Prestations complémentaires AVS-AI. Dessaisissement. Révision ou reconsidération

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Bien que l’article 84 LAVS ait été abrogé par l’entrée en vigueur de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; cf. notamment son article 59), l’article 20 OPC-AVS/AI permet toujours aux proches d’un requérant de prestations complémentaires d’agir ou de recourir (il en va de même de l’art. 67 RAVS), l’arrêt du Tribunal fédéral du 27 janvier 2009 dans la cause J et consorts [8C_68/2008] n’ayant été suivi d’aucun effet sur ces points. La régularité des procédures antérieures, question que le Tribunal de céans revoit d’office (arrêt de la CDP du 29.02.2012 [CDP.2010.165] cons. 3 in fine et la jurisprudence citée), dans la présente cause initiée par requête de la fille de la recourante, s’en trouve ainsi confirmée.

3. a) La révision et la reconsidération sont réglées à l'article 53 al. 1 et 2 de la LPGA, directement applicable en matière de prestations complémentaires conformément à l’article 1, al. 1 de la loi sur les prestations complémentaires (LPC). Cette disposition codifie la jurisprudence antérieure.

b) Selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut (mais elle n’y est pas obligée, le juge ne pouvant l'y contraindre; cf. ATF 117 V 8 et 116 V 62) reconsidérer une décision formellement passée en force de chose décidée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. Une décision est sans nul doute erronée lorsqu'il n'existe aucun doute raisonnable sur le fait que la décision était erronée, la seule conclusion possible étant que tel est le cas (ATF 125 V 383, p. 393; arrêts du TF du 16.08.2006 [C 59/06] et du 23.04.2004 [C 214/03] publié in SVR 2005 AIV no 8, p. 27; Kieser, ATSG-Kommentar, no 20 ad art. 53). En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par des autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle (révision dite procédurale) lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 127 V 466 p. 469 cons. 2c et les références; cf. également le chapitre 4.7 des Directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI [DPC] de l'OFAS valables dès le 1^er avril 2011).

c) Par le biais de la révision (art. 53 al. 1 LPGA), la modification d'une décision d'octroi de prestations complémentaires peut ainsi avoir un effet ex tunc (cf. sur cette question l’abondante jurisprudence en matière de répétition de prestations indûment perçues, par exemple) lorsque sont réalisées les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative (ATFA non publiés du 23.03.2006 [P 61/04] cons. 5, du 02.11.2004 [P 27/04] cons. 5.2, du 25.02.2002 [P 13/01] cons. 3a). Il s'agit simplement de rétablir l'ordre légal, après la découverte d'un fait nouveau (cf. sur ce point Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 55).

d) Par le biais de la reconsidération (art. 53 al. 2 LPGA), on corrigera une application initiale erronée du droit de même qu'une constatation erronée résultant de l'appréciation des faits (ATF 117 V 8, p. 17 cons. 2c, 115 V 308 p. 314 cons. 4a/cc). Sauf disposition légale topique et sous réserve de la jurisprudence précitée, il appartient à l‘administration de décider si la nouvelle décision corrective a un effet ex nunc ou ex tunc, après examen des questions de prescription ou péremption éventuelles (ATF 119 V 180 p. 184, cons. b).

e) Par le biais de l’article 17 LPGA, l’administration peut en tout temps, d’office ou sur requête, adapter, en général avec effet ex nunc, une décision en soi originellement fondée mais qui ne correspond plus aux circonstances actuelles (cf. également art. 6 al. 1 let. a LPJA). La modification de prestations de durée (rentes, prestations complémentaires par exemple) selon l’article 17 al. 2 LPGA, qui stipule que toute prestation durable accordée en vertu d’une décision entrée en force est, d’office ou sur demande, augmentée ou réduite en conséquence, ou encore supprimée si les circonstances dont dépendait son octroi changent notablement, avec effet ex nunc selon l’alinéa 1, fait l’objet de dispositions spécifiques dans la plupart des lois régissant les assurances sociales. Tel est le cas pour les prestations complémentaires (art. 25 OPC-AVS/AI).Cette disposition, à laquelle se réfère expressément l’intimée dans la décision attaquée, stipule à son alinéa 1 que la prestation complémentaire annuelle doit alors être augmentée, réduite ou supprimée. Dans ce cas, la nouvelle décision doit porter effet dès le début du mois au cours duquel le changement a été annoncé, mais au plus tôt à partir du mois dans lequel celui-ci est survenu et au plus tard dès le début du mois qui suit celui au cours duquel la nouvelle décision a été rendue.

