contributi LPP (pena convenzionale)

1.

Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG (BR 370.000) beurteilt das Obergericht des Kantons Graubünden als Verfassungsgericht Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen. Amtliche Abstimmungserläuterungen stellen behördliche Vorbereitungshandlungen im Hinblick auf Volksabstimmungen dar. Sie können die verfassungsrechtlich gewährleistete freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe beeinträchtigen. Als Realakt bildet der Beschluss, mit welchem amtliche Abstimmungserläuterungen durch die zuständige Behörde verabschiedet werden, einen selbstständigen Anfechtungsgegenstand und kann gerichtlich überprüft werden (vgl. Sägesser, Amtliche Abstimmungserläuterungen: Grundlage, Grundsätze und Rechtsfragen, in: AJP 2014 S. 936). Der Beschwerdeführer ist in der H._____ wohnhaft und stimmberechtigt, womit die Beschwerdelegitimation gegeben ist (vgl. Art. 58 Abs. 2 VRG). Nach Art. 60 Abs. 2 VRG beträgt die Frist bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen zehn Tage seit der Mitteilung des Beschwerdeentscheids (lit. a) oder Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (lit. b). Für stimmberechtigte Mitglieder einer Körperschaft gilt bei Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung als Tag der Kenntnisnahme; erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Gemäss den nachvollziehbaren und unwidersprochen gebliebenen Angaben des Beschwerdeführers trafen die Abstimmungsunterlagen am 30. Juli 2025 bei den in der H._____ Stimmberechtigten ein (vgl. act. A.1 S. 1 und act. A.10 S. 4; siehe auch act. C.11g). Die vom Beschwerdeführer innerhalb der am darauffolgenden Tag zu laufen begonnenen zehntägigen Frist erhobene Stimmrechtsbeschwerde (5. August 2025) erfolgte somit rechtzeitig. Darauf ist demnach – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen 2.1 und 2.2 – einzutreten.

2.1

Streitgegenstand bildet vorliegend die Frage, ob die politischen Rechte der Stimmberechtigten im Zusammenhang mit den Vorbereitungshandlungen und damit mit den Abstimmungserläuterungen im Hinblick auf die Volksabstimmung vom 17. August 2025 verletzt worden sind. Darüber hinausgehende Ausführungen des Beschwerdeführers sind von vornherein nicht zu hören. Soweit er anbegehrt, es sei festzustellen, dass seine politischen Rechte und jene der Stimmberechtigten der Trägergemeinden verletzt seien, ist festzuhalten, dass sich ein Feststellungsbegehren im Verhältnis zu einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren als subsidiär erweist (vgl. Urteile des Bundesgerichts 8C_4/2022 vom 4. Mai 2022 E. 1.3.2,9C_383/2020 vom 22. März 2021 E. 1 und 9C_235/2018 vom 2. Juli 2018 E. 1), weshalb darauf nicht eingetreten werden kann.

2.2

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Mängel hinsichtlich von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Abstimmungen sofort und vor der Durchführung der Abstimmung zu rügen. Diese Praxis bezweckt, dass Mängel möglichst noch vor der Abstimmung behoben werden können, womit sich eine längere Phase der Unsicherheit vermeiden lässt und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt dies der Stimmberechtigte, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Abstimmung. Es wäre mit dem Prinzip von Treu und Glauben nicht vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos hingenommen wird und hinterher die Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten würde (vgl. BGE 140 I 338 E. 4.4; Urteile des Bundesgerichts 1C_623/2019 vom 1. Mai 2020 E. 3.3 und 1C_582/2016 vom 5. Juli 2017 E. 2.4; siehe auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden V 24 5 vom 17. Oktober 2024 E. 2.1 f.). Der Beschwerdeführer bringt die Rüge der verspäteten Zustellung der Abstimmungsunterlagen in seiner Wohngemeinde erstmals im Rahmen seiner Replik vom 12. September 2025 vor (vgl. act. A.10 S. 4). Da er diese Rüge nicht innerhalb der massgeblichen Anfechtungsfrist (vgl. hierzu Erwägung 1 hiervor) bzw. erst nach stattgefundener Volksabstimmung vorgebracht hat, erweist sich diese als verspätet. Darauf ist somit ebenfalls nicht einzutreten.

2.3

Der Antrag des Beschwerdeführers auf Aussetzung der Volksabstimmung (vgl. act. A.1 S. 17) ist mit der Durchführung des Urnengangs am 17. August 2025 gegenstandslos geworden. Auch wird der Antrag der Beigeladenen auf Dringlicherklärung des Verfahrens mit dem vorliegenden Entscheid obsolet.

2.4

Die Volksabstimmung vom 17. August 2025 wurde in den elf Trägergemeinden durchgeführt, wobei zur Ermittlung des massgeblichen Abstimmungsergebnisses sämtliche gültigen Stimmzettel berücksichtigt wurden (vgl. act. C.10; siehe auch act. B.2 S. 15). Daher sind die im Rubrum aufgeführten Gemeinden Beschwerdegegnerinnen und passivlegitimiert (vgl. act. D.1; siehe auch act. A.11 S. 3).

