Réparation d'une violation du droit d'être entendu (rappel de la jurisprudence publiée au RJN 2002, p.333).

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Selon l'article 23 al.1 2e phrase LCR, l'autorité entendra, en règle générale, l'intéressé avant de lui retirer son permis de conduire ou de le soumettre à une interdiction de circuler. La portée que la jurisprudence reconnaît à cette disposition est identique à celle du droit d'être entendu que garantit l'article 8 Cst.féd. (ATF 122 II 469 cons.4). Il comprend ainsi, en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier et celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (v. art.35 al.1 OAC). Le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personne, de participer au prononcé d'une décision qui lèse sa situation juridique (ATF 124 I 49, 122 II 469; RJN 1995, p.134). Il constitue donc la condition préalable pour que l'administré puisse effectivement préparer la défense de ses intérêts et s'exprimer en connaissance de cause avant qu'une décision le concernant soit prise.

b) Le droit d'être entendu étant de nature purement formelle, on considère, lorsque sa violation est invoquée devant l'autorité de recours, qu'il existe indépendamment de savoir si la décision attaquée paraît soutenable, ou encore si l'autorité inférieure, après réparation de l'informalité décidera différemment ou non (RJN 1995, p.135, 1990, p.254 et les références citées; ATF 122 II 469, 120 Ib 379). Certes, la jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque le recourant a eu l'occasion de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie. Cependant, lorsque la décision relève essentiellement du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative, dont l'exercice n'est revu par l'autorité de recours que sous l'angle de l'excès ou de l'abus de pouvoir, sans contrôle de l'opportunité (art.33 litt.d LPJA), une violation grave du droit d'être entendu ne saurait être réparée du seul fait que l'intéressé a pu recourir (RJN 1999, p.257, cons.2a et les références). La réparation du vice est exclue s'il s'agit d'une violation particulièrement grave des droits d'une partie; en outre, elle doit rester l'exception (ATF 126 I 72).

c) S'appuyant sur une jurisprudence du Tribunal administratif (RJN 1987, p.209), selon laquelle, "en général, dans les procédures qui se déroulent au sein de l'administration, la possibilité de recourir efface les conséquences de la violation du droit d'être entendu, les organes de recours revoyant en principe toutes les questions examinées par les organes subalternes qu'elles relèvent du droit, du fait ou de l'opportunité (art.43 LPJA)", le recourant considère que la violation de son droit d'être entendu aurait pu être réparée par le dépôt du recours devant le département et que, ne l'ayant pas été, elle pourra l'être devant l'Instance de céans. Cette jurisprudence a toutefois déjà été nuancée dans un arrêt du 21 janvier 2002 publié au RJN 2002, p.333 et, plus récemment, dans un arrêt non publié du 15.02.2005 (TA 2004.83), tous deux également en matière de circulation routière.

Ainsi que l'exposent les arrêts précités, les autorités administratives de recours s'estiment souvent libres de réexaminer sous tous ses aspects le bien-fondé des décisions des services qui leur sont subordonnés. Mais, comme le Tribunal administratif, elles n'ont pas – en principe et sauf exceptions prévues par la loi – à revoir l'opportunité de la décision attaquée, l'article 33 litt.d LPJA s'appliquant à toutes les autorités de recours. Aussi, le pouvoir d'examen défini par l'article 33 LPJA ne se confond-il pas avec le principe de l'application d'office du droit et l'obligation de constater d'office les faits (art.43 al.1 LPJA). Dès lors, si l'autorité administrative de première instance possède, dans un cas d'espèce, un pouvoir d'appréciation et qu'aucune loi spécifique n'étend le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'inopportunité de la décision prise, la violation du droit d'être entendu ne peut, en règle générale, pas être réparée par le dépôt d'un recours devant l'autorité administrative hiérarchiquement supérieure. Raisonner autrement reviendrait à généraliser une pratique qui doit rester l'exception. Il en va ainsi en matière de retrait du permis de conduire ou d'avertissement; aucune loi n'autorise le département ou l'Instance de céans à revoir les décisions entreprises sous l'angle de l'opportunité.

3. En l'espèce, il est patent que la commission a prononcé un avertissement sévère à l'encontre de X. sans l'avoir préalablement invité à se déterminer sur la mesure qu'elle envisageait de prendre. Compte tenu de ce qui précède, et dans la mesure où le vice de procédure invoqué a pu influer sur l'exercice du pouvoir d'appréciation, force est de constater que le dépôt tant du premier que du second recours n'a pas réparé cette informalité. On ne peut, par ailleurs, souscrire à la thèse du département selon laquelle la violation du droit d'être entendu aurait été guérie par l'octroi à l'intéressé d'un droit d'opposition. Certes, en vertu de l'article 21 al.2 litt.b LPJA, l'autorité n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre une décision susceptible d'être frappée d'opposition. Toutefois, selon l'article 8 de l'arrêté d'exécution de la loi d'introduction des prescriptions fédérales sur la circulation routière (RSN 761.100), les décisions prises par le service cantonal des automobiles peuvent faire l'objet de recours au département des Travaux publics, puis au Tribunal administratif, conformément à la LPJA. Nulle trace dans les dispositions légales ad hoc de la procédure d'opposition que la commission administrative a mise en place dans le cas particulier. Par conséquent, admettre, comme le fait le département, que ce procédé suffirait en quelque sorte à réparer la violation du droit d'être entendu dont est entachée la décision de la commission ouvrirait la porte à une pratique qu'il ne convient pas d'encourager.

Il n'appartient en effet manifestement pas à une autorité administrative de pallier une violation initiale du droit d'être entendu par la mise sur pied d'une procédure subséquente d'opposition que le législateur n'a pas retenue et que le droit de procédure administrative neuchâtelois ne connaît en règle générale pas.

Ainsi, sans de plus amples démonstrations et surtout sans qu'il soit nécessaire d'examiner plus avant les griefs au fond, la décision entreprise du 22 août 2005 et celle de la commission du 9 septembre 2004 doivent donc être annulées et le dossier renvoyé à cette dernière pour qu'elle offre au recourant le droit d'être entendu avant de rendre une nouvelle décision.

4. Il est statué sans frais, l'administration cantonale n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Obtenant gain de cause, le recourant a droit à des dépens (art.48 LPJA).