f) Par ailleurs et selon un principe constant de procédure administrative, la révision d’une décision judiciaire ou la révision procédurale par l’administration d’une décision entrée en force n’est de manière générale pas possible si la partie concernée se prévaut de faits nouveaux importants ou produit de nouveaux moyens de preuve, lorsqu'ils eussent pu être invoqués dans la procédure précédant une décision sur recours ou par la voie du recours contre cette décision (cf. par exemple art. 57 al. 3 LPJA, art. 66 PA ou ATF 103 Ib 87).

4. a) Quant au fond du litige, l'article 11 al. 1 let. g LPC stipule que dans le calcul des revenus déterminants d'une personne sollicitant des prestations complémentaires, sont prises en considération les ressources et parts de fortune dont un ayant droit s’est dessaisi. L'article 17a OPC-AVS/AI précise que la part de fortune dessaisie à prendre en compte au sens de l'article 11 al. 1 let. g LPC, est réduite chaque année de 10'000 francs (la première fois le 01.01.1991 selon l'ATF 119 V 436, cf. également ch. I 18 de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 07.11.2007 [Réforme de la péréquation financière], en vigueur depuis le 01.01.2008 [RO 2007 5823]) ; antérieurement, les réductions étaient variables selon les législations cantonales). La valeur de la fortune au moment du dessaisissement doit être reportée telle quelle au 1^er janvier de l’année suivant celle du dessaisissement, pour être ensuite réduite chaque année. Selon les directives de l'OFAS, en principe, il faut considérer comme revenus tous les éléments de revenu et de fortune auxquels il a été renoncé. Ils sont pris en compte dans le calcul des prestations complémentaires comme s’il n’y avait pas été renoncé. En règle générale, une renonciation doit être considérée comme intervenue lorsque l’assuré a renoncé à des éléments de revenu ou de fortune ou à faire valoir des droits contractuels sans motif impérieux ou sans obligation juridique, ou lorsqu’aucune contre-prestation d’une valeur équivalente n’a été convenue. Une contre-prestation est considérée comme adéquate lorsqu’elle atteint au moins 90 % de la valeur de la prestation. Dans les cas où la contre-prestation convenue n’est pas adéquate, le montant de la renonciation à des éléments de revenu ou de fortune correspond à la différence entre la valeur de la prestation d’une part, de la contre-prestation d’autre part. La date du dessaisissement, pour autant qu’il soit suffisamment important, est sans incidence et selon Spira (Dessaisissement volontaire et prestations complémentaires; RSAS 1996, p. 211) les délais usuels de prescription (10 ans de manière générale, 5 ans en matière de prestations périodiques) ne sont pas applicables. De même, lorsqu’une personne renonce totalement à un usufruit – notamment si celui-ci est radié du registre foncier ou n’y est même pas inscrit –, sa valeur annuelle est prise en compte en tant que revenu de la fortune immobilière. La valeur annuelle correspond à la valeur du logement, après déduction des coûts que l’usufruitier a assumés, ou aurait été appelé à assumer, avec l’usufruit (notamment les intérêts hypothécaires et les frais d’entretien de l’immeuble). Pour déterminer la valeur du logement, il sied de tenir compte du loyer qui pourrait être effectivement obtenu en cas de mise en location de l’immeuble, à savoir un loyer conforme à la loi du marché.

b) Le moment déterminant pour établir la valeur des parts de fortune dessaisies et de la contre-prestation éventuelle est donc celui du dessaisissement. Une fois déterminée, cette valeur est reportée telle quelle au 1^er janvier de l’année suivant celle du dessaisissement, pour être ensuite réduite chaque année, mais au plus tôt dès le 1^er janvier 1990. Est déterminant pour le calcul de la prestation complémentaire annuelle le montant réduit de la fortune au 1^er janvier de l’année pour laquelle la prestation est servie.

