Droit au subside pour les primes d'assurance-maladie obligatoire pour les indépendants. Déclaration fiscale déposée tardivement. Dies a quo du droit au subside. Interprétation de la loi.

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Selon l'article 65 al. 1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Dans le canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond à des normes de classification fixées chaque année par le Conseil d'Etat (art. 10 LILAMal). Le revenu déterminant est calculé sur la base des critères fiscaux selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat (art. 11 al. 2 LILAMal). Les assurés sont classifiés d'office (art. 16 LILAMal). La classification est en principe annuelle (art. 17 LILAMal) et se base sur la taxation fiscale de l'année courante (art. 34 al. 1 RALILAMal). Les assurés sont ainsi classifiés dans le courant de l'année 2010 sur la base des données disponibles résultant de leur déclaration fiscale 2009 (art. 1 de l'arrêté fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire des soins pour l'année 2010, du 22 décembre 2009).

Le Conseil d'Etat peut prévoir que le droit de certains bénéficiaires soit subordonné à une déclaration formelle de revendication (art. 17 al. 1 LILAMal). Tel est le cas des assurés de condition indépendante au sens du recensement fiscal, qui perçoivent un subside sur demande (art. 33a al. 1 RALILAMal). Ces assurés doivent ainsi déposer une demande de subside au SAM (actuellement: OCAM) dans les 3 mois dès la communication faite par ce dernier selon laquelle leur revenu déterminant s'inscrit dans les normes de classification donnant accès à un subside ; les articles 34a à 34c sont applicables pour le surplus (art. 33a al. 2 et 3 RALILAMal). La classification de l'assuré qui n'agit pas dans le délai de 3 mois rétroagit à la date de la réception de la demande (art. 33a al. 4 RALILAMal). Le subside prend automatiquement fin le 31 décembre de l'année courante (art. 33a al. 5 RALILAMal).

L'article 17a LILAMal prévoit qu'en général, la classification annuelle prend effet au 1^er janvier de l'année courante si elle est en faveur de l'assuré, sinon au 1^er du mois suivant la notification à l'assuré (al. 1). Le Conseil d'Etat peut différer la date d'effet de la classification lorsque le mode de taxation fiscale le justifie, notamment lorsque l'assuré n'a pas déposé la déclaration fiscale à temps ou lorsqu'il a obtenu un délai du service compétent pour la taxation (al. 2). Fort de cette délégation, le Conseil d'Etat a précisé les effets temporels de la classification à l'article 34a RALILAMal qui est également applicable aux assurés de condition indépendante en vertu de l'article 33a al. 3 RALILAMal. Ainsi, lorsque la taxation fiscale de l'année courante a été déposée par l'assuré dans le délai ordinaire prescrit par le service compétent ou dans le délai supplémentaire accordé par l'autorité de taxation compétente, la classification prend effet au 1^er janvier de l'année courante si elle est en faveur de l'assuré, au 1^er du mois suivant, respectivement au 1^er avril, si elle est en sa défaveur (art. 34a al. 1 et 2 RALILAMal). En revanche, lorsque l'assuré bénéficiaire n'a pas déposé sa déclaration fiscale de l'année courante dans le délai ordinaire imparti par le service compétent pour la taxation sans avoir obtenu de ce service un délai supplémentaire ou, lorsqu'il ne l'a pas déposé dans le délai supplémentaire accordé par le service compétent pour la taxation, il est classifié d'office dans la catégorie des personnes non bénéficiaires avec effet au 1^er avril de l'année courante. L'assuré est reclassifié, à sa demande selon la procédure prévue pour la classification intermédiaire au sens de l'article 18 LILAMal (art. 34a al. 3 et 4 RALILAMal). Aux termes de l'article 18 LILAMal, la classification peut être revue, d'office ou sur demande, lorsque les circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification notable de la situation familiale ou financière de l'assuré (al. 1). La modification de la classification résultant d'une révision d'office ou sur demande prend effet, en règle générale, à la date d'ouverture de la procédure de révision (al. 3).