3.1

Nach Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (vgl. auch Art. 10 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden [BR 110.100]). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Anspruch der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe soll garantieren, dass alle Stimmberechtigten ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (vgl. BGE 150 I 17 E. 4.1, 146 I 129 E. 5.1, 145 I 1 E. 4.1, 143 I 78 E. 4.3 und 140 I 338 E. 5 mit Hinweisen). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl. BGE 143 I 78 E. 4.4 und 140 I 338 E. 5.1). Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu, die sie namentlich mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen wahrnehmen. Die Behörden sind dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und dürfen eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Sie sollen aber dennoch sachlich und transparent informieren und das Gebot der Verhältnismässigkeit beachten. Informationen der Behörden zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Weise im Sinn eigentlicher Propaganda die freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder gar verunmöglichen (vgl. BGE 146 I 129 E. 5.1, 145 I 175 E. 5.1 und 145 I 1 E. 5.2.1; siehe zum Ganzen: Urteil des Bundesgerichts 1C_565/2024 vom 18. Februar 2025 E. 3.2). Eine Behörde verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert.

Die Abstimmungsbotschaft soll ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen vermitteln; Elemente, die aus Sicht der Stimmberechtigten entscheidwesentlich sind, dürfen nicht unterdrückt werden. Dazu zählen auch die Argumente der Opposition. Die Behörde muss sich allerdings nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können (vgl. BGE 139 I 2 E. 6.2 und 138 I 61 E. 6.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_374/2020 vom 19. Mai 2021 E. 3.1.2).

3.2

Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführenden müssen in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. BGE 147 I 297 E. 5.1, 145 I 1 E. 4.2, 145 I 207 E. 4.1 und 141 I 221 E. 3.3; Urteil des Bundesgerichts 1C_565/2024 vom 18. Februar 2025 E. 3.4).

4.1

Obwohl vorliegend die Frage, ob in Bezug auf die Erläuterungen zur Abstimmungsvorlage 1 (Aufhebung des Beschlusses der Volksabstimmung vom 26. März 2017) eine Verletzung der Abstimmungsfreiheit vorliegt, mit Blick auf das in Erwägung 4.4 hernach Gesagte offen gelassen werden könnte, wird im Folgenden dennoch auf die in diesem Zusammenhang vom Beschwerdeführer vorgebrachten, wesentlichen Einwände eingegangen.

4.2.1

In Bezug auf den Antrag 1 (Aufhebung des Beschlusses der Volksabstimmung vom 26. März 2017) macht der Beschwerdeführer zunächst geltend, dass die zwingend erforderliche Aufarbeitung sowie Berichterstattung der Ursachen des Scheiterns und insbesondere der Mittelverwendung in der Abstimmungsbotschaft völlig ausbleibe. Damit werde der Souverän völlig im Dunkeln gelassen und die Behörden kämen ihrer Informations- und Transparenzpflicht gemäss Art. 34 BV in besonders schwerwiegender Weise nicht nach.

4.2.2

Dem Beschwerdeführer ist insofern beizupflichten, als die Abstimmungsbotschaft keine Ausführungen zu den Gründen für das Scheitern des Erneuerungsprojekts aus dem Jahr 2017 bzw. zu den damit zusammenhängenden Mängeln bei der Projektbearbeitung enthält. Vielmehr wird in diesem Zusammenhang in allgemeiner Weise auf die Nichtrealisierung und die Aufgabe dieses Projekts hingewiesen (vgl. act. B.2 S. 4 f. und S. 16 f.). Es entspricht der allgemeinen Lebenserfahrung, dass Stimmberechtigte im Rahmen ihres Meinungs- und Willensbildungsprozesses weitere Informationskanäle benutzen. Mithin sind die amtlichen Abstimmungserläuterungen nicht das einzige Informationsmittel, dessen sich die Stimmberechtigten mit Blick auf eine umfassende Meinungsbildung bedienen (vgl. BGE 130 I 290 E. 3.2). Im Auftrag der Flughafenkonferenz der M._____ erstatteten S._____ im Jahr 2024 einen 60 Seiten umfassenden Bericht zur Projektevaluation im Zusammenhang mit der Tätigkeit der Organe der M._____ im Zeitraum März 2017 bis Dezember 2022. Darin wurde die Tätigkeit der Organe der M._____ in Bezug auf die Gesetzes- und Statutenkonformität sowie Auftragstreue gegenüber dem in der Volksabstimmung vom 26. März 2017 erteilten Auftrag betreffend die Erneuerung des Regionalflughafens N._____ untersucht, wobei verschiedene Mängel festgestellt (z.B. Organisations- sowie Dokumentationsmängel) und entsprechende Empfehlungen abgegeben wurden (vgl. act. B.1). Neben der Aufschaltung auf der Homepage der M._____ (vgl. https://M._____-T._____.ch/de/ueber-uns, zuletzt besucht am 21. November 2025) wurde der Bericht der S._____ anlässlich der öffentlichen Sitzung der Flughafenkonferenz der M._____ am 3. Juli 2024 präsentiert, wobei den Medienvertretern anschliessend die Möglichkeit eingeräumt wurde, Fragen zu stellen (vgl. https://www.U._____.ch/pdf/aushang/4359?trans=false, zuletzt besucht am 21. November 2025). Im Nachgang zu dieser öffentlichen Präsentation wurde über die Untersuchung und die dabei im Zusammenhang mit der Projektbearbeitung aufgezeigten Mängel – wie die im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens durchgeführten Recherchen zeigen – in den regionalen, kantonalen und nationalen Medien berichtet. Bereits in den Jahren zuvor wurde der Ausbau des V._____ Flughafens in den Medien diskutiert (vgl. https://www.M._____-T._____.ch/de/alle-news, zuletzt besucht am 21. November 2025).