La réduction de 10'000 francs ne peut être opérée qu’une fois par année. En présence de dessaisissements successifs d’une personne dans le courant d’une année, il n’y a pas lieu de réduire chacun des montants dessaisis. Lorsqu’une première et nouvelle demande de prestations complémentaires est déposée, l’organe PC examine s’il a été renoncé à des éléments de fortune. Lors de la révision d’une prestation complémentaire en cours, il n’y a pas lieu d’approfondir la question de savoir s’il y a eu dessaisissement de fortune lorsque cette dernière a diminué de moins de 10 000 francs par année depuis le dépôt de la demande de prestations complémentaires ou le dernier examen périodique.

5. Depuis la modification de la LPC entrée en vigueur le 1^er janvier 1987, le dessaisissement "en vue d'obtenir des prestations complémentaires" n'a plus à être établi (RJN 1994 p. 209). Le législateur, par cette modification législative, entendait mettre sur un pied d’égalité les requérants de prestations qui s’étaient sciemment dessaisis de leurs biens pour obtenir des prestations complémentaires (preuve très difficilement rapportable) et ceux qui s’étant dessaisis pour des raisons morales ou familiales, se trouvaient dans l’obligation subite d’y recourir (Spira, op. cit., p. 210). Très rapidement toutefois (ATFA du 2 novembre 1989 in RCC 1990, p. 371 ss; cf. également Pratique VSI 1/1995, p. 52 ss), le Tribunal fédéral a relevé que cette modification légale n’avait pas pour but de considérer toute réduction de fortune de plus de 10'000 francs (ou dans le cas jugé, de 20'000 francs selon les normes vaudoises) comme un dessaisissement. Seule une diminution de fortune sans contre-prestation équivalente ou pratiquement équivalente ou sans raison juridique valable et en faveur de tiers, proches ou non, doit être considérée comme un dessaisissement. Selon le Tribunal fédéral, la LPC concrétise un droit; l'article 3 al. 1 let. f LPC n'est en aucun cas une norme de comportement social et elle ne saurait induire une interdiction d’utiliser voire de dilapider sa fortune avant d’avoir recours aux prestations complémentaires. Celui qui avant de les requérir, épuise son patrimoine pour lui-même, en vacances, dépenses utiles voire somptuaires (ATF 115 V 352) ne se verra dès lors pas reprocher un dessaisissement (ATA du 10.11.2008 [TA.2006.406] cons. 2b). Celui qui par contre pour des raisons morales ou familiales excède la limite des 10'000 francs à sa libre disposition se le verra reprocher (ATA non publié du 23.11.2009 [TA.2007.391]). Il en ira de même de celui qui monte des opérations financières souvent assez complexes sous forme par exemple de donation mixte, encore que le but de tels actions relève plus du domaine fiscal que des prestations complémentaires. Malgré quelques critiques doctrinales sur l’aspect assez inégalitaire et peu solidaire d’une telle jurisprudence, le Tribunal fédéral ne s’en est jamais écarté (ATFA du 29.08.2005 [P65/04]), les exemples les plus célèbres étant celui d’une riche héritière tessinoise ayant fait don de toute sa fortune à des œuvres pieuses (RDAT 1993 II 188) ou celui du joueur de casino (VSI 1994, p. 222; pour une casuistique plus détaillée et les multiples formes de dissimuler une absence de contre-prestation équivalente, cf. Spira, op. cit. et Ferrari, RSAS 2002, p. 442 ss).

