7H 15 219

​

2.

2.1

Gemäss § 30 des Sozialhilfegesetzes (SHG; SRL Nr. 892) deckt die wirtschaftliche Sozialhilfe das soziale Existenzminimum ab (Abs. 1). Für deren Bemessung sind die Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) wegleitend (Abs. 2), soweit der Regierungsrat nichts Abweichendes beschlossen hat (Abs. 3).

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Das individuelle Unterstützungsbudget setzt sich zusammen aus der materiellen Grundsicherung und allfälligen situationsbedingten Leistungen, Integrationszulagen und Einkommensfreibeträgen (Ziff. A.6.-1 SKOS-Richtlinien). Zu der materiellen Grundsicherung gehört insbesondere die medizinische Grundversorgung. Diese wird grundsätzlich durch die obligatorische Krankenversicherung gemäss Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) abgedeckt. Obligatorisch versicherte Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen erhalten von den Kantonen Prämienverbilligungen (Art. 65 KVG). Damit gelten die Kosten für die obligatorische Krankenversicherung grundsätzlich nicht als Sozialhilfe, sondern als Teil des Sozialversicherungsrechts (Ziff. B.4.-1 SKOS-Richtlinien). Nach § 8 Abs. 3 des Gesetzes über die Verbilligung von Prämien der Krankenversicherung (PVG; SRL Nr. 866) haben Personen, die wirtschaftliche Sozialhilfe gemäss § 28 Abs. 1 SHG beziehen, Anspruch auf Verbilligung der vollen Richtprämie. Immerhin darf die Prämienverbilligung die im Kalenderjahr geschuldete Prämie für die obligatorische Krankenpflege-Grundversicherung nicht übersteigen (§ 7 Abs. 7 PVG). Jener Teil der Prämien, den bedürftige Personen allenfalls selber bezahlen müssen, ist über die wirtschaftliche Sozialhilfe als Aufwandsposition im Unterstützungsbudget zu berücksichtigen. Dasselbe gilt für die gesetzlich vorgesehene Kostenbeteiligung der versicherten Person in Form der Franchise als fester Jahresbeitrag und des Selbstbehalts im Sinn des KVG (Ziff. B.4-2 SKOS-Richtlinien).

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Die Franchise ist ein fester Jahresbeitrag (Art. 64 Abs. 2 lit. a KVG). Sie beträgt für Erwachsene mindestens Fr. 300.-- pro Kalenderjahr (Art. 103 Abs. 1 der Verordnung über die Krankenversicherung [KVV; SR 832.102]). Erwachsene können eine höhere Franchise von Fr. 500.--, 1'000.--, 1'500.--, 2'000.-- oder 2'500.-- wählen (Art. 93 Abs. 1 KVV). Eine höhere Franchise als die gesetzliche Mindestfranchise hat eine Prämienreduktion zur Folge (Art. 95 KVV). Der Wechsel zu einer tieferen Franchise ist auf das Ende eines Kalenderjahrs möglich (Art. 94 Abs. 2 KVV).

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2.2

2.2.1

Nach § 29 Abs. 3 SHG kann die wirtschaftliche Sozialhilfe mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die zweckmässige Verwendung der Leistungen beziehen oder sonst wie geeignet sind, die Lage des Hilfebedürftigen zu verbessern. Werden die Auflagen und Weisungen nicht befolgt, kann die wirtschaftliche Sozialhilfe angemessen gekürzt oder aufgehoben werden (§ 29 Abs. 4 SHG). Zur Form solcher Auflagen und Weisungen äussert sich § 29 SHG nicht. Grundsätzlich ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass Weisungen und Auflagen, die auf eine Verbesserung der Lage der hilfebedürftigen Person abzielen, anfechtbare Anordnungen sind, die in Verfügungsform, also schriftlich und mit einer Rechtmittelbelehrung versehen, erlassen werden müssen. Denn insbesondere Verhaltensanweisungen (z.B. betreffend die Suche nach einer günstigeren Wohnung) betreffen die in Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) garantierte persönliche Freiheit der unterstützten Person. Diese hat folglich ein schutzwürdiges Interesse daran, die Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung oder Auflage schon im Anschluss an deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg prüfen zu lassen und nicht erst mittels Beschwerde gegen die Kürzungs- oder Einstellungsverfügung, die aufgrund der Missachtung der Auflage oder Weisung ergeht (zum Ganzen: E. 4.1 des angefochtenen Entscheids m.H. auf Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2011.00331 vom 18.8.2011 E. 2.4; vgl. auch Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern A 13 25 vom 19.2.2013 E. 4 betreffend die Weisung, das Wohnhaus zu veräussern).

