BUDE 2025 Nr. 016

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Umstritten ist die Rekursberechtigung (Art. 45 VRP).

1.2.1 Gemäss Art. 33 Abs. 3 Bst. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) ist die Legitimation in kantonalen Verfahren betreffend Nutzungspläne und raumplanerische Verfügungen, insbesondere Baubewilligungen, mindestens im gleichen Umfang gewährleistet wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Gleiches ergibt sich aus Art. 111 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (SR 173.110; abgekürzt BGG). Zu prüfen ist daher, ob die Rekurrenten gemäss den für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geltenden Kriterien gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zum Rekurs befugt sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_682/2020 vom 14. Januar 2022 Erw. 3.1).

1.2.2 Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (Bst. c). Die Rechtsprechung bejaht ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 89 Abs. 1 Bst. c BGG, wenn der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (BGE 141 II 50 Erw. 2.1). Der vorausgesetzte praktische Nutzen ergibt sich, wenn mit der Gutheissung der Beschwerde ein materieller oder ideeller Nachteil abgewendet werden kann, den der angefochtene Entscheid, würde er bestätigt, mit sich brächte. Die Gutheissung des Rechtsmittels müsste dabei für sich allein ausreichen, um den vom Beschwerdeführer gewünschten Erfolg zu zeitigen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_682/2020 vom 14. Januar 2022 Erw. 3.2).

1.2.3 In der bau- und planungsrechtlichen Rechtsprechung wird die Legitimation von Nachbarn nicht nur bejaht, wenn sich deren Liegenschaften in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden, sondern auch bei grösseren Entfernungen, soweit eine Beeinträchtigung glaubhaft gemacht wird. Dabei hat die Rechtsprechung stets betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden darf, sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich ist. Ein schutzwürdiges Interesse liegt somit vor, wenn die Gesamtwürdigung der konkreten Verhältnisse

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ergibt, dass die tatsächliche oder rechtliche Situation eines Rekurrenten durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Diese Grundsätze finden auch auf die Frage der Legitimation bei planungsrechtlichen Verfahren Anwendung. Ein legitimationsbegründender praktischer Nutzen ist etwa dann zu bejahen, wenn von zwei Grundstücken nur eines umgezont werden kann und es um die Wahl des umzuzonenden Grundstücks geht. Denn in einer solchen Situation präjudiziert der Entscheid über die Umzonung des einen Grundstücks jenen über die Umzonung des anderen Grundstücks. Darüber hinaus ist ein für die Legitimation hinreichendes praktisches Interesse eines Grundeigentümers am Ausgang eines ein anderes Grundstück betreffenden planungsrechtlichen Verfahrens auch dann zu bejahen, wenn die beiden Grundstücke hinsichtlich einer allfälligen Zuweisung zu einer Bauzone nachweislich in einem gewissen Konkurrenzverhältnis stehen. Eine legitimationsbegründende Konkurrenzsituation der genannten Art ist aber nur dann anzunehmen, wenn hierfür objektive Hinweise gegeben sind (Urteil des Bundesgerichtes 1C_682/2020 vom 14. Januar 2022 Erw. 5.2).

1.2.4 Vorliegend befindet sich das Grundstück Nr. 005 mit dem Wohnhaus der Rekurrenten in Z.___. Es liegt nahezu 800 m westlich der beiden umstrittenen Plangebiete, in denen planungsrechtliche Regelungen für den Ortsteil X.___ vorgesehen sind. Abgesehen von dieser beträchtlichen räumlichen Entfernung geht es beim eigenen Gesuch der Rekurrenten um Erlass eines Teilzonenplans um die beantragte Aufzonung ihres Wohnquartiers (einschliesslich ihres Grundstücks Nr. 005) von einer W1 in eine W2a. Im Gegensatz dazu soll im vorliegenden Verfahren eine kleine, der öBA zugeteilte Fläche neu der WG3 zugewiesen werden. Eine legitimationsbegründende Konkurrenzsituation zwischen ihrem eigenen Grundstück und jenen des angefochtenen Teilzonenplans wird von den Rekurrenten weder geltend gemacht noch ist eine solche in Anbetracht der völlig unterschiedlichen Verhältnisse erkennbar, namentlich, weil die Umzonung von lediglich 2'600 m2 öBA in eine WG3 von vornherein keinen Einfluss auf eine allfällig spätere Aufzonung des Einfamilienhausquartiers der Rekurrenten haben kann (im Unterschied zu dem von den Rekurrenten ins Recht gelegten Urteil des Bundesgerichtes 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015, bei dem eine solche Konkurrenzsituation gerade vorlag). Ein praktischer Nutzen, der den Rekurrenten aus der beantragten Aufhebung des angefochtenen Teilzonenplans erwachsen könnte, ist nicht gegeben. Ein solcher kann auch nicht aus dem Argument der rechtsungleichen Behandlung hergeleitet werden. Würde der vorliegend umstrittene Teilzonenplan aufgehoben, führte das nämlich nicht dazu, dass die Vorinstanz deshalb für das Wohnquartier der Rekurrenten einen (eine Aufzonung beinhaltenden) Teilzonenplan erlassen müsste. Die Frage, ob die Vorinstanz einen solchen hätte erlassen müssen, wurde im Rekursverfahren (Nr. 21-10457) im Übrigen verneint, und das Beschwerdeverfahren ist derzeit noch vor Verwaltungsgericht hängig. Einzig in diesem Beschwerdeverfahren wird zu prüfen

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sein, ob die Vorinstanz aus Rechtsgleichheitsüberlegungen einen Teilzonenplan für das Quartier der Rekurrenten hätte erlassen müssen, nicht aber in dem hier zu beurteilenden Rekursverfahren.