Auch fand im Vorfeld zur Abstimmung vom 17. August 2025 unbestrittenermassen eine Podiumsdiskussion zur Zukunft des Regionalflughafens N._____ statt, anlässlich welcher der Beschwerdeführer medienwirksam die Erhebung einer Stimmrechtsbeschwerde ankündigte und dabei die aus seiner Sicht bestehenden Mängel der Abstimmungsbotschaft erläuterte. Insofern ist mit der Beigeladenen festzuhalten, dass die Umstände und die Gründe für das Scheitern des "Projekts 2017" aufgrund der öffentlichen Sitzungen der Flughafenkonferenz der M._____, der Mitteilungen der Organe der M._____ und der regelmässigen Berichterstattung durch die (regionalen) Medien in den letzten Jahren von den Stimmberechtigten hinlänglich wahrgenommen werden konnten. Mithin ist in diesem Zusammenhang davon auszugehen, dass sich die durchschnittlich informierten Stimmberechtigten angesichts der breit diskutierten Thematik über mehrere Jahre hinweg eine eigene Meinung bilden konnten. Wenn sich der Beschwerdeführer hinsichtlich der Abstimmungsvorlage 1 auf den Standpunkt stellt, dass der Souverän völlig im Dunkeln gelassen werde, kann ihm somit in dieser Absolutheit nicht gefolgt werden. Soweit der Beschwerdeführer mit Blick auf die freie und unverfälschte Willensbildung neben der Erörterung der Ursachen und der Mängel laut Projektevaluation auch Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft zur finanziellen Mittelverwendung sowie zu den Verantwortlichkeiten für notwendig erachtet, scheint er zu übersehen, dass Abstimmungserläuterungen nicht zu umfassend ausfallen dürfen bzw. kurz sein und sich auf das Wesentliche beschränken müssen, damit sie von den Stimmberechtigten inhaltlich überhaupt zur Kenntnis genommen werden (vgl. Sägesser, a.a.O., S. 927 f.). Dabei kann gerade nicht Massstab sein, was der Beschwerdeführer als Mitglied der Geschäftsprüfungskommission W._____ bzw. des Kontrollorgans der M._____ im Rahmen dieser Funktionen für wesentlich erachtet. Abgesehen davon bedeutet die Annahme der Abstimmungsvorlage 1 unstreitig nicht den Ausschluss allfälliger Entschädigungsansprüche gegenüber ehemaligen Mitgliedern der Organe der M._____. Gegenstand der Abstimmungsvorlage 1 ist aber vielmehr die politische Grundsatzfrage, ob der damalige Beschluss vom 26.

März 2017 formell aufgehoben werden soll und somit der damit verbundene Verpflichtungskredit, soweit noch nicht beansprucht, sowie die Verpflichtung der Gemeinden zur Haftungsübernahme für Fremdmittel entfallen sollen (vgl. act. B.2 S. 4 f. und S. 16 f.). Um einen finanzhaushalts- bzw. revisionsrechtlichen Beschluss handelt es sich nicht. Auch insofern kann nicht die Rede von einem Verschweigen von für die freie Meinungsbildung der Stimmberechtigten relevanten Aspekten sein. Nach dem Gesagten verletzt der Umstand, dass die Abstimmungsbotschaft keine Ausführungen betreffend Ursachen, Mängel, Rechenschaft und Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit der Nichtrealisierung des "Projekts 2017" enthält, die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Abstimmungsfreiheit nicht. Mithin kann davon ausgegangen werden, dass die durchschnittlich informierten Stimmberechtigen mit Blick auf den massgeblichen Gegenstand der Abstimmungsvorlage 1 in der Lage waren, ihren diesbezüglichen Entscheid gestützt auf einen freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung zu treffen und darauf basierend ihren freien Willen unverfälscht zum Ausdruck zu bringen.

4.3.1

Ferner bringt der Beschwerdeführer in Bezug auf die Abstimmungsvorlage 1 vor, dass die explizite Aussage in der Botschaft, nur die Aufhebung des Beschlusses vom 26. März 2017 ermögliche die Realisierung des R._____-Heliports, nachweislich falsch und damit irreführend sei.

4.3.2

In den Abstimmungserläuterungen wird in diesem Zusammenhang insbesondere Folgendes festgehalten: "Die Annahme des Antrags 1 ermöglicht somit die Realisierung der dringend benötigten neuen Rettungsbasis im X._____ (Heliport, Etappe 1), welche die R._____ auf eigene Kosten im Unterbaurecht errichten wird" (vgl. act. B.2 S. 16; siehe auch act. B.2 S. 5). Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, die explizite Aussage in der Botschaft sei, dass nur die Aufhebung des "Projekts 2017" die Realisierung des R._____-Heliports ermögliche, kann ihm mit Blick auf den dargelegten Wortlaut in dieser Absolutheit nicht gefolgt werden. Zudem sah das mit dem im Jahr 2017 von den Stimmberechtigten beschlossenen Verpflichtungskredit indirekt genehmigte Projekt "Kernentwicklung des Flughafens" insbesondere die Erneuerung des Heliports westlich des Betriebsgebäudes vor. Gemäss damaliger Botschaft sollten mit diesem Verpflichtungskredit Investitionen in diese Kernentwicklung des Flughafens mitfinanziert werden (vgl. Botschaft des Kreisrates zu Handen der Volksabstimmung vom 26. März 2017 S. 5 ff.). Demgegenüber sieht das die Grundlage für die Volksabstimmung vom 17. August 2025 bildende Projekt in Bezug auf den Heliport vor, dass die Errichtung des Heliports aus der eigentlichen Erneue-rung der Flughafeninfrastruktur herausgelöst und von der R._____ im östlichen Bereich des Flughafenareals auf eigene Kosten im Rahmen eines Unterbaurechts realisiert wird (vgl. act. B.2 S. 4 f., S. 10 ff. und S. 16 f.). Insofern steht die Realisierung des Heliports (Etappe 1) in einem gewissen Spannungsverhältnis zum ursprünglich von den Stimmberechtigten indirekt beschlossenen Konzept. Wenn die Beigeladene ausführt, dass mit der formellen Aufhebung des Beschlusses vom 26. März 2017 durch die Stimmberechtigten der Y._____ Gemeinden aus demokratiepolitischen und -rechtlichen Gründen Rechtssicherheit bezüglich der Verbindlichkeit dieses Beschlusses in rechtlicher sowie planerischer Hinsicht geschaffen werden könne und mögliche "Stolpersteine" im Hinblick auf die Realisierung der Etappe 1 durch die R._____ aus dem Weg geräumt würden, was einem erheblichen öffentlichen Interesse entspreche, ist dies nachvollziehbar (vgl. act. B.2 S. 15).