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2.2.2

Mit der umstrittenen Weisung wurde dem Beschwerdeführer "dringend nahegelegt", die Franchise auf den nächstmöglichen Termin auf den Mindestbetrag von Fr. 300.-- herabzusetzen; andernfalls werde die Differenz zu einer höheren Franchise von den Sozialen Diensten nicht mehr übernommen. Die Vorinstanz legt zutreffend dar, dass der Beschwerdeführer als Bezüger von wirtschaftlicher Sozialhilfe davor geschützt ist, in die Liste säumiger Prämienzahlerinnen und -zahler aufgenommen zu werden, selbst wenn er Prämien, Selbstbehalte und Franchisen der obligatorischen Krankenversicherung nicht bezahlt und dafür betrieben wird (Art. 64a Abs. 7 KVG § 5 Abs. 1 lit. a des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung [EGKVG; SRL Nr. 865]; vgl. E. 3.2 und 4.1 des angefochtenen Entscheids; auch zum Folgenden). Dies hat zur Folge, dass die Krankenversicherer bei Bezügerinnen und Bezügern wirtschaftlicher Sozialhilfe die Behandlungskosten auch dann übernehmen müssen, wenn sie wegen ausstehender Prämien oder Kostenbeteiligungen betrieben wurden und es sich nicht um eine Notfallbehandlung gemäss Art. 64a Abs. 7 KVG handelt; m.a.W. geniesst der Beschwerdeführer trotz allfälliger Ausstände den vollen Versicherungsschutz. Die Vorinstanz führt dazu aus, dass ein Hilfebedürftiger bei Nichtbefolgung dieser Weisung – anders als bei der Auflage, eine günstigere Wohnung zu suchen – keine Kürzung oder gar den Verlust der Sozialhilfeleistungen riskiere. Daher habe der Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Überprüfung dieser Weisung gehabt, so dass die Weisung auch nicht in Form einer anfechtbaren Verfügung hätte abgefasst werden müssen. Ob dem Schluss der Vorinstanz gefolgt werden kann, muss an dieser Stelle nicht entschieden werden. Hier gilt es vielmehr die Frage zu beantworten, ob dem Beschwerdeführer die schriftliche Aufforderung über die Herabsetzung der Franchise zugegangen ist bzw. ob er mündlich darüber informiert wurde, was er beides nach wie vor bestreitet. Mithin handelt es sich um ein Problem der Sachverhaltsfeststellung.

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3.

3.1

3.1.1

Die Sachverhaltsfeststellung umfasst das Zusammentragen, Nachprüfen und Bewerten der Sachverhaltsumstände bzw. Tatsachen, die für die Rechtsanwendung massgebend sind. Die Behörde muss demnach nicht alles und jedes in Erfahrung bringen, was sich im Zusammenhang mit den interessierenden Lebensvorgängen abgespielt hat, sondern nur, was im Hinblick auf die Regelung des Rechtsverhältnisses bedeutsam ist. Festzuhalten ist der so genannte rechtserhebliche Sachverhalt. Demgegenüber können Umstände, die auf den Verfahrensausgang keinen Einfluss haben, übergangen werden (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Komm. zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 66 VRPG N 7).

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Im Verwaltungsverfahren stellt die zuständige Behörde den Sachverhalt grundsätzlich von Amtes wegen fest (sog. Untersuchungsgrundsatz; § 53 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SRL Nr. 40]). Sie hat daher nach den rechtserheblichen Tatsachen zu forschen und darüber Beweis zu erheben. Dabei ist sie an die tatsächlichen Vorbringen und Beweisanträge der Parteien nicht gebunden. Sie darf, ja muss mitunter, auch nicht beantragte Beweise erheben (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, N 1207). M.a.W. besteht aufgrund der Geltung des Untersuchungsgrundsatzes von Gesetzes wegen eine Verpflichtung der Behörden und Gerichte, den relevanten Sachverhalt zu ermitteln.