1.2.5 Liegt kein praktischer Nutzen für die Rekurrenten hinsichtlich der Anfechtung des umstrittenen Teilzonenplans vor, muss das noch vielmehr in Bezug auf den angefochtenen Sondernutzungsplan gelten. Inwiefern dessen Aufhebung den Rekurrenten einen Vorteil bringen könnte, wird weder vorgebracht noch ist dies ersichtlich. Die von den Rekurrenten vorgebrachten Gründe (Verfahrensfehler, unzulässige materielle Zonenplanänderung usw.) können allesamt nicht zu einem persönlichen Vorteil für die Rekurrenten führen. Sie verfolgen mit ihrer Begründung ausschliesslich allgemeine öffentliche Interessen; ein Popularbeschwerderecht besteht indessen im Bau- und Planungsrecht nicht.

1.2.6 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass auf den Rekurs mangels Legitimation der Rekurrenten nicht einzutreten ist.

2. Für den Fall, dass auf den Rekurs nicht eingetreten werde, beantragen die Rekurrenten, dass das Bau- und Umweltdepartement den umstrittenen Sondernutzungsplan aufsichtsrechtlich aufhebe. Die geplante Neuüberbauung setze den Abbruch des bestehenden Werkhofs voraus. Weil dieser nach dem Willen der Bürgerschaft von Z.___ nicht abgebrochen werden dürfe, sei dem Teilzonen- wie auch dem Sondernutzungsplan der Boden entzogen. Bereits die Missachtung des Volkswillens durch die Vorinstanz stelle einen genügenden Grund dar, die beiden Erlasse aufsichtsrechtlich aufzuheben. Hinzu komme vorliegend, dass Verfahrensfehler passiert seien, der angefochtene Sondernutzungsplan eine unzulässige materielle Zonenplanänderung verursache und er sogar Baubereiche innerhalb des übergangsrechtlich geltenden Gewässerabstands zulasse.

2.1 Nach Art. 162 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2; abgekürzt GG) kann jede Person Mängel in der Führung der Verwaltung einer Gemeinde anzeigen. Die Aufsichtsbehörde bestätigt den Empfang, prüft die Angelegenheit und trifft – wenn nötig – Massnahmen. Sie stellt der anzeigenden Person eine schriftliche Stellungnahme zu (Art. 162 Abs. 2 GG). Nach Art. 156 Bst. b GG in Verbindung mit Art. 25 Bst. abis des Geschäftsreglementes der Regierung und der Staatskanzlei (sGS 141.3) ist das Bau- und Umweltdepartement für die Behandlung dieser Anzeige zuständig.

2.2 Mit der Anzeige können grundsätzlich alle Tatsachen, die im Rahmen der Staatsaufsicht ein Einschreiten gegen die Behörde von Amtes wegen erfordern, der Aufsichtsinstanz zur Kenntnis gebracht werden. Das aufsichtsrechtliche Verfahren ist grundsätzlich subsidiär und steht nach konstanter Praxis nicht zur Verfügung, wenn formelle Rechtsmittel zur Geltendmachung der behaupteten Verwaltungsfehler

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gegeben sind. Dies gilt jedenfalls, soweit das aufsichtsrechtliche Verfahren zur Durchsetzung lediglich privater Interessen des Anzeigers dienen soll und keine öffentlichen Interessen auf dem Spiel stehen, die ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde von Amtes wegen erforderten. Aufsichtsrechtliches Einschreiten ist sodann nur zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrensvorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet worden sind (Baudepartement SG, Juristi-

2.3 Nachdem den Anzeigern gemäss den Ausführungen unter vorstehender Erw. 1 gegen die angefochtenen Erlasse kein Rechtsmittel zur Verfügung steht, ist die Erhebung einer aufsichtsrechtlichen Anzeige vorliegend grundsätzlich zulässig.

2.3.1 Das Argument der Anzeiger, die Vorinstanz missachte den Volkswillen, weil sich die Bürgerschaft von Z.___ gegen den Abbruch des Werkhofs gestellt habe, ist nicht stichhaltig. Zwar trifft es zu, dass die Bürgerschaft von Z.___ am 24. November 2024 den Kredit für einen geplanten Werkhofneubau abgelehnt hat. Daraus kann nun aber nicht der Schluss gezogen werden, die Bürgerschaft habe damit den Abbruch des Werkhofstandorts im Y.___ verhindern wollen, zumal sie der Umzonung der öBA am 3. November 2022 noch stillschweigend zugestimmt hatte.