Insofern erweist sich die Aussage in den Abstimmungserläuterungen, wonach mit der Annahme der Abstimmungsvorlage 1 eine wichtige Grundlage für die Realisierung des Heliports durch die R._____ geschaffen wird, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht falsch bzw. irreführend. Zudem ergibt sich aus dem genehmigten Vertragsentwurf zur Begründung eines selbstständigen sowie dauernden Unterbaurechts zwischen der M._____ und der R._____, dass die Zustimmung der Stimmberechtigten zur Aufhebung des Beschlusses vom 26. März 2017 Voraussetzung für die Einräumung des Unterbaurechts ist (vgl. act. C.7 S. 36; siehe auch Protokoll der Sitzung der Flughafenkonferenz der M._____ vom 12. Dezember 2024 S. 3 f. [act. B.8]). Auch insofern sind die Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft nicht falsch bzw. irreführend. Daran vermag der unbestrittene Umstand, dass weder das Gesetz noch die Statuten die Einräumung des Unterbaurechts von einer Volksabstimmung abhängig machen (vgl. act. C.1 f.), bzw. das vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang angeführte Gutachten der S._____ vom August 2024 (vgl. act. 0 zur Replik) nichts zu ändern. Letzteres befasst sich ohnehin nicht vertieft mit der Vereinbarkeit des Unterbaurechts mit dem Beschluss aus dem Jahr 2017.

4.4

Selbst wenn die Abstimmungsbotschaft in Bezug auf die Abstimmungsvorlage 1 Mängel aufweisen würde, würde dies noch nicht die Aufhebung der Abstimmung vom 17. August 2025 gebieten. Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung führen nur dann zur Aufhebung der Abstimmung, wenn die Unregelmässigkeiten erheblich und geeignet waren, das Abstimmungsresultat zu beeinflussen (vgl. Erwägung 3.2 hiervor). Davon kann vorliegend nicht die Rede sein: Die Abstimmung vom 17. August 2025 ist in Bezug auf den Antrag 1 (Aufhebung des Beschlusses der Volksabstimmung vom 26. März 2017) angesichts der Differenz von 2'160 Stimmen deutlich ausgegangen (3'317 Ja-Stimmen gegen 1'157 Nein-Stimmen bzw. 74.14 % Ja-Stimmen gegen 25.86 % Nein-Stimmen; vgl. act. C.10). Die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne die angeblichen Mängel anders ausgefallen wäre, fällt unter diesen Umständen nicht ernsthaft in Betracht. Von der Aufhebung des Urnengangs wäre somit ohnehin abzusehen. Insofern erübrigen sich Weiterungen im Zusammenhang mit der Abstimmungsvorlage 1.

5.1.1

Des Weiteren bringt der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem Antrag 2 (Finanzierungsbeiträge der Trägergemeinden zur Erneuerung des Regionalflughafens N._____) insbesondere vor, dass sich aus der Abstimmungsbotschaft nur ungenügend ergebe, welche Investitionen bzw. Etappen Teil der Abstimmungsvorlage bildeten.

