Principe et montant de l'avance de frais dans la procédure de recours.

en droit

1. Les décisions des départements peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, sauf exceptions prévues par la loi (art.35 al.2 et 3 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale). Tel est le cas en particulier des décisions du département de la gestion du territoire fondées sur la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (art.125 al.1 LCAT) ou sur la loi sur les constructions (art.52 al.1 LConstr.).

La demande d'avance de frais dans le cadre d'une procédure de recours est une décision incidente, susceptible de causer une grave préjudice, au sens de l'article 27 LPJA, dès lors que le non-paiement de l'avance dans le délai imparti entraîne l'irrecevabilité du recours (ATF 128 V 199; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p.329). Le recours dirigé contre une telle décision est recevable s'il est ouvert contre la décision finale (art.29 litt.a LPJA a contrario). Le délai de recours est de 10 jours (art.34 al.3 LPJA).

En l'espèce, interjeté dans les formes et délai légaux, dans une cause dans laquelle la décision finale, quant au fond, est susceptible d'être déférée au Tribunal administratif, le recours est recevable.

2. a) Dans son ancienne teneur, l'article 47 al.5 LPJA prévoyait que le Tribunal administratif peut exiger l'avance des frais de procédure. Cette disposition a été modifiée par une loi du 2 décembre 2003, entrée en vigueur le 1er février 2004. Etendant la faculté de requérir une telle avance à toutes les instances de recours, elle prévoit désormais que "l'autorité de recours perçoit du recourant une avance de frais équivalente aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette avance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut, elle déclarera le recours irrecevable. En cas de motifs particuliers, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais, ou autoriser son versement par acomptes".

La décision entreprise est conforme à cette disposition, qui correspond d'ailleurs à la réglementation applicable également dans les procédures de recours devant les autorités administratives fédérales (art.63 al.4 PA). L'article 47 al.5 LPJA dans sa nouvelle teneur est applicable, aux termes de la disposition transitoire relative à cette modification législative, aux recours adressés à l'autorité de recours après son entrée en vigueur, ce qui est le cas en l'espèce. Fondé sur cette base légale, l'acte attaqué est ainsi contesté en vain par le recourant.

b) Aux termes de l'article 47 al.3 LPJA, le Conseil d'Etat, sur proposition du Tribunal administratif, établit par arrêté un tarif des frais. Il le fera de telle manière que le montant des frais ne constitue jamais un obstacle disproportionné pour l'administré. Selon l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure, du 10 août 1983 (RSN 164.11), ceux-ci comprennent les émoluments et les débours (art.2). Lorsque le tarif laisse une marge d'appréciation à l'autorité, celle-ci fixe l'émolument à raison de sa mise à contribution, de l'importance de la cause et de ses difficultés (art.11). L'émolument maximum peut être doublé lorsque la cause présente des difficultés particulières ou lorsqu'une partie est téméraire ou use de procédés de mauvaise foi (art.13). Selon l'article 14, devant le Tribunal administratif et le Conseil d'Etat, en règle générale, l'émolument de décision n'excède pas 4'000 francs (al.1). Il peut être porté jusqu'à 10'000 francs dans les contestations de nature pécuniaire (al.2). D'après l'article 15, devant les autres autorités, en règle générale, l'émolument de décision n'excède pas la moitié du montant indiqué à l'article précédent. Les frais de ports, d'expédition et de téléphone sont calculés forfaitairement à raison de 10 % de l'émolument arrêté (20 % si l'émolument ne dépasse pas 400 francs) s'il s'agit d'une cause instruite devant le Tribunal cantonal, l'une de ses cours ou une autorité administrative (art.36 al.1 et 2).

Dans le cas présent, l'avance de frais litigieuse respecte le tarif puisque l'émolument représente environ 910 francs (sur les 1'000 francs, censés comprendre aussi les débours forfaitaires), savoir moins de la moitié de la limite prévue par l'art. 15 du tarif (2'000 francs). Il est vrai que le Tribunal administratif a considéré naguère qu'un émolument de 700 francs fixé par l'autorité inférieure de recours, dans une affaire ne présentant pas de difficultés particulières, ne respectait pas les principes de l'équivalence et de la couverture des frais (RJN 1988, p.232). Il y lieu de relever, toutefois, qu'à l'époque les valeurs limites prévues par le tarif s'élevaient à 2'000 francs pour le Tribunal administratif (art.14 al.1 de l'arrêté) et donc à 1'000 francs pour les autorités inférieures de recours (art.15). Quoi qu'il en soit, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant, dans le cadre du présent litige, si une conclusion semblable pourrait s'imposer en l'espèce. Car, d'une part, le recourant ne met pas expressément en cause le montant de l'avance demandée qui, bien que relativement élev¿, reste dans les limites du tarif. D'autre part, le tribunal n'est pas en mesure d'apprécier, à ce stade, quelle sera la mise à contribution de l'instance saisie, l'importance et la difficulté de l'affaire portée devant elle. C'est à l'occasion d'un éventuel litige concernant la décision finale sur les frais de procédure que la question de l'adéquation du montant perçu dans le cas particulier ou de la pratique actuelle des départements en la matière pourrait être tranchée. On se contentera de relever ici que la préoccupation exprimée dans l'arrêt précité, relative au rapport entre les émoluments perçus par le Tribunal administratif et ceux fixés par les instances inférieures ainsi qu'à la nécessité, ancrée dans la loi (art.47 al.3 LPJA), de permettre un accès aux autorités de recours qui ne soit pas trop coûteux pour l'administré – ce qui permet au demeurant d'éviter la multiplication des demandes d'assistance administrative et judiciaire – conserve sa pertinence.

3. Le recours doit ainsi être rejeté, sous suite de frais à la charge du recourant (art.47 al.1 LPJA). Il appartiendra à l'intimé d'impartir à celui-ci un nouveau délai raisonnable pour verser l'avance de frais requise.