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Der Untersuchungsgrundsatz entbindet die Parteien allerdings nicht davon, auch ihrerseits zur Feststellung des massgebenden Sachverhalts beizutragen. Sie sind m.a.W. zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsfeststellung verpflichtet und riskieren bei einer Verweigerung der notwendigen und zumutbaren Mitwirkung, dass die Behörde auf ihre Anträge nicht eintritt (vgl. § 55 VRG). Im Sozialhilferecht bezieht sich die Mitwirkungs- und Auskunftspflicht der Parteien (vgl. § 11 SHG) insbesondere auf Umstände, welche für die Behörden nur schwer zugänglich sind und wo lediglich die Partei in der Lage ist, zur Ermittlung des Sachverhalts beizutragen (Urteil des Kantonsgerichts Luzern A 12 109 vom 16.10.2013 E. 5.4.3 mit Hinweisen).

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Eine Verletzung der Mitwirkungspflicht kann allerdings nicht leichthin angenommen werden; die Sanktion nach § 55 Abs. 2 VRG erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn eine Partei ihre Mitwirkung verweigert, obwohl sie von der Behörde auf ihre Mitwirkungspflicht und die Folgen ihrer Verletzung aufmerksam gemacht worden ist (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 66 VRPG N 7). Die Behörden haben die Betroffenen daher darüber zu informieren, worin ihre Mitwirkungspflichten bestehen und insbesondere welche Beweismittel sie beizubringen haben. Dabei ist die Verwaltungsbehörde gestützt auf den Grundsatz der Gleichbehandlung verpflichtet, einen unbeholfenen Beteiligten derart zu unterstützen, dass die "Waffengleichheit" gewährleistet ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern A 06 156 vom 25.1.2007 E. 4c/aa mit Hinweisen).

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3.1.2

Das Kantonsgericht hat als einzige gerichtliche Behörde im innerkantonalen Sozialhilfeverfahren umfassend zu prüfen, ob der massgebende Sachverhalt richtig und vollständig zusammengetragen ist (vgl. § 152 lit. a VRG). Der Untersuchungsgrundsatz wird deswegen aber nicht ausgeweitet. Die Parteien sind nach Massgabe des kantonalen Verfahrensrechts zur Mitwirkung verpflichtet, d.h. sie sind gehalten, Anträge zu stellen und in tatsächlicher Hinsicht ausreichend zu begründen (LGVE 2009 II Nr. 1 E. 3 mit Hinweis; vgl. auch Wirthlin, Luzerner Verwaltungsrechtspflege, Bern 2011, N 30.9). Daher ist der Sachverhalt unter Berücksichtigung des für die Verwaltungsbehörde in ihrem Verfahren massgeblichen gemischten Systems der Sachverhaltsermittlung von Untersuchungsgrundsatz (§ 53 VRG) und Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers (§ 55 VRG) zu überprüfen.

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3.2

3.2.1

Aufgrund der Untersuchungsmaxime gemäss § 53 VRG ist es, wie gesagt, Sache der Behörden, für die Zusammentragung des Beweismaterials besorgt zu sein. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Folge einer allfälligen Beweislosigkeit von einem Verfahrensbeteiligten zu tragen ist. In diesem Sinn gilt die materielle Beweislastregel von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB; SR 210) analog. Daher gilt auch im Verwaltungsprozess der Grundsatz, dass diejenige Partei den Nachteil eines Beweismisserfolgs hinnehmen muss, die aus dem unbewiesen gebliebenen Sachverhalt ein Recht ableiten wollte (BGer-Urteil 2A.714/2006 vom 10.7.2007 E. 2.2; Urteil des Kantonsgerichts Luzern A 12 106 vom 19.8.2013 E. 3.2). So trägt bei begünstigenden Verfügungen grundsätzlich der Ansprecher die Folgen der Beweislosigkeit, während bei einer Verfügung, die zum Nachteil des Betroffenen in seine Rechte eingreift, die Verwaltung beweisbelastet ist (vgl. BVGer-Urteil C-6887/2010 vom 12.10.2012 E. 4.1). Dies gilt insbesondere auch dann, wenn die Behörde eine Reduktion eines unbestrittenen Sozialhilfeanspruchs vornimmt (BGer-Urteil 8C_140/2012 vom 17.8.2012 E. 7.2.2).