5.1.2

Zunächst wird in der Abstimmungsbotschaft unter dem Titel "Das Wichtigste in Kürze" unter anderem festgehalten, dass die Etappe 2/a (Ersatz der Flugplatzhochbauten und die Erneuerung betriebsrelevanter Infrastruktur sowie des Besucherrestaurants mit Spielplatz bis 2031) Gegenstand des Antrags 2 sei und die für den Zeitraum nach 2031 vorgesehene Erweiterung des Vorfelds sowie Sanierung der Piste und Rollwege (spätere Etappe 2/b) nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlagen bildeten. Ausserdem kann aus diesen Ausführungen geschlossen werden, dass die Etappe 1 (Errichtung des Heliports bis Ende 2026) nicht Teil der Abstimmungsvorlage 2 (Etappe 2/a) ist (vgl. act. B.2 S. 4 f., wo ausgeführt wird, welche Infrastrukturen von der Etappe 2/a mitumfasst sind). Sodann wird in der Abstimmungsbotschaft im Rahmen der Einleitung zu den Anträgen 1 und 2 insbesondere über die verschiedenen Etappen und deren Umfang informiert (vgl. act. B.2 S. 10 ff.). Daraus ergibt sich unmissverständlich, dass die Etappe 1 (Neubau des Heliports) durch die R._____ bis Ende 2026 im Unterbaurecht sowie die die Etappe 2 umfassenden Infrastrukturen durch die M._____ gestaffelt (Etappe 2/a bis 2031 und Etappe 2/b nach 2031) realisiert werden sollen (vgl. act. B.2 S. 10 f.). Auch enthalten die Abstimmungserläuterungen zur Abstimmungsvorlage 2 – mit Ausnahme der Absicht, ein namentlich mit dem Heliport stimmiges Gesamtbild sicherzustellen – keinen Hinweis auf die Realisierung des Heliports durch die R._____ (Etappe 1) (vgl. act. B.2 S. 13 und S. 18 ff.). Insofern ist nicht zu beanstanden, wenn die Beigeladene festhält, für die Stimmberechtigten sei klar, dass der Heliport nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage 2 bzw. die Zustimmung zur Abstimmungsvorlage 2 für die Realisierung der Etappe 1 unerheblich sei. Eine Irreführung der Stimmberechtigten ist damit entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht auszumachen. Soweit Letzterer zudem der Auffassung ist, dass die Gliederung bzw. sprachliche Ausgestaltung der Botschaft den Eindruck erwecke, dass mit der Annahme der Abstimmungsvorlage 2 das Gesamtprojekt samt Pistensanierung sowie Vorfelderweiterung (Etappe 2/b) gesichert und finanziert werde, bzw. nicht klar dargelegt sei, dass für die Etappe 2/b zu einem späteren Zeitpunkt neue Mittel beim Souverän beantragt würden, kann ihm nach dem Gesagten ebenfalls nicht gefolgt werden.

Ausserdem ergibt sich auch aus den Ausführungen zur Pistensanierung sowie Vorfelderweiterung, dass die entsprechende Etappe 2/b nicht Teil der Abstimmungsvorlage bildet (vgl. act. B.2 S. 14). Zudem beziehen sich die Abstimmungserläuterungen zur Abstimmungsvorlage 2 stets auf die Etappe 2/a und enthalten keinerlei Hinweise auf die Etappe 2/b (vgl. act. B.2 S. 18 ff.), womit Missverständnisse hinsichtlich des Gegenstands der Abstimmungsvorlage nicht auszumachen sind. Von einer erheblichen Verwirrung oder Fehlinterpretation bzw. Verletzung der Abstimmungsfreiheit kann somit nicht die Rede sein.

5.2.1

Ferner beanstandet der Beschwerdeführer, dass die Angaben zu den Kosten für die Etappe 2/a auf einer ungenügenden Grundlage beruhten, da weder ein Vor- noch ein Bauprojekt vorliege.

5.2.2

Zwar liegt hinsichtlich der Etappe 2/a unstreitig weder ein Vor- noch ein Bauprojekt vor (vgl. aber die Visualisierungen in der Abstimmungsbotschaft [act. B.2]). Allerdings führt die Beigeladene in diesem Zusammenhang in nachvollziehbarer Weise aus, dass die Erarbeitung eines Vor- bzw. Bauprojekts zu erheblichen Kosten geführt hätte, bevor sich die Stimmberechtigten überhaupt zur Grundsatzfrage hätten äussern können. Insofern erscheint plausibel, wenn die Verwaltungskommission und die Flughafenkonferenz der M._____ eine entsprechende Ausgabe vor der grundsätzlichen Zustimmung der Stimmberechtigten mit Blick auf einen sparsamen Umgang mit den öffentlichen Mitteln als unverhältnismässig erachtet haben (vgl. Protokoll der Sitzung der Flughafenkonferenz der M._____ vom 5. März 2025 S. 4 [act. B.8]). Zudem wird in den Abstimmungserläuterungen in Bezug auf die Investitionskosten für die Etappe 2/a insbesondere festgehalten, dass sich diese auf CHF 68.5 Mio. (Kostenstand 2024) beliefen. Dies umfasse CHF 56.6 Mio. an Neuinvestitionen (Ersatzneubauten), CHF 9.3 Mio. an Sanierungsbedarf der bestehenden Infrastruktur (Vorfeld, Zufahrtsstrasse und Hangar 3) sowie eine Reserve für Unvorhergesehenes von CHF 2.6 Mio. Die Investitionsplanung umfasse die Jahre bis 2031. In den Jahren bis 2028 fielen hauptsächlich Honorar- und Planungskosten sowie die Investition für die Umzäunung an. Der Grossteil der Investitionen in Hoch- und Tiefbau erfolge im Zeitraum 2029 bis 2031 (vgl. act. B.2 S. 18; siehe auch act. B.2 S. 20 f., wonach die ausgewiesenen Investitionskosten von CHF 68.5 Mio. auf dem Kostenstand April 2024 basierten und indexiert seien). Wenn die Beigeladene ausführt, dass diese Kostenschätzung auf dem aktuellen Planungsstand des Projekts unter Berücksichtigung der Indexierung basiere und von einer unabhängigen Ingenieurunternehmung plausibilisiert worden sei, erscheint dies nach dem Gesagten nachvollziehbar. Auch entspricht das Vorgehen der Kostenermittlung unstreitig den Vorgaben der SIA-Ordnung bzw. einem gängigen Verfahren bei der Finanzierung von Bauten durch die öffentliche Hand und die Beigeladene räumt in Bezug auf die ausgewiesenen Investitionskosten in der Höhe von CHF 68.5 Mio. ein, dass diese ein Kostendach darstellten und ein klares Design-to-Cost-Management zur Anwendung komme (vgl. act. B.2 S.