3. En l'espèce, les recourants ne contestent pas avoir déposé leur déclaration fiscale le 22 juin 2010, soit hors du délai imparti et prolongé par l'autorité de taxation. La décision de taxation fiscale pour l'année 2009 a été rendue le 14 octobre 2010 et communiquée le lendemain à l'OCAM. Cette autorité a indiqué le 15 octobre suivant aux recourants qu'ils avaient la possibilité de demander un subside, ce qu'ils ont fait par courrier du 27 octobre suivant. Compte tenu du fait que la déclaration d'impôt a été déposée par les recourants hors délai, la date d'effet de leur classification doit être fixée en application de l'article 34a al. 4 RALILAMal, qui stipule, rappelons-le, que l'assuré est classifié dès le 1^er avril de l'année courante dans la catégorie des personnes non bénéficiaires tant qu'une demande de reclassification selon la procédure prévue pour la classification intermédiaire au sens de l'article 18 LILAMal n'est pas déposée. L'OCAM, avec le DSAS, ont considéré que le dépôt le 22 juin 2010 de la déclaration d'impôt constituait la demande de reclassification au sens de l'article 34a al. 4 RALILAMal, de sorte que le droit au subside a été reconnu dès le 1^er juin 2010 (décision sur opposition du 05.11.2010 et décision sur recours du 16.08.2011). L'OCAM, pas plus que le DSAS, n'ont toutefois donné d'explication au sujet de la fixation du point de départ du subside et leur raisonnement ne trouve aucune justification dans les dispositions légales et réglementaires susmentionnées. Il convient dès lors de rechercher la réelle portée du système mis en place par l'article 17a LILAMal et concrétisé par l'article 34a RALILAMal, afin de saisir la notion de demande de reclassification contenue aux alinéas 3 et 4 de cette disposition réglementaire.

4. a) Selon le Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n’y a lieu de déroger au sens littéral d’un texte clair par voie d’interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le véritable sens de la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 132 III 226, 237 cons. 3.3.5 et les références cités, ATF 131 II 697, 702 cons. 4.1, 131 II 710, 715 cons. 4.1). A cet égard, le sens littéral de la norme n’est pas forcément déterminant mais bien plus son application correcte au cas concret, qui doit conduire à un résultat satisfaisant du point de vue de la ratio legis (ATF 131 III 33, 35 cons. 2).

Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, le juge doit choisir celle qui est conforme à la Constitution. L’interprétation conforme à la constitution trouve cependant ses limites lorsque la lettre et le sens de la loi sont clairs, quand bien même il en résulte une inconstitutionnalité (ATF 131 II 697, 703 cons. 4.1 et les références citées, ATF 131 II 710, 716 cons. 4.1 et les références citées). Cette limitation ne s’applique cependant que pour l’examen des lois fédérales, que le juge doit appliquer en vertu de l’article 190 Cst. féd., la constitutionnalité des lois cantonales devant être vérifiée, respectivement sanctionnée par toute autorité judiciaire appelée à les appliquer (art. 86 Cst. NE; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2e éd., Berne 2006, n. 2276, p. 793).

b) Dans son rapport à l'appui du projet portant révision de la loi d'introduction de la loi fédérale sur l'assurance-maladie destiné au Grand Conseil, du 28 juin 2003, le Conseil d'Etat a indiqué, au sujet de l'article 17a LILAMal, être parti du constat que l'écoulement du temps permettait à des assurés de prolonger une classification parmi les bénéficiaires d'une réduction de primes de manière non justifiée par rapport à la décision de taxation fiscale et en avoir tiré les principes qui font l'objet de l'article 34a RALILAMal permettant ainsi une meilleure égalité de traitement entre les assurés (BGC 2003-2004, tome 3, p. 860-861) :

"(…) On assure [ainsi] une meilleure égalité de traitement entre les assurés. Certes, lorsque la déclaration fiscale est déposée dans le délai ordinaire, ou qu'un délai supplémentaire, demandé en temps utile, est accordé, puis respecté, la modification de classification en défaveur de l'assuré ne prendra effet qu'au 1^er du mois suivant. Mais, ayant quant à lui respecté les délais qui lui étaient fixés, l'assuré ne saurait être pénalisé du fait que la taxation effective intervienne parfois plusieurs mois plus tard. En revanche, lorsque la déclaration fiscale n'est déposée ni dans le délai ordinaire, ni dans l'éventuel délai supplémentaire obtenu à temps, il n'est alors pas admissible que le subside perdure. Le service des contributions fixe au contribuable neuchâtelois un délai échéant à la fin de la première semaine du mois de mars de chaque année. Le respect de ce délai place alors l'administration en mesure de rendre immédiatement une décision de taxation (même si, en pratique, les taxations s'échelonnent durant l'année sous la contrainte des ressources humaines disponibles). Dès lors, le non-respect du délai de dépôt justifie objectivement la suppression au 1^er du mois qui suit ce délai fiscal (1^er avril)."