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Diese Beweislastregel greift allerdings erst Platz, wenn es sich als unmöglich erweist, im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes einen Sachverhalt zu ermitteln, der dann aufgrund einer Beweiswürdigung zumindest die Wahrscheinlichkeit für sich hat, der Wirklichkeit zu entsprechen (BGE 138 V 218 E. 6 mit Hinweisen).

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3.2.2

Wie im Sozialversicherungsrecht muss auch im Sozialhilferecht der Sachverhalt mit dem Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit erstellt werden (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern A 12 106 vom 19.8.2013 E. 3.3 mit Hinweisen). Dieser Grad übersteigt die Annahme einer blossen Möglichkeit bzw. einer Hypothese, liegt aber unter demjenigen der Unzweifelhaftigkeit der zu beweisenden Tatsache. Das Gericht hat dabei jener Sachverhaltsdarstellung zu folgen, die es von allen möglichen Geschehensabläufen als die wahrscheinlichste würdigt (BGE 138 V 218 E. 6).

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4.

Der Beschwerdeführer bestreitet, im Jahr 2013 mündlich oder schriftlich angewiesen worden zu sein, seine Franchise per 1. Januar 2014 auf Fr. 300.-- herabzusetzen. Demgegenüber erachtet es die Vorinstanz als mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erstellt, dass der Beschwerdeführer beim Aufnahmegespräch durch den zuständigen Sachbearbeiter zumindest mündlich rechtzeitig darauf hingewiesen worden sei. Die Gemeinde Z erachtet es darüber hinaus als wahrscheinlich, dass der Beschwerdeführer die Weisung vom 17. Mai 2013 erhalten hat und damit auch schriftlich informiert wurde.

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4.1

4.1.1

Der Nichtzugang eines Schreibens oder eines Entscheids ist eine negative Tatsache, für die kaum je der volle Beweis erbracht werden kann. Gemäss der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt die Beweislast für die Zustellung von Entscheiden denn auch grundsätzlich bei der Behörde. Entgegen dieser allgemeinen Beweislastverteilung gilt bei eingeschriebenen Sendungen eine widerlegbare Vermutung, dass der Postangestellte den Avis ordnungsgemäss in den Briefkasten oder in das Postfach des Empfängers gelegt hat und das Zustellungsdatum korrekt registriert worden ist (BGer-Urteil 6B_940/2013 vom 31.3.2014 E. 2.1.1; vgl. BGer-Urteil 1C_129/2015 vom 9.7.2015 E. 3.1 mit Hinweisen). Das VRG schreibt den Behörden allerdings weder für die Eröffnung von Verfügungen noch für die Zustellung von anderen Schreiben und Mitteilungen eine bestimmte Zustellform vor (vgl. § 28 VRG). Immerhin haben die Behörden, soweit erforderlich, den Nachweis der Zustellung zu sichern (§ 29 Abs. 1 VRG). Eine Zustellung auf dem Weg der eingeschriebenen Sendung ist jedoch nicht zwingend notwendig, vielmehr ist auch der Versand über herkömmliche A- oder B-Post zulässig, ebenso wie die Versandart A-Post-Plus, mit der das Risiko der Beweislosigkeit gemindert werden kann (Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7H 14 302 vom 12.8.2015 E. 3.2 mit Hinweis).

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Ein Fehler bei der Postzustellung liegt nicht ausserhalb jeder Wahrscheinlichkeit. Eine fehlerhafte Postzustellung ist allerdings nicht zu vermuten, sondern nur anzunehmen, wenn sie aufgrund der Umstände plausibel erscheint. Auf die entsprechenden Darstellungen, dass eine fehlerhafte Postzustellung vorliegt, ist daher abzustellen, wenn die Darlegung der Umstände nachvollziehbar ist und einer gewissen Wahrscheinlichkeit entspricht, wobei der gute Glaube zu vermuten ist (vgl. Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7W 14 54 vom 8.1.2015 E. 2).