21; Protokoll der Sitzung der Flughafenkonferenz der M._____ vom 5. März 2025 S. 4 [act. B.8] und Protokoll der Sitzung der Verwaltungskommission der M._____ vom 3. März 2025 [act. 9 zur Replik]). Insofern ist der Beigeladenen darin beizupflichten, dass die Ausarbeitung eines Vor- oder Bauprojekts nicht erforderlich ist. Nach dem Ausgeführten kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hinsichtlich der Abstimmungserläuterungen zu den Investitionskosten für die Etappe 2/a nicht gesagt werden, dass der Souverän in die Irre geführt wird bzw. diese gegen das Transparenzgebot und die Abstimmungsfreiheit verstossen. Auch ist weder ersichtlich noch substanziiert dargetan, inwiefern die Abstimmungsvorlage 2 dem kantonalen Finanzhaushaltsrecht widersprechen soll.

5.3.1

Ferner bringt der Beschwerdeführer vor, dass die finanziellen Risiken in der Abstimmungsbotschaft nicht im erforderlichen Umfang dargelegt würden.

5.3.2

Im Rahmen der Abstimmungserläuterungen zum Antrag 2 wird insbesondere das Finanzierungskonzept für die Etappe 2/a erläutert. Dabei werden zunächst die aus verschiedenen Quellen stammenden Beiträge und Darlehen dargelegt. Sodann wird auf die Erarbeitung des Finanzierungskonzepts sowie auf den Verteilschlüssel und die jährlichen Anteile der einzelnen Gemeinden am Verpflichtungskredit eingegangen. Ferner wird ausgeführt, das Finanzierungskonzept sehe vor, dass nach der Infrastrukturerneuerung die laufenden Kosten und Abschreibungen mit den Erträgen der M._____ gedeckt seien und genügend Liquidität für die Kapitalrückzahlungen vorhanden sei. In guten Geschäftsjahren sollten zusätzlich Rücklagen aufgebaut werden können, um zukünftige Investitionen aus eigenen Mitteln mitfinanzieren zu können. So sei sichergestellt, dass die Flughafengemeinden künftig keine Beiträge an die Kosten für den laufenden Betrieb der Flughafeninfrastruktur bezahlen müssten. Das Finanzierungskonzept beruhe auf einem Businessplan 2025-2040 mit entsprechenden Planrechnungen. Sie zeigten, dass am Regionalflughafen N._____ ausreichend Potenzial bestehe, um für die M._____ die entsprechenden Erträge zu erzielen und gleichzeitig die Flughafenbetreiberin (aktuell X._____ Airport AG) für ihre unternehmerische Tätigkeit mit einer angemessenen Rendite abzugelten. Um eine nachhaltige Rentabilität zu erreichen, seien verschiedene Massnahmen erforderlich. Im Zentrum stehe die Neuverhandlung der Leistungsvereinbarung für den Flughafenbetrieb, welche unter anderem auch den Pachtzins regle, den die Flughafenbetreiberin (aktuell X._____ Airport AG) zu bezahlen habe. Die Neuverhandlung der Leistungsvereinbarung solle mit der Erneuerung der Flughafenkonzession, welche im August 2031 auslaufe, zeitlich koordiniert werden. Für die neue Leistungsvereinbarung resp. den Flughafenbetrieb ab dem Jahr 2031 prüfe die M._____ eine wettbewerbliche Ausschreibung, an der sich die aktuelle Flughafenbetreiberin (X._____ Airport AG) ebenso wie Dritte beteiligen könnten. Die M._____ erhalte dadurch die erforderliche Handlungsfreiheit, um die künftige Partnerschaft zur Flughafenbetreiberin auf Augenhöhe und im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) zu gestalten.

Eine Flughafenbetriebsgesellschaft, welche interessierte Privatpersonen, Unternehmen sowie allfällig auch die öffentliche Hand ins Aktionariat aufzunehmen bereit sei, werde die M._____ offen prüfen. Anschliessend an diese Ausführungen wird noch auf Einzelheiten des Finanzierungskonzepts eingegangen (vgl. act. B.2 S. 18 ff.).

5.3.3

Soweit der Beschwerdeführer auf die Ungewissheit der Erträge aus dem künftigen Pachtzins hinweist, ist mit Blick auf das Gesagte festzuhalten, dass diese Thematik in den Abstimmungserläuterungen entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers erwähnt wird. Abgesehen davon ist der Beigeladenen darin beizupflichten, dass zum aktuellen Zeitpunkt – d.h. rund sechs Jahre vor Ablauf der Betriebskonzession – noch kein Entwurf für eine neue Leistungsvereinbarung bzw. konkrete Zahlen in Bezug auf den künftigen Pachtzins vorliegen können. Insofern wäre das vom Beschwerdeführer geforderte Benennen von konkreten Zahlen in der Abstimmungsbotschaft rein spekulativ und damit nicht sachlich bzw. objektiv. Wie die Beigeladene zudem nachvollziehbar darlegt und sich – wie dargelegt – aus den Abstimmungserläuterungen ergibt, beruht das Finanzierungskonzept auf einem den Zeitraum 2025 bis 2040 betreffenden Businessplan, der zusammen mit Fachpersonen erarbeitet und plausibilisiert wurde (vgl. act. 8 zur Replik). Insofern erweisen sich die Ausführungen in der Abstimmungsbotschaft in diesem Punkt entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers als vollständig. Daran ändert auch der allgemein bekannte Umstand, dass die im Rahmen des Finanzierungskonzepts für die Etappe 2/a vorgenommenen Schätzungen und getroffenen Annahmen keine Garantie für eine entsprechende Entwicklung darstellen, nichts. Soweit der Beschwerdeführer zudem in diesem Zusammenhang beanstandet, dass in der Abstimmungsbotschaft der Businessplan nicht offen gelegt wurde, scheint er zu übersehen, dass Abstimmungsvorlagen einfach und verständlich sein müssen bzw. nicht alle diesbezüglichen Einzelheiten erwähnt werden müssen. Sodann weist der Beschwerdeführer auf die angeblich absehbare Streichung der Bundessubventionen für die Flugsicherung der Regionalflughäfen im Rahmen des Entlastungspakets 2027 hin und führt dazu aus, dass das Stimmvolk infolge des Verschweigens dieses Worst-Case-Szenarios in der Abstimmungsbotschaft über die nachhaltige Tragbarkeit des Flughafenbetriebs im Unklaren bleibe.

