Antenne de téléphonie mobile.

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Selon l'article 32 let. a LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence rendue en application de cette disposition reconnaît la qualité pour recourir à celui qui subit les conséquences de la décision attaquée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, sans que les normes invoquées doivent nécessairement être en relation avec les intérêts protégés. Le recourant doit toutefois se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. En matière de construction, le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 136 II 281 cons. 2.3.1, 121 II 171 cons. 2b). Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant. Le voisin peut, selon la topographie, le régime des vents, la situation des parcelles ou pour d'autres motifs encore, être touché plus que quiconque et se voir ainsi reconnaître la qualité pour recourir, alors même qu'il se trouverait à une distance relativement élevée de la construction litigieuse. Cette question dépend avant tout d'une appréciation de l'ensemble des éléments de fait juridiquement pertinents et, en particulier, de la nature et de l'intensité des nuisances susceptibles d'atteindre le voisin. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 136 II 281 cons. 2.3.1). Il incombe au recourant d'alléguer les faits propres à fonder sa qualité pour agir lorsqu'ils ne ressortent pas à l'évidence de la décision attaquée ou du dossier de la cause (ATF 133 II 249 cons. 1.1). Par ailleurs, la proximité avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer au voisin la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée; il doit ainsi invoquer des dispositions du droit public des constructions susceptibles d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit; peu importe à cet égard que ces dispositions ne soient pas destinées à protéger le recourant; toutefois, de manière à endiguer l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 137 II 30 cons. 2.2.3; arrêt du TF du 28.04.2014 [1C_754/2013] cons. 3.1). On admet que le recourant retire un avantage pratique de la procédure si l'issue favorable du recours empêche la réalisation de la construction selon les plans autorisés (ATF précité, cons. 2.3). Un intérêt pratique et concret d'un voisin à se plaindre de l'absence d'équipement d'une parcelle voisine a par exemple été reconnu dans la mesure où, en cas d'admission de ce grief, le projet de construction ne serait pas réalisé ou pas autorisé selon les plans prévus (arrêt du TF du 16.07.2010 [1C_236/2010] cons. 1.5). La jurisprudence a en revanche considéré que des voisins, situés à environ 100 mètres de la construction projetée, ne sont pas particulièrement atteints par ce projet s'ils ne voient pas depuis leur propriété la toiture qu'ils critiquent (arrêt du 30.01.2012 [1C_338/2011] cons. 3, publié in SJ 2012 I 422). De même, la qualité pour recourir est en principe déniée au voisin lorsque l'objet du litige concerne uniquement l'application de règles relatives à l'aménagement intérieur des constructions puisque l'impact visuel de la construction ne serait de toute manière pas modifié (arrêt du TF du 23.01.2013 [1C_565/2012] cons. 2.3).

b) L'article 33 al. 3 let. a LAT impose aux cantons de reconnaître, sur le plan cantonal, la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral. On retrouve ce principe à l'article 111 LTF qui prescrit que la qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. Ainsi, la qualité pour recourir du droit cantonal, à savoir l'article 32 let. a LPJA, doit être définie au moins aussi largement que la disposition fédérale (ATF 137 II 30, cons. 2.2.1 p. 32).

c) En l'occurrence, les recourants, dont la maison d'habitation est située sur une parcelle qui jouxte l'emplacement prévu pour l'antenne, située de surcroît à la limite de leur propriété, sont particulièrement touchés par la décision attaquée. Ils ont été les initiateurs d'une pétition adressée à l'autorité communale à l'encontre de ce projet, démarche qui paraît avoir influencé la décision négative du conseil communal. Ils ont par ailleurs participé à la procédure d'opposition, sans toutefois qu'il soit explicitement entré en matière sur leurs arguments dans la mesure où le conseil communal a refusé l'autorisation de construire demandée. Ils ont manifestement qualité pour recourir contre la décision du Conseil d'Etat du 14 novembre 2012.