6. Le montant de la prestation complémentaire annuelle doit donc correspondre uniquement à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1 LPC), les éléments pris en compte, énumérés par les articles 10 et 11 LPC au titre, respectivement, des dépenses reconnues et des revenus déterminants, comprenant fictivement les éventuels dessaisissements. Les montants correspondants décisifs dans le cas de la recourante, sont indiqués dans la feuille de calcul intégrée dans la décision initiale du 4 février 2009 ou devraient l’être. Ces calculs tiennent effectivement compte des modifications successives de la situation de l'intéressée (diminutions de fortune sur 8 ans, abandon de l’usufruit sur l’immeuble en 2001, nouvelles charges dues au placement dans un home) mais il est totalement impossible de les vérifier, aucune pièce (fiscale notamment) ne figurant au dossier de l’intimée, les deux taxations produites (2008 et 2009) concernant sa fille. On ignore notamment aussi totalement comment la caisse a pu fixer à 20'699 francs (recte : 200'699 francs) la fortune de la recourante en l’an 2000 (mais ce chiffre correspond à celui indiqué par Me T. dans son relevé, avant taxation rectificative par le fisc) et pourquoi cette année a été retenue comme déterminante. Curieusement toutefois, la recourante, probablement par ignorance de ses droits, n’a contesté aucunement l'exactitude de ces chiffres ni à réception de ladite décision, ni même dans sa demande de reconsidération du 8 juillet 2009. Après l’intervention de Me T., qui a tenté de rétablir ce qu’était devenu l’héritage de feu W. dès l’an 2000, l’intimée a tout au plus concédé que ces informations légitimaient une révision de prestations en cours, au sens de l’article 17 LPGA et 25 OPC-AVS/AI. Une fois encore, la motivation de la nouvelle décision de l’intimée est totalement incompréhensible et dépourvue de toute motivation, sous réserve du fait que la caisse se prévaut dans ses explications complémentaires du 2 septembre 2010, de l’absence de recours contre sa décision initiale. La reconstitution du capital initial, effectuée dans la décision sur opposition (recte : sur demande de reconsidération) rendue le 16 août 2010, auquel aurait eu droit la recourante au décès de son mari est non seulement inexplicable (prendre en compte des valeurs vénales actuelles dans un partage successoral de 1977 n'a pas de sens) mais également fausse, la liquidation d’un régime matrimonial et d’une succession en 1977 ne relevant pas des règles actuelles du Code civil appliquées par la CCNC et la convention de 1977 établie par Me V. à cette époque étant parfaitement légale au regard des anciens articles 214 et 462 CC applicables alors. Il a au surplus totalement échappé à la CCNC que la recourante n'a hérité que de 90'000 francs de son mari, en 1977, hormis l'usufruit sur le solde et l'immeuble et qu'il était dès lors totalement impossible qu'elle soit propriétaire d'une fortune de 200'699 francs en l'an 2000, même si sur le plan fiscal, la fortune en nue-propriété est imposée chez l'usufruitier (art. 13 LCDir), alors qu’elle ne lui appartient pas, seuls les revenus de celle-ci étant sa propriété. Légalement, l’usufruitier n’est pas en droit de toucher à la substance même de son usufruit (capital ou immeuble) et ne peut disposer que de leurs revenus. Certes, en l’espèce, on doit constater que selon les relevés de Me T., le capital en usufruit a régulièrement baissé de 20'000 francs par an, dès 2001 et même de 80'000 francs en 2004. Qu’en l’occurrence la nue-propriétaire de la partie de la succession sous usufruit ait accepté que l’usufruitière puisse disposer en tout ou partie du capital grevé ne constitue cependant en rien un dessaisissement de la recourante et n'est donc pas décisif.