Abgesehen davon, dass die vom Bundesrat beantragte Streichung der Subventionen für die Flugsicherung der Regionalflughäfen – wie die anlässlich des vorliegenden Verfahrens vorgenommenen Recherchen zeigen – entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht unbestritten ist und das Parlament diesbezüglich noch keinen Entscheid getroffen hat, ist der Einwand insoweit zu relativieren, als dass in der Abstimmungsbotschaft die Erforderlichkeit von verschiedenen Massnahmen zur Erreichung einer nachhaltigen Rentabilität ausdrücklich erwähnt wird (vgl. act. B.2 S. 20). Ausserdem muss die Abstimmungsbotschaft nicht alle möglichen, sondern nur diejenigen Informationen enthalten, welche entscheidwesentlich sind. Es ist demnach zulässig, wenn nicht auf Details und Nebenpunkte oder alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage hingewiesen wird. Mit Blick auf die elf Trägergemeinden ist somit nicht zu beanstanden, wenn die mögliche Streichung der Bundessubventionen für die Flugsicherung im Umfang von jährlich etwa CHF 920'000.00 in den Abstimmungserläuterungen nicht ausdrücklich erwähnt wird. Dasselbe gilt in Bezug auf die vom Beschwerdeführer thematisierten, angeblich fehlenden Steuerungsinstrumente und Kontrollmechanismen der einzelnen Trägergemeinden. Auch dieser Einwand ist – wie die Beigeladene zutreffend festhält – insoweit zu relativieren, als dass die Gemeinden ihre Aufsichtsfunktion gegenüber der M._____ über die Flughafenkonferenz wahrnehmen, welche sich aus Gemeindevertretern zusammensetzt (vgl. act. C.2). Gesamthaft ergibt sich dem Gesagten zufolge, dass die Abstimmungsvorlage 2 entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers betreffend Betrieb, finanzielle Risiken sowie Ertrags- und Finanzströme keine wesentlichen, für die freie Willensbildung der Stimmberechtigten relevanten Aspekte unterdrückt. Entsprechend genügen die diesbezüglichen Abstimmungserläuterungen den Anforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 BV. Selbst wenn dies nicht der Fall wäre und gewisse Unsicherheiten hinsichtlich der künftigen Entwicklung in den Abstimmungserläuterungen zum Antrag 2 deutlicher hätten thematisiert werden müssen, wäre angesichts der Differenz von immerhin 392 Stimmen (2'443 Ja-Stimmen gegen 2'051 Nein-Stimmen bzw. 54.36 % Ja-Stimmen gegen 45.64 % Nein-Stimmen; vgl. act. C.10) unter Berücksichtigung von Lehre sowie Rechtsprechung von der Aufhebung der Abstimmung abzusehen (vgl.

Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die freie Willensbildung der Stimmberechtigten in Bund und Kantonen, 2003, S. 392 ff.; siehe auch BGE 135 I 292 E. 4.4 und 114 Ia 427 E. 7b sowie Urteile des Bundesgerichts 1C_582/2016 vom 5. Juli 2017 E. 3.3,1C_152/2014 vom 27. August 2014 E. 2.4 und 1C_395/2010 vom 7. Februar 2011 E. 2.4.3; vgl. ferner Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2023, Rz. 2620, wonach das Bundesgericht eine Volksabstimmung nur unter grösster Zurückhaltung aufhebt).

5.4.1

Des Weiteren erblickt der Beschwerdeführer in der Aufteilung der Investitionen für die Erneuerung der Flughafeninfrastrukturen in die Etappen 2/a und 2/b eine Verletzung der Einheit der Materie.

5.4.2

Art. 34 Abs. 2 BV garantiert unter anderem den Anspruch auf Respektierung der Einheit der Materie der Abstimmungsvorlage (vgl. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 615 f.). Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. An die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie dürfen keine überspannten Anforderungen gestellt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_109/2016 vom 8. August 2016 E. 2.1). Bei Finanzvorlagen ist für die Berechnung der massgeblichen Ausgabenhöhe auf das Gesamtprojekt abzustellen. Das sog. Zerstückelungsverbot verbietet insbesondere, das Finanzreferendum dadurch zu umgehen, dass einzelne Teile einer zusammengehörenden Vorlage gesondert behandelt werden. Das Verbot, eine einheitliche Vorlage sachwidrig aufzuteilen, schliesst nicht aus, dass grosse Vorhaben etappenweise verwirklicht werden. Für die Unterteilung sind aber sachliche Gründe erforderlich. Da der Entscheid über die einzelnen Ausbauetappen stark von der Feststellung sowie der Bewertung tatsächlicher Verhältnisse abhängt, muss der zuständigen Behörde im Interesse einer sachgerechten und wirtschaftlichen Lösung auch in diesem Bereich ein erhebliches Ermessen zugestanden werden (vgl. BGE 118 Ia 184 E. 3).