Le Conseil d'Etat relève dans ses observations que les griefs des recourants relatifs à la violation des normes de police des constructions ne sont pas recevables, à mesure qu'ils sortiraient du cadre matériel admissible de l'objet du litige. Il cite la doctrine selon laquelle l'objet d'une procédure administrative ne peut s'étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances et estime que l'autorité de recours n'a pas à examiner les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure. Ce principe conserve toute sa validité en ce qui concerne l'objet du litige ou de la contestation, mais on relèvera que la doctrine est plus nuancée en rapport avec les nouveaux motifs juridiques que le recourant peut invoquer sans étendre le cadre de l'objet du litige. Les nouveaux moyens (rechtliche Noven) qui accompagnent un nouvel élément de motivation seraient admissibles en tout temps en procédure administrative, spécialement lorsque les instances de recours doivent appliquer les lois d'office et ne sont pas liées aux motifs des conclusions des parties. En conséquence et selon certains auteurs, le recourant pourrait soutenir un autre raisonnement juridique devant l'autorité de recours que celui qu'il a soutenu devant l'instance inférieure (Seethaler/Bochsler, VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich 2009, ad. art. 52, nos 77 ss, 81, p. 1036). En l'espèce, point n'est besoin de trancher cette question. En effet, les recourants ont manifesté leur opposition au projet d'antenne par le biais d'une pétition, requalifiée d' "Opposition", qui demande l'arrêt de "la construction d'une antenne de téléphonie mobiles" (sic) fondée sur la hauteur de celle-ci, soit 25 mètres, à proximité des habitations. Les recourants ont également fait formellement opposition au projet par lettre du 24 février 2012, en relevant qu'il existait déjà plusieurs antennes de téléphonie mobile à Z., que le domaine d'activité du projet mettrait en danger les voisins concernés et les habitants du village en raison de la présence d'électro smog, spécialement leur maison, située à 15 m de l'antenne qui se dresserait à 2,20 m de la clôture de leur terrain. Ils ont également fait état de risques de dévaluation de leur propriété. En ce qui concerne la terminologie employée, il est vrai que les motifs qu'ils ont fait valoir devant le conseil communal ne se recouvrent pas avec la violation des règles sur la construction développées dans leur recours, sauf pour ce qui est de la hauteur de la construction prévue, mais matériellement, l'argument de la proximité de l'antenne, compte tenu de sa hauteur et de la distance au sol avec leur maison d'habitation, qu'ils ont relevé dans leur opposition individuelle aussi bien que dans la procédure d'opposition collective, relève bien du droit des constructions. Les motifs du recours sont donc recevables.

3. a) Selon la jurisprudence de la Cour de céans, les installations de téléphonie mobile, en tant qu'éléments d'infrastructure dans les zones à bâtir, ne peuvent être admises de façon générale et indépendamment de leur affectation. Dans le cadre d'une procédure ordinaire d'autorisation, il faut démontrer qu'elles sont conformes à l'affectation de la zone dans laquelle elles sont construites (art. 22 al. 2 let. a LAT). A l'intérieur des zones à bâtir, les installations de téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une infrastructure peut être considérée comme conforme à l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173 cons. 5.3, 133 II 321 cons. 4.3.2; arrêt du TF du 27.09.2011 [1C_44/2011] cons. 3.1; arrêt du 30.04.2015 in CDP.2013.351). Les prescriptions d'aménagement du territoire ne doivent pas violer les intérêts publics concrétisés dans la législation sur les télécommunications, c'est-à-dire qu'elles doivent tenir compte de l'intérêt qu'il y a à offrir un service de téléphonie mobile de bonne qualité et à assurer une concurrence efficace entre les opérateurs de téléphonie mobile au sens de la législation fédérale sur les télécommunications. Comme moyen d'aménagement du territoire, les cantons et les communes disposent d'abord de la planification négative, selon laquelle les installations de téléphonie mobile sont par principe inadmissibles dans certaines zones déterminées. Des mesures de planification positives sont aussi possibles, qui instaurent des zones spéciales pour les installations de téléphonie mobile, à condition qu'il s'agisse d'emplacements qui conviennent particulièrement bien et qui permettent un approvisionnement suffisant par tous les opérateurs de téléphonie mobile. La concentration de sources d'émission à l'intérieur de la zone est toutefois limitée par les valeurs limites de l'installation de l'ordonnance du 22 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; ATF 133 II 64 cons. 5.3, p. 67 in JT 2008 I, p. 41s.). La condition pour des mesures d'aménagement du territoire est dans tous les cas une base légale de droit communal ou cantonal (Zufferey et autres in JT 2008, p. 602 ss). Comme le relève le Conseil d'Etat, la législation cantonale et les règlements communaux n'en contiennent pas.

b) La loi cantonale sur les constructions du 25 mars 1996 (LConstr.) règle la procédure du permis de construire et assure sa coordination avec les dispositions du droit fédéral et du droit cantonal touchant différents domaines (art. 1 al. 2 LConstr.). Sont soumises à cette loi toutes les constructions et installations entreprises par l'homme, conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en portant atteinte à l'environnement (art. 2 al. 1 LConstr.). Les installations qui servent aux transports, aux communications et à la production d'énergie sont considérées comme des constructions ou des installations (art. 2 al. 2 let. a LConstr.). Ne sont pas assujetties à la loi les constructions et les installations qui, en vertu de la législation fédérale, ne sont pas soumises à la souveraineté du canton en matière de constructions (art. 3 al. 1 let. a LConstr.).