L'introduction par le législateur cantonal du mécanisme prévu à l'article 17a LILAMal a ainsi pour but d'éviter les abus en matière de subside lorsque la déclaration fiscale n'est pas déposée à temps et que celui-ci serait versé de manière indue jusqu'à ce qu'une décision de classification dans la catégorie des personnes non bénéficiaires intervienne. Ce système n'a par contre pas pour vocation de pénaliser les assurés qui déposeraient leur déclaration fiscale tardivement en les privant de leur droit au subside, même pour une durée limitée. C'est dans ce sens que doit être compris le libellé de l'article 17a al. 2 LILAMal qui prévoit que le Conseil d'Etat peut différer la date d'effet de la classification sous certaines conditions. Dès lors, le mécanisme de reclassification prévu par l'article 34a al. 3 et 4 2^èmes phrases doit être interprété dans le sens d'une demande de réintégration de l'assuré dans ses droits au subside. Il ne peut par contre s'agir d'une véritable procédure de classification intermédiaire au sens de l'article 18 LILAMal - auquel renvoie l'article 34a al. 3 et 4 2^èmes phrases RALILAMal - puisqu'il n'y a pas de modification des circonstances au sens de cette dernière disposition. Dès lors, la date d'effet de la demande de classification doit bénéficier du régime d'exception prévu par l'article 18 al. 3 LILAMal et être fixée au 1^er jour qui suit la classification dans la catégorie des personnes non bénéficiaires. Ainsi, pour les salariés, ce jour correspond au 1^er avril, puisque le subside octroyé l'année précédente perdure jusqu'au 31 mars de l'année suivante (art. 34a al. 3 et 4 RALILAMal). S'agissant des indépendants, ce jour doit être fixé au 1^er janvier, étant donné que le subside précédemment accordé ne l'est que durant l'année en cours et qu'il prend automatiquement fin le 31 décembre (art. 33a al. 5 RALILAMal). Cette solution correspond à la volonté du législateur qui est d'éviter les abus en matière d'octroi de subsides et non de pénaliser les assurés qui auraient remis leur déclaration fiscale hors délai. Elle garantit d'autre part une égalité de traitement entre les assurés salariés et indépendants, attendu qu'elle permet d'éviter, de manière semblable pour chacune des deux catégories d'assurés, des lacunes dans l'octroi du subside. Soulignons encore que le mécanisme prévu à l'article 34a RALILAMal n'a véritablement de portée pratique qu'en ce qui concerne les assurés salariés. Les risques d'abus en raison du dépôt tardif de la déclaration fiscale sont en effet inexistants pour les assurés indépendants, puisque, comme on l'a vu, le subside accordé à cette catégorie d'assurés n'est versé que pour l'année en cours, soit jusqu'au 31 décembre (art. 33a al. 5 RALILAMal).

Il faut dès lors admettre que la demande de subsides LAMal déposée par les recourants le 27 octobre 2010 conformément à l'article 33a al. 1 et 3 RALILAMal constitue une demande de reclassification au sens des articles 34a al. 4 2^ème phrase RALILAMal et 18 LILAMal dont l'effet doit rétroagir de manière à ne pas priver ces derniers de leur droit au subside, malgré le dépôt tardif de leur déclaration fiscale. Ainsi, cette demande doit rétroagir au 1^er janvier 2010, puisque leur droit au subside pour l'année 2009 a pris fin de lege le 31 décembre 2009.

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision sur recours rendue par le DSAS le 16 août 2011, la décision sur opposition du 5 novembre 2010 ainsi que celle du 29 octobre 2010, toutes deux rendues par l'OCAM, doivent être réformées, en ce sens que le droit au subside est accordé aux recourants pour l'année 2010 avec effet au 1^er janvier 2010.

Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (ATA non publié du 17.02.2005 dans la cause S. cons. 4). Les recourants qui obtiennent gain de cause ont droit à des dépens, à charge de l'OCAM (art. 61 let. g LPGA). Le montant du remboursement de leurs frais et débours est fixé par le tribunal et déterminé sans égard à la valeur litigieuse d'après l'importance et la complexité du litige (art. 61 let. g LPGA). Ceux-ci doivent être définis dans les limites prévues par l'arrêté temporaire du Conseil d'Etat, du 22 décembre 2010, fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (ci-après : l'arrêté), soit en particulier en fonction du résultat obtenu (art. 49 al. 2 de l'arrêté). Le mandataire des assurés n'ayant pas déposé de mémoire d'honoraires et des frais (art. 55 al. 1 de l'arrêté), la présente autorité fixera en conséquent les dépens sur la base du dossier (al. 2). L'activité déployée par le mandataire peut être évaluée à quelque 4 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure (CHF 1'000), des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 100, art. 54 de l'arrêté) et de la TVA (au taux de 8 %, les activités ayant été déployées après le 01.01.2011, soit CHF 88), l'indemnité de dépens est fixée à 1'188 francs, débours et TVA compris.