5.4.3

In diesem Zusammenhang führt die Beigeladene aus, im Gegensatz zu den Hochbauten seien die Piste und die Rollwege aufgrund der regelmässigen Unterhaltsarbeiten im Rahmen des Budgets und der Jahresrechnung noch nicht am Ende der Lebensdauer angekommen. Abklärungen durch Fachleute hätten ergeben, dass Mängel auch in den nächsten Jahren über den jährlichen Unterhalt behoben werden könnten. Eine Totalsanierung, wie sie der Beschwerdeführer im Auge habe, sei im jetzigen Zeitpunkt weder erforderlich noch mit Blick auf einen sparsamen und nachhaltigen Einsatz der finanziellen Mittel sinnvoll. Der Finanzplan der M._____ sehe daher regelmässige Rückstellungen für den Unterhalt der Tiefbauten vor. Mit diesen Unterhaltsarbeiten könne auch eine Neuerteilung bzw. Verlängerung der Betriebskonzession durch den Bund sichergestellt werden. Eine umfassende Erneuerung dränge sich nach Angaben der Fachleute erst für die Zeit nach 2031 auf. Vor diesem Hintergrund könne die mittel- oder langfristig erforderliche Erneuerung der Tiefbauten nicht als Teil eines Gesamtprojekts im Sinne von Lehre und Praxis bezeichnet werden, da die künftigen technischen und rechtlichen Anforderungen im jetzigen Zeitpunkt nicht verlässlich abgeschätzt werden könnten. Angesichts der verschiedenen Dringlichkeiten der Vorhaben, die sich auch aus der Abstimmungsbotschaft ergeben (vgl. act. B.2 S. 7 f., S. 11 und S. 21), der in diesem Zusammenhang nachvollziehbaren Frage hinsichtlich der zukünftigen technischen und rechtlichen Anforderungen, der anhand der Akten ausgewiesenen regelmässigen Rückstellungen für den Unterhalt der Tiefbauten (vgl. act. B.7) und des der M._____ zustehenden erheblichen Ermessensspielraums erscheint das Vorgehen einer gestaffelten Realisierung der Etappe 2 sachlich begründet (vgl. act. 6 und 7 zur Replik). Somit ist mit Blick auf die Aufteilung der Investitionen für die Erneuerung des Regionalflughafens in die Etappen 2/a und 2/b und damit in zwei separate Vorlagen ein Verstoss gegen das aus dem Grundsatz der Einheit der Materie abgeleitete Zerstückelungsverbot nicht auszumachen. Daran vermag der Umstand, dass die Erarbeitung des Projekts 2025 ursprünglich auf der Basis der gesamten Etappe 2 vorangetrieben wurde (vgl. act. 4 und 5 zur Replik), nichts zu ändern.

Dasselbe gilt in Bezug auf den vom Beschwerdeführer angeführten Bericht der Z._____ AG aus dem Jahr 2024, zumal auch mit Blick darauf in Bezug auf die Piste, deren Betriebssicherheit gemäss besagtem Bericht für die nächsten Jahre mit Unterhaltsmassnahmen sichergestellt werden kann (vgl. act. 3 zur Replik), auf eine andere Dringlichkeit geschlossen werden kann. Zudem zielt der Einwand des Beschwerdeführers, wonach aufgrund des Splittings zu einem späteren Zeitpunkt über eine separate Vorlage betreffend die Etappe 2/b entschieden werden müsse, wobei dannzumal die freie Wahl mit Blick auf die Aufrechterhaltung des gesamten Flughafenbetriebs nicht gewährleistet sei, nach dem Gesagten ins Leere. Soweit der Beschwerdeführer ausserdem geltend macht, dass die mit der Etappe 2/b verbundenen Kosten- und Realisierungsrisiken in der Abstimmungsbotschaft nicht transparent dargelegt seien, ist festzuhalten, dass diesbezügliche Ausführungen angesichts der nicht zum Gegenstand der Abstimmungsvorlagen gehörenden Etappe 2/b nicht erforderlich sind. Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Abstimmungsfreiheit der etappenweisen Erneuerung der Flughafeninfrastruktur nicht entgegensteht und die separate Beschlussfassung über die Etappe 2/a den Grundsatz der Einheit der Materie nicht verletzt.

6.

Im Ergebnis ist die Beschwerde abzuweisen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden und soweit darauf einzutreten ist.

7.1

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, wobei sich eine Staatsgebühr von CHF 1'500.00 (zzgl. Kanzleiauslagen) als angemessen erweist (vgl. Art. 75 Abs. 2 VRG).

7.2

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen (Art. 78 Abs. 2 VRG). Folglich ist den Beschwerdegegnerinnen und der Beigeladenen keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Es wird erkannt:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden und soweit darauf einzutreten ist.

Die Gerichtskosten, bestehend aus

– einer Staatsgebühr von

CHF

1'500.00

– und den Kanzleiausgaben von

CHF

854.00

Total

CHF

2’354.00

gehen zulasten von A._____.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

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