7. L’ensemble de ces considérants amène la Cour de céans à constater que l’instruction de la cause de la recourante par l’intimée a été totalement lacunaire, du moins au regard du dossier officiel produit, mais que nonobstant l’article 49 LPGA qui devrait conduire à un renvoi du dossier à l’autorité primaire pour instruction complémentaire, les éléments qui y figurent maigrement permettent à tout le moins de constater le mal-fondé de la décision attaquée. En effet la décision initiale de la CCNC était manifestement erronée et sa rectification revêtait une importance notable (cf. cons. 3d ci-dessus). L’intimée se contredit lorsqu’elle soutient qu’on se trouve ici dans un cas de révision de prestations en cours (art. 17 al. 2 LPGA et art. 25 OPC-AVS/AI), alors qu’elle a admis très exactement le contraire dans ses écritures et décisions précédentes, la recourante relevant par ailleurs à juste titre qu’il n’y a pas de modifications notables susceptibles d’entraîner un nouveau calcul des PC entre 2008 et 2010. Dans la mesure où l’intimée est entrée en matière sur ladite demande de reconsidération, sa décision est soumise au contrôle judiciaire et ce contrôle ne peut aboutir qu’à la conclusion que la prise en compte d’un dessaisissement de fortune, en 2008 comme en 2010 est infondée (le dessaisissement de l’usufruit, clairement établi, ne dépassant pas pour sa part la limite des 10'000 francs annuels) et que l’ensemble de ces éléments devaient conduire l’intimée à admettre une erreur crasse et à recalculer les prestations complémentaires dues à la recourante dès le 1^er octobre 2008 déjà.

8. Examinée sous l'angle de la révision procédurale comme envisagé par la recourante, la solution du litige ne serait pas différente. Manifestement en effet, avant l'intervention de Me T., tant la CCNC que le Conseil légal ignoraient tout de l'inventaire successoral et de la convention de partage de 1977. Quant à la recourante elle-même, atteinte de maladie d'Alzheimer, il est peu vraisemblable qu'elle s'en soit souvenue. Il en va peut-être différemment de sa fille mais celle-ci n'est intervenue qu'au moment du dépôt de la requête initiale de prestations complémentaires et il ne ressort pas du dossier qu'elle aurait été appelée par la CCNC à lui fournir les renseignements qui lui manquaient. On se trouve donc bien ici en présence d'éléments de preuves nouveaux, antérieurs à la décision rendue mais parvenus à la connaissance de la recourante et de la CCNC postérieurement à la première décision rendue, ce qui justifie bien une révision avec effet ex tunc (cf. cons. 2 b etc.; cf. également arrêt de la CDP du 10.10.2011 [CDP.2010.76], cons. 1a et b).

9. Au regard des considérants qui précèdent, le recours doit dès lors être admis et les décisions de l’intimée annulées, le dossier lui étant renvoyé pour un nouveau calcul des prestations complémentaires dues entre le 1^er octobre 2008 et le 1^er avril 2010, sans tenir compte d’un dessaisissement.

10. Me D. a requis pour sa mandante l’octroi de l’assistance judiciaire et X. en remplit clairement les conditions. L’assistance lui sera donc accordée et Me D. désigné comme avocat d’office. Dans la mesure où celle-ci obtient gain de cause, elle a toutefois droit à des dépens pleins et entiers, conformément à l’arrêté temporaire sur les tarifs des frais. Dans son mémoire intermédiaire du 1^er juillet 2011, Me D. fait état de 6 h 30 de travail, ce qui n’est en rien excessif, auxquels il convient d’ajouter les vacations ultérieures que l’on peut estimer à 1h 30 heures. Au tarif usuel retenu par la Cour de céans dans les affaires d’assurances sociales, soit 250 francs de l’heure, la rémunération de Me D. sera dès lors fixée à 2'000 francs d’honoraires, 200 francs de débours et 176 francs de TVA, soit au total 2'376 francs. A supposer que lesdits honoraires ne soient pas payés, ce qui paraît peu crédible de la part d’un organe étatique, la rémunération du mandataire par l’Etat et au tarif de l’assistance judiciaire (art. 46 ss de l'arrêté) sera recalculée, celle-là ne devant toutefois intervenir que si les dépens alloués n’étaient pas recouvrables (art. 122 CPC, par renvoi de l'art. 60i LPJA). La procédure est pour le surplus gratuite.