2.3.2 Die Anzeiger rügen weiter, beim Erlass der umstrittenen Nutzungspläne seien Verfahrensfehler begangen worden. Namentlich seien der Planungsbericht und diverse Beilagepläne zum Sondernutzungsplan vom AREG genehmigt worden, obwohl diese zuvor nicht öffentlich aufgelegt und dem Stadtparlament zur Beschlussfassung unterbreitet worden seien. Im Genehmigungsverfahren wird vom AREG vor der inhaltlichen Überprüfung eines Erlasses stets auch die ordnungsgemässe Durchführung des Planverfahrens kontrolliert. Diese Prüfung ist vorliegend erfolgt. Wie die Chronologie im vorstehenden Sachverhalt zeigt, liegen keine offensichtlichen und auch keine wesentlichen Verfahrensmängel vor. Planungsbericht und Beilagepläne zu einem Sondernutzungsplan werden zudem im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nicht im eigentlichen Sinn «genehmigt», weil sie nicht zum verbindlichen Planinhalt gehören, sondern «durch das Setzen eines Stempels mit Datum» von der Genehmigungsinstanz nur zur Kenntnis genommen.

2.3.3 Auch der Einwand der Anzeiger, der angefochtene Sondernutzungsplan führe zu einer unzulässigen materiellen Zonenplanänderung, ist nicht geeignet, vorliegend aufsichtsrechtliche Massnahmen nach sich zu ziehen. Die Anzeiger übersehen, dass ein Einschreiten der Aufsichtsbehörde stets eine ganz klare Rechtsverletzung voraussetzt. Ob ein Sondernutzungsplan zu einer inhaltlichen Änderung der zonenmässigen Grundordnung führt, bedarf regelmässig einer umfassenden Gesamtbetrachtung, im Rahmen derer auch das Ermessen

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der Planungsbehörde zu berücksichtigen ist. Von einer klaren Rechtsverletzung kann deshalb bei der Rüge, es liege eine unzulässige materielle Zonenplanänderung vor, in der Regel keine Rede sein.

2.3.4 Den Anzeigern ist zuzustimmen, dass der umstrittene Sondernutzungsplan entlang der nordöstlichen Perimetergrenze zwei Baubereiche für die Hauptbauten B und C innerhalb des übergangsrechtlich geltenden Gewässerabstands zulässt.

Nach Abs. 2 der Übergangsbestimmungen der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung (zur Änderung vom 4. Mai 2011; [SR 814.201; abgekürzt GSchV]) würden – solange die Kantone den Gewässerraum noch nicht festgelegt haben – an sich die Vorschriften von Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV für Bauten und Anlagen entlang von Gewässern auf einem beidseitigen Streifen von je 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle gelten, was vorliegend zur Folge hätte, dass die besagten Baubereiche Richtung Südwesten verschoben werden müssten. Stattdessen stellte die Planbehörde beim Erlass des umstrittenen Sondernutzungsplans bereits auf den definitiven Gewässerraum ab, der sich aus dem Projekt «Hochwasserschutz – Teilprorigen Sondernutzungsplan «R.___bach und X.___bach – Festlegung Gewässerraum nach Art. 36a GSchG» ergibt. Diese beiden Erlasse wurden vom 18. Oktober bis 16. November 2023 öffentlich aufgelegt. Sie sind derzeit nicht rechtskräftig, weil noch Einsprachen hängig sind. Allerdings ist im vorliegend interessierenden Bereich gemäss Auskunft der Vorinstanz keine Einsprache pendent, weshalb davon ausgegangen werden kann, dass der definitive Gewässerraum auch genauso in Kraft treten wird wie vorgesehen. Damit liegt zwar ohne Zweifel ein formeller Koordinationsmangel vor; dieser wird indessen in Kürze nachträglich beseitigt, was die bereits öffentlich aufgelegten Planerlasse belegen. Unter diesen Umständen ist nicht von einem derart schweren Verfahrensmangel auszugehen, dass ein aufsichtsrechtliches Einschreiten angezeigt wäre.

2.4 Der aufsichtsrechtlichen Anzeige ist somit keine Folge zu geben.

2.5 In Anwendung von Art. 162 Abs. 3 GG werden für die Behandlung der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine amtlichen Kosten erhoben.

2.6 Der Entscheid über eine aufsichtsrechtliche Anzeige geht dahin, dass dieser Folge gegeben wird oder nicht. Ein eigentlicher Verfügungscharakter kommt ihm dabei nicht zu, weil damit in der Regel kein Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Behörde geregelt wird. Dementsprechend besteht grundsätzlich auch kein Rechtsmittel gegen den Bescheid und keine Möglichkeit der Rechtsverweigerungsbeschwerde. Möglich ist aber eine erneute Aufsichtsbