VVGE 1989/90 Nr. 16

2. Der Einwohnergemeinderat hat dem Beschwerdeführer die Bewilligung für den Einbau eines Ladens in eine bestehende Holzlagerhütte unter Auflagen erteilt." Der Beschwerdeführer wehrt sich vorliegend gegen die Auflagen. Er macht geltend, es fehle eine gesetzliche Grundlage, die Auflagen würden dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widersprechen, sie seien ungenügend substantiiert und würden sachlich in keinem Zusammenhang mit dem Gesuch des Beschwerdeführers stehen.

Gemäss Art. 4 Abs. 3 BauG kann der Gemeinderat eine Baubewilligung unter Auflagen oder Bedingungen erteilen, die mit dem Bauvorhaben in einem direkten Zusammenhang stehen. Auflagen können im Grundbuch auf die Anmeldung der Behörde hin angemerkt werden, was der Bundesrat am 1O. Februar 1966 genehmigt hat (Art. 30 BauG). Als Auflage wird eine mit einer Baubewilligung verbundene behördliche Anordnung bezeichnet, wonach vom Bewilligungsnehmer ein bestimmtes Verhalten (Tun, Unterlassen oder Dulden) gefordert wird (Leutenegger, Das formelle Baurecht der Schweiz, 2. Auflage, Bern 1978, 273; Fleiner, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1977, 162 ff.). Eine mit der Baubewilligung verknüpfte Auflage bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Das Prinzip der gesetzmässigen Verwaltung gilt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung allgemein. Daraus folgt, dass sich nicht nur der Hauptinhalt einer Verfügung (vorliegend der Baubewilligung), sondern auch die damit verbundenen Auflagen grundsätzlich auf einen Rechtssatz stützen lassen müssen (BGE 97 I 795; 98 Ia 590). Das heisst aber nicht, dass für jede konkrete Anordnung eine explizite Vorschrift nachgewiesen werden müsste. Vielmehr genügt eine im Baugesetz enthaltene allgemeine Ermächtigung des Inhalts, dass Baubewilligungen mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden dürfen (vgl. Art. 4 Abs. 3 BauG).

Weiter dürfen Auflagen nur in direktem Zusammenhang mit der Baubewilligung stehen. Sie müssen sachgerecht und sachbezogen sein, d.h. in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Baubewilligung stehen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Anordnung bezweckt, den durch das Bauvorhaben betroffenen baupolizeilichen oder planungsrechtlichen (öffentlichen) Interessen Rechnung zu tragen, und wenn damit nichts anderes beabsichtigt ist, als auf diese Weise den rechtmässigen Zustand zu sichern. Der Bauwillige braucht keine Verpflichtungen zu akzeptieren, die baufremd sind, d.h. den Rahmen des Prüfungsgegenstandes (Vereinbarkeit des Bauprojekts mit den öffentlichrechtlichen Bauvorschriften) sprengen (Zimmerli, Die Baubewilligung: Bedingung und Auflage, in Baurechtstagung 1983/2. Tag, 1 ff.).

Die Bewilligungsbehörde darf ferner nur solche Bedingungen und Auflagen anordnen, die zur Erreichung der angestrebten Baurechtskonformität eines Bauvorhabens auch wirklich nötig sind. Die Auflagen müssen verhältnismässig und für den Betroffenen zumutbar sein. Vom Bewilligungsnehmer darf nichts verlangt werden, was die Baubewilligung illusorisch macht oder ihm übermässige Opfer auferlegt (Leutenegger, a.a.O., 267 ff.).

3. Die in Ziffer 3 der Baubewilligung gemachte Auflage, das für den Ausbau der Strasse nötige Land ab Parzelle 216 abzutreten, bezweckt einen zwangsweisen Landerwerb durch die Gemeinde, mithin eine formelle Enteignung. Eine solche vermag vor der Eigentumsgarantie nur standzuhalten, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, durch ein genügend öffentliches Interesse gerechtfertigt ist und dafür volle Entschädigung geleistet wird (Art. 22ter BV). Dagegen erscheint es fraglich, ob eine Verknüpfung einer Auflage zur Landabtretung mit der Erteilung der Baubewilligung rechtlich zulässig ist. Die Erteilung der Baubewilligung kann in der Regel nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Baugesuchsteller das für eine künftige Strassenverbreiterung nötige Land abtritt. Diese Auflage steht in keinem direkten Zusammenhang mit der Prüfung des Bauvorhabens in baupolizeilicher und planungsrechtlicher Hinsicht. Die Beschwerdegegnerin macht nicht geltend, dass die Bauparzelle nicht erschlossen sei (vgl. Art. 22 RPG). Sie behauptet vielmehr, durch die Strasse werde ein Gebiet mit mehr als 50 Wohnungen erschlossen. Damit sind offensichtlich die Erfordernisse einer genügenden Zufahrt erfüllt. Wenn aber mit der herrschenden Strassensituation den erschliessungsrechtlichen Anforderungen bereits Genüge getan ist, kann nicht mit einer Auflage in der Baubewilligung eine künftige Landabtretung verlangt werden. Im übrigen hätte bei ungenügender Erschliessung die Baubewilligung gar nicht erteilt werden dürfen. Die erschliessungsrechtliche Situation muss nämlich bereits im Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung geklärt sein und kann nicht mit entsprechenden Auflagen erreicht werden. Vorliegend steht die geforderte Landabtretung in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Baubewilligung, weshalb Ziffer 3 der Baubewilligung aufzuheben ist. Das Bedürfnis der Gemeinde, gleichzeitig mit der Erteilung der Baubewilligung ein Problem zu regeln, das zwar ausserhalb der baupolizeilichen Prüfung steht, aber durch das Bauvorhaben irgendwie bedingt ist, ist durchaus verständlich. Das Mittel der Auflage ist dafür aber kein taugliches Instrument. Für die Regelung von solchen Problemen, die der Sache nach über eine Baubewilligung hinausgehen, ist vielmehr der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags in Erwägung zu ziehen (vgl. BGE 103 Ia 505 ff; 105 Ia 207 ff; Zimmerli, a.a.O., 12).