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4.1.2

Die auf den 17. Mai 2013 datierte "Weisung betreffend zu hohe Franchise" trägt keinen Vermerk zur Versandart, so dass davon auszugehen ist, dass sie weder eingeschrieben noch mit A-Post-Plus versandt wurde (zumal auch die Sozialen Dienste nichts anderes behaupten). Während die Vorinstanz die Frage nach der Zustellung offenlässt, hält die Gemeinde Z im Einspracheentscheid vom 7. Januar 2015 dazu fest, dass dieses Schreiben nach dem Aufnahmegespräch vom 21. Mai 2013 versandt worden sei. Da der Brief nicht zurückgesandt worden sei, könne man davon ausgehen, dass der Beschwerdeführer ihn erhalten habe. Gemäss den Ausführungen im Einspracheentscheid vom 7. Januar 2015 scheint es der üblichen Vorgehensweise der Sozialen Dienste zu entsprechen, die Weisung bereits vor dem Aufnahmegespräch zu verfassen und sie dem Klienten dann entweder anlässlich des Gesprächs zu übergeben oder sie danach postalisch zu versenden. Wie dies beim Beschwerdeführer konkret gehandhabt wurde, d.h. ob ihm die Weisung persönlich übergeben oder zugesandt wurde, ist damit aber nicht dargetan. Auch das allfällige Versanddatum ist nicht gesichert. Zwar liegt es durchaus im Bereich des Möglichen, dass dem Beschwerdeführer dieses Schreiben entgegen seiner Bestreitung zugestellt worden war. Allerdings ist dieser Umstand nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erstellt, so dass die Gemeinde Z sich nicht mit Erfolg darauf berufen kann, sie hätte dem Beschwerdeführer die Handlungsanweisung schriftlich erteilt.

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4.2

4.2.1

Der Beschwerdeführer bestreitet sodann auch, mündlich über die von ihm erwartete Vorgehensweise in Kenntnis gesetzt worden zu sein. Auch hierbei handelt es sich um eine negative Tatsache, so dass von ihm kein Beweis erwartet werden kann. Folglich haben die Sozialen Dienste zu belegen, dass sie ihn korrekt informiert haben. (…)

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4.2.2

[Die Gemeinde und die Vorinstanz stützen sich auf eine Gesprächsnotiz, welche allerdings keine eindeutigen Schlüsse zulässt. Die Vorinstanz legte diese Notiz anhand von Wahrscheinlichkeitsüberlegungen aus, anstatt den Verfasser der Notiz zu befragen. Sie machen auch nicht geltend, dass eine Befragung nicht möglich gewesen wäre.] Die Vorinstanz und die Gemeinde müssen sich daher vorwerfen lassen, ihrer Pflicht, nach den rechtserheblichen Tatsachen zu forschen und darüber Beweis zu erheben, nicht nachgekommen zu sein. Zwar könnte die Sachverhaltsermittlung abgeschlossen werden, wenn die Ungewissheit in tatsächlicher Hinsicht, wie die Vorinstanz es versucht, auf der bestehenden Akten- und Beweislage im Rahmen der Beweiswürdigung geschlossen werden kann. Voraussetzung dafür, dass eine Erkenntnislücke auf dem Weg von Auslegung und Wahrscheinlichkeitsüberlegungen geschlossen werden darf, ist aber, dass die gesetzliche Verpflichtung der Behörden und Gerichte, den relevanten Sachverhalt ermittelt, beachtet und eine bestehende Erkenntnislücke im relevanten Sachverhalt auch nach durchgeführter Untersuchung bestehen bleibt. Indem die Vorinstanz und die Gemeinde den Sachbearbeiter nicht befragt hatten, nahmen sie ihre gesetzliche Untersuchungspflicht nicht umfassend wahr. Sie schlossen das Untersuchungsverfahren vorschnell und ohne von ihren Untersuchungsmitteln, die das VRG zur Verfügung stellt, gesetzmässig Gebrauch zu machen. Die von ihnen vorgenommene Würdigung der Akten- und Beweislage gründet daher auf einem unvollkommen ermittelten Sachverhalt. Die Würdigung und Auslegung der Gesprächsnotiz dürfte erst erfolgen, wenn nach durchgeführter Untersuchung allein diese Notiz als tatsächliche Grundlage für den Entscheid über die sozialhilferechtliche Rechtsfrage verbliebe.

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(…) Mithin ist nach alledem vorab gemäss den Vorschriften des VRG die Auskunft des Sachbearbeiters einzuholen, wobei die Parteirechte des Beschwerdeführers zu wahren sind. Das führt im Ergebnis zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids [und zur Rückweisung der Sache in das Einspracheverfahren zur weiteren Untersuchung].