VVGE 1989/90 Nr. 34

1. Soweit die Beschwerdeführerin behauptet, der Regierungsrat habe ihre Beschwerdebefugnis zu Unrecht verneint und hätte infolgedessen auf ihre Beschwerde eintreten müssen, ist sie zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ohne weiteres legitimiert.

2. Umstritten ist die Frage, ob der Regierungsrat auf die Beschwerde hätte eintreten müssen. In früheren Verfahrensabschnitten waren sowohl der Regierungsrat wie auch das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde der B. Generalunternehmung AG eingetreten. Dabei hatten beide Instanzen die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin allerdings nicht näher abgeklärt.

Ginge es vorliegend um die Prüfung der Rechtmässigkeit der Auszonung im Rahmen eines Auflage- bzw. Einspracheverfahrens, wäre die B. Generalunternehmung AG als betroffene Grundeigentümerin ohne weiteres zur Einsprache bzw. zur Beschwerde an den Regierungsrat (nicht aber an das Verwaltungsgericht; vgl. diesbezüglich die Ausführungen im früheren Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. März 1989, Erw. 1 und VVGE 1983/84, Nr. 44) befugt gewesen. Die Problematik des vorliegenden Falles charakterisiert sich nun aber dadurch, dass nicht die Rechtmässigkeit der Auszonung zur Diskussion steht, sondern die Rechtmässigkeit der die Auszonung bezweckenden Initiative. Allerdings erblickt die Beschwerdeführerin die Rechtswidrigkeit der Initiative in dem damit angestrebten Ziel, nämlich der Auszonung. Tatsächlich liesse die Rechtswidrigkeit des mit der Initiative angestrebten Ziels auch die Initiative selber als rechtswidrig erscheinen. Die Prüfung der Frage der Rechtmässigkeit der Initiative hat daher zwangsläufig zur Folge, dass auch die Rechtmässigkeit der Auszonung zu prüfen ist, obwohl diese noch gar nicht beschlossen wurde. Damit steht aber auch fest, dass es im vorliegenden Verfahren nicht um die mit der Initiative angestrebte Zonenplanänderung als solche geht, sondern um die Frage der Zulässigkeit der Initiative, d.h. ob der Gemeinderat diese überhaupt der Volksabstimmung unterbreiten darf.

3. a) Zur Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat ist - nicht anders als zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 64 Bst. a GOG - berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Es ist verständlich, dass die Beschwerdeführerin als Eigentümerin der Ferienhauszone bereits die Abstimmung über die Initiative, deren Ziel sie als bundesrechtswidrig erachtet, verhindern möchte. Insofern ist ihr ein gewisses Interesse an der Abklärung der Rechtmässigkeit der Initiative nicht abzusprechen. Für die Bejahung der Beschwerdebefugnis ist indessen auch erforderlich, dass die rechtliche und tatsächliche Stellung der Beschwerdeführerin durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann (vgl. VVGE 1983/84, Nr. 31, Fall A, Erw. 2; 1978-80, Nr. 30). Mit der Erheblicherklärung der Initiative bzw. deren Unterbreitung der Volksabstimmung ist aber in der Frage der Auszonung des Grundeigentums der Beschwerdeführerin noch nichts entschieden und wird daher ihre Stellung nicht unmittelbar beeinflusst. Insofern fehlt es im jetzigen Zeitpunkt eindeutig an der Betroffenheit der Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als Grundeigentümerin durch die Erheblicherklärung der Initiative.

b) Hingegen sind durch die Erheblicherklärung der Initiative bzw. deren Unterbreitung der Volksabstimmung die zur Urne gerufenen Aktivbürgerinnen und - bürger betroffen, die in der betreffenden Gemeinde stimmberechtigt sind und welchen Organfunktion zukommt. Mit der Rüge, der Gemeinderat unterbreite der Volksabstimmung eine verfassungswidrige Initiative, wird die Verletzung des Stimmrechtes gerügt. Es versteht sich von selbst, dass im Sinne einer Sachurteilsvoraussetzung zur Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich nur befugt sein kann, wer stimmberechtigt ist (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. ZH 1990, 257 ff.). Dabei können die Stimmberechtigten nicht nur beanspruchen, dass eine zu Unrecht als rechtswidrig bezeichnete Initiative der Gemeindeversammlung zur Abstimmung vorgelegt werde, sondern sie haben auch einen durchsetzbaren Anspruch darauf, dass ihnen eine verfassungs- oder bundesrechtswidrige Initiative nicht zur Abstimmung unterbreitet wird, wenn das kantonale Verfassungs- oder Gesetzesrecht die Behörden verpflichtet, Initiativen auf ihre inhaltliche Rechtmässigkeit zu prüfen (BGE 114 Ia 271 ff. = Praxis 1989, Nr. 54; VGE vom 22. März 1989 i.S. B. U. AG, Erw. 3b).

Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind über den Kreis der Stimmberechtigten hinaus auch politische Parteien und Gruppierungen beschwerdeberechtigt, sofern sie sich als juristische Personen im Kanton oder der Gemeinde konstituiert haben, wo die Abstimmung stattfindet, da man davon ausgeht, dass sie dabei die Interessen ihrer stimmberechtigten Mitglieder wahrnehmen (BGE 114 Ia 265 Erw. 1c; 111 Ia 116 Erw. 1a; vgl. auch Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, 262 f; Hiller, a.a.O., 295 ff.). Über diesen Kreis hinaus ist hinsichtlich Nicht-Stimmberechtigter eine Befugnis zur Stimmrechtsbeschwerde nicht denkbar (Hiller, a.a.O., 287 ff.).

Zu Recht hat daher der Regierungsrat der B. Generalunternehmung AG die Legitimation zur Anfechtung der Erheblicherklärung der Initiative abgesprochen.

Dagegen mögen weder praktische Überlegungen, wie sie auch vom Gemeinderat sinngemäss in seiner Stellungnahme vorgebracht wurden und die dahingehen, dass über die Rechtmässigkeit der mit der Initiative angestrebten Auszonung möglichst früh entschieden werden sollte, noch solche der Prozessökonomie aufzukommen. Die Beschwerde der B. Generalunternehmung AG ist daher abzuweisen.