4. Ziffer 2 der Baubewilligung verlangt vom Beschwerdeführer die Entfernung der bestehenden Abschrankung aus Verkehrssicherheitsgründen. Der Gemeinderat macht geltend, die Abschrankung behindere den Zugang zum Laden und verunmögliche jegliches Parkieren auf der Parzelle. Demgegenüber behauptet der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 8. Oktober 1990, dass die Abschrankung teilweise entfernt worden sei, um den Zugang zum Laden offen zu halten. Dadurch sei es auch ohne weiteres möglich, auf dem Grundstück Parzelle 216 zu parkieren. Eine vollständige Beseitigung der Abschrankung lasse sich dagegen nicht rechtfertigen. Als Beweismittel reicht der Beschwerdeführer vier Fotoaufnahmen ein.

Es stellt sich grundsätzlich die Frage, ob der Gemeinderat vom Beschwerdeführer verlangen kann, die Kettenabschrankung auf der Parzellengrenze zu entfernen. Mit der Verpflichtung zur Entfernung der Abschrankung will sich die Gemeinde offenbar einen Teil der privaten Parzelle 216 für eine bessere Erschliessung sichern. Die vollständige Beseitigung der Abschrankung hätte nämlich ohne weiteres eine Verbreiterung der Strasse in diesem Bereich zu Lasten des Privatgrundstücks des Beschwerdeführers zur Folge. Es ist aber nicht einsichtig, weshalb der Beschwerdeführer ab seinem Grundstück eine Strassenfläche zur Verfügung stellen sollte. Dem Gemeinderat ist zwar zuzustimmen, wenn er das öffentliche Interesse der Verkehrssicherheit betont. Es ist aber nicht zulässig, den Beschwerdeführer in der Baubewilligung durch eine Auflage zu verpflichten, die Grenzabschrankung zu beseitigen. Dies hätte faktisch eine Strassenverbreiterung bzw. eine Ausweichmöglichkeit zur Folge, was auf eine Enteignung hinauslaufen würde, ohne dass eine solche korrekt erfolgt ist. Im übrigen wendet der Beschwerdeführer ein, dass er die Abschrankung vor dem Geschäft entfernt habe. Es ist auch kaum vorstellbar, dass ein Eigentümer auf seinem Grundstück ein Geschäft einrichtet, gleichzeitig aber den Zugang durch eine Kettenabschrankung auf der Parzellengrenze erschwert, so dass, wie der Gemeinderat behauptet, Passanten über die Abschrankung klettern müssen. Eine weitergehende Verpflichtung des Beschwerdeführers zur vollständigen Beseitigung der Abschrankung lässt sich aber nicht rechtfertigen. Er ist nicht verpflichtet, das Grundstück der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Der Gemeinderat wendet zwar ein, ein Verkaufsgeschäft dieser Grösse müsse über mindestens zwei bis drei Parkplätze verfügen. Die Erstellung zusätzlicher Parkplätze wurde dem Beschwerdeführer aber in der Baubewilligung nicht vorgeschrieben. Die Entfernung der bestehenden Abschrankung wurde einzig aus Verkehrssicherheitsgründen gefordert. Nach Art. 15 Abs. 1 BauG darf die Verkehrsabwicklung auf der Strasse weder durch Mauern, Pflanzen oder Einfriedungen behindert werden. Die fragliche Abschrankung, die auf dem Grundstück des Beschwerdeführers steht, behindert die Verkehrsabwicklung nicht. Insbesondere wird den Automobilisten die Sicht nicht verdeckt. Die Verkehrsabwicklung ist nur deshalb erschwert, weil die öffentliche Strasse eine ungenügende Breite und insbesondere kein Trottoir aufweist. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich die Gemeinde das fehlende Land einmal auf dem Enteignungsweg wird sichern müssen. Solange dies nicht geschehen ist, kann der Grundeigentümer nicht verpflichtet werden, die erforderliche Fläche der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen.

Die Auflage zur Erstellung einer bestimmten Zahl von Abstellplätzen stellt in der Praxis zwar eine häufige Nebenbestimmung der Baubewilligung dar. Eine solche Auflage ist in der Regel auch ohne weiteres sachgerecht. Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat den Beschwerdeführer aber gar nicht zu einer solchen Erstellung verpflichtet, sondern lediglich Verkehrssicherheitsgründe als Grund für die Beseitigung der Abschrankung geltend gemacht. Eine solche Auflage ist unzulässig, wenn dadurch, wie bereits erwähnt, das Grundstück des Beschwerdeführers in Anspruch genommen wird, ohne dass ein gültiger Enteignungstitel vorliegt. Weil der Beschwerdeführer weder verpflichtet wurde, Autoabstellplätze zu schaffen, noch eine Verkehrsbehinderung infolge der Abschrankung besteht, kann von ihm die Entfernung der Abschrankung nicht verlangt werden. Sollten durch den bewilligten Ladeneinbau allenfalls tatsächlich zusätzliche Abstellplätze nötig sein, müsste der Gemeinderat den Beschwerdeführer mittels einer neuen, anfechtbaren Verfügung zu deren Errichtung verpflichten. Dabei wäre aber auf jeden Fall der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten.