaire a utilisé l’aide matérielle relative au loyer à d’autres fins, avec pour effet que l’autorité d’aide sociale devrait payer une deuxième fois ce montant afin de satisfaire le bailleur et éviter une procédure pouvant mener à l’expulsion du logement.

6.5

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours déposé le 27 novembre 2023 sera dès lors admis et la décision sur réclamation du 25 octobre 2023, confirmant l’obligation de restitution d’un montant de CHF 31'800.- correspondant à l’aide matérielle pour les frais de logement de janvier 2019 à mai 2023 par une réduction de 15% du forfait d’entretien dès octobre 2023, sera annulée.

Sur cette base, la Commission sociale établira un nouveau décompte de l’aide matérielle allouée à la recourante dès octobre 2023, en annulant la réduction de 15% du forfait d’entretien.

7.

Effet suspensif et mesures provisionnelles

Le présent arrêt rendu sur le fond dans la cause 605 2023 215 rend sans objet la requête d’effet suspensif du 27 novembre 2023 et la requête de retrait de l’effet suspensif du 4 mars 2024. Les causes 605 2023 219 et 605 2024 54 y relatives seront en conséquence rayées du rôle.

8.

Frais judiciaires et indemnité de partie

8.1

La recourante obtenant gain de cause, il n’est pas perçu de frais de justice.

8.2

Vu son gain de cause sur les deux recours déposés, la recourante a droit à une indemnité de partie pour ses dépens (voir art. 137 et 138 CPJA).

A la demande du Juge délégué à l’instruction, le mandataire de la recourante a produit le 3 juin 2024 deux listes d’opérations totalisant 8 heures 40 minutes pour la cause 605 2023 106 et 9 heures 55 minutes de travail pour la cause 605 2023 215, soit un temps total de 18 heures 35 minutes qui peut être admis comme justifié aux vu des écritures déposées dans les deux procédures.

En tenant compte du tarif horaire applicable de CHF 250.-, l’indemnité de partie sera ainsi fixée à CHF 4'745.85 (CHF 4'645.85 correspondant à 18 heures 35 minutes de travail + CHF 100.- de débours estimés), plus CHF 275.30 de TVA à 7.7% sur le montant de 3'575.- (opérations jusqu’au 31 décembre 2023) et CHF 94.85 de TVA à 8.1% sur le solde de CHF 1'170.85. Elle sera mise à la charge de la Commission sociale et versée par celle-ci en main de la mandataire de la recourante.

9.

Vu l’absence de frais de justice perçus, les requêtes d’assistance judiciaire limitée à la dispense de frais de justice du 16 mai 2023 et du 27 novembre 2023 sont sans objet. Les causes 605 2023 107 et 605 2023 216 y relatives seront en conséquence rayées du rôle.

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