Les notions de constructions ou installations figurant dans la LConstr. sont reprises de l'article 22 al. 1^er de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 et s'imposent aux cantons. La pratique ne distingue pas entre constructions et installations, la casuistique portant sur l'octroi d'un permis de construire et non sur la nature de construction ou d'installation. En l'espèce, il n'est pas contesté que l'installation d'une antenne de téléphonie mobile est soumise à autorisation, qu'elle soit considérée comme une construction ou une installation.

c) Les directives de l'OFCOM pour la téléphonie mobile, contenues dans le Guide à l'intention des communes et des villes, précisent qu'en principe, les stations de téléphonie mobile font partie de la zone habitée. Dans ce cas, elles sont en général conformes à l'affectation de la zone, sous réserve de la planification des sites dans le cadre du plan d'affectation communal. Le droit de la construction définit les exigences de base posées aux constructions et installations ainsi qu'aux affectations des biens-fonds. Les installations d'antennes doivent respecter les mêmes prescriptions que les autres constructions et installations (emplacement des constructions, distances à respecter, dimension, conception, prescriptions techniques, telle la sécurité statique et bien d'autres encore). L'autorisation de construire évalue uniquement le respect des prescriptions de droit public. Si elles sont respectées, l'autorisation doit être octroyée, car il existe un droit correspondant.

4. a) En l'espèce, les recourants demandent le respect, pour l'antenne projetée, des règles légales en ce qui concerne la hauteur et la distance entre les constructions et installations, alors que le tiers intéressé et l'intimé font valoir qu'elle fait partie des installations, de sorte que les règles relatives à la hauteur et à la distance entre les constructions ne lui seraient pas applicables. Il conviendrait en effet de distinguer entre les constructions, par quoi il faudrait comprendre les bâtiments, et les installations.

En ce qui concerne la hauteur d'une antenne de téléphonie mobile, le Tribunal administratif (TA) a effectivement estimé qu'un projet d'installation de téléphonie mobile était conforme à l'article 59 al. 3 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), selon lequel, à défaut de disposition dans le plan d'aménagement communal, la hauteur maximum de corniche est de 20 mètres et que cette disposition, en lien avec les articles 46 ss RELCAT, ne laisse place à aucune interprétation et réglemente la construction de véritables bâtiments dans la mesure où il est fait référence, afin de déterminer leur hauteur, à la hauteur de la corniche ou du faîte ou au nombre de niveaux, critères qui ne s'appliquent pas à une antenne de téléphonie mobile (arrêt non publié du TA du 13.02.2007 [TA.2005.152] cons. 4c; cf. aussi pour des dispositions similaires de règlements d'aménagement communaux cités dans un arrêt non publié de la CDP du 15.2.2011 [CDP.2009.153-AMTC], cons. 3a et dans les arrêts non publiés du TA des 11.03.2008 [TA.2006.119.AMTC] cons. 5b et 08.07.2008 [TA.2007.425-AMTC] cons. 3b). La jurisprudence d'autres cantons s'est également prononcée à l'encontre de la prise en considération de la hauteur des antennes implantées sur la toiture de bâtiments, ainsi que des installations techniques annexes; ils servent à l'installation de l'antenne et non à l'exploitation de l'immeuble, de sorte qu'ils ne sont pas considérés comme des bâtiments additionnels techniquement nécessaires et construits sur le toit, et échappent ainsi aux quotas de hauteur (VGer SG B 2013/134 du 11.11.2014 cité in DC 2015 p. 107). Le Tribunal fédéral a protégé cette appréciation pour le droit genevois dans un arrêt du 15.04.2008 ([1C_18/2008], où il examinait la contestation sous l'angle de l'arbitraire en laissant ouverte la question de la nécessité d'une éventuelle dérogation). Il n'y a pas lieu de revenir sur la jurisprudence neuchâteloise exposée ci-dessus.

En ce qui concerne la distance entre les bâtiments et installations, selon l'article 18 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), celle-ci est fixée de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement et la lumière nécessaires. L'article 19 RELCAT définit le gabarit et l'article 20 RELCAT en prescrit l'application aux bâtiments, qu'ils soient ou non habitables, ainsi qu'aux murs de soutènement. Les traces des gabarits de deux bâtiments ne doivent pas se croiser, même si ceux-ci sont situés sur une même parcelle (art. 24 RELCAT). Une antenne de téléphonie mobile, tout comme les installations techniques annexes, ne pouvant être considérée comme un bâtiment, au sens de la jurisprudence citée ci-dessus, les gabarits ne s'appliquent pas à l'installation projetée, si ce n'est pour le mur de soutènement d'une longueur de 7.25 mètres et de la nouvelle clôture d'une hauteur de 2 mètres. Selon les plans figurant au dossier et présentant la structure projetée vue d'en haut, la distance entre la limite de la propriété des recourants et le mur de soutènement sera de 70 cm, mais comme il sera construit en-dessous du terrain naturel, la limite de gabarits ne s'y applique pas.

b) Se pose en revanche la question du respect des limites du droit de la construction du point de vue de la protection contre les incendies. La distance entre les bâtiments et installations est fonction, comme pour leur hauteur, des gabarits, qui ne s'appliquent pas à une antenne de téléphonie mobile. Les distances entre les bâtiments répondent cependant à d'autres impératifs que la salubrité et la luminosité, en particulier ceux relevant de la protection contre les incendies (art. 8 LConstr.). Les recourants font valoir que l'implantation génère un risque d'incendie et de dommage pour leur propriété, en particulier en cas de chute de l'antenne. Or, le risque d'incendie n'a pas été examiné spécifiquement par le SATAC dans son rapport de synthèse et le Conseil d'Etat ne s'en est pas davantage saisi. Ce rapport se limite à reprendre le contenu de la norme de protection incendie (NPI) et d'une partie de la directive y afférente (DPI) sans l'appliquer au cas particulier. La distance de sécurité entre les bâtiments, ouvrages et installations est celle prescrite par le droit de la construction ainsi que, chaque fois que cela est nécessaire, la distance minimale pour garantir une protection contre l'incendie suffisante (art. 26 NPI et art. 2.1 DPI). La distance de sécurité doit être fixée de manière à éviter la mise en danger réciproque des bâtiments, ouvrages et installations par propagation d'un incendie. Le type de construction, la situation, l'étendue et l'affectation doivent être pris en compte (art. 27 NPI). Lorsque les distances exigées par le droit de la construction sont insuffisantes mais qu'elles ne peuvent pas être augmentées, il faut prendre des mesures qui empêchent la propagation d'un incendie.

En l'espèce, du fait que les installations techniques d'une antenne de téléphonie mobile sont sous tension électrique 24 heures sur 24, il existe un risque de court-circuit et donc d'incendie. Le mât est par ailleurs susceptible d'être frappé par la foudre. Au vu de la faible distance entre les installations techniques et le mur de l'entreprise D. SA, un danger de propagation d'incendie existe. Compte tenu de l'emplacement des installations, il pourrait n'être détecté que tardivement. Les spécificités du local industriel adjacent n'ont pas été examinées, alors qu'il se trouve à moins de 2.5 m de l'installation projetée. S'y ajoute le fait que, vu l'étroitesse des accès, les mesures d'intervention seront rendues plus difficiles. Le danger en découlant pour les recourants consiste d'une part dans les dégagements de fumée et d'autre part dans une éventuelle atteinte à l'antenne susceptible de causer des dégâts à leur propriété.

Le préavis de synthèse du SATAC, qui se borne à reprendre la teneur de la NPI et de la DPI sans en appliquer les principes au cas individuel, s'avère insuffisant en l'espèce. Il incombait au service de recueillir un avis circonstancié du bureau de la prévention des incendies sur le risque concret représenté par le projet.

5. Le recours est admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à la commune pour qu'elle procède à l'examen de la demande en requérant les préavis nécessaires des services compétents.

L'Etat n'étant pas astreint aux frais, il n'en sera pas perçu (art. 47 al. 2 LPJA) et l'avance de frais sera remboursée aux recourants. Ceux-ci, qui obtiennent gain de cause, n'ont pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel avant le dépôt de leur réplique et ne font pas valoir avoir engagé des frais importants avant cette étape de la procédure. Ils ont donc droit à des dépens, fixés ex aequo et bono à quelques 6 heures, au tarif horaire de 250 francs, soit 1'500 francs, des débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 150; art. 65 du décret) et de la TVA au taux de 8 % (CHF 132), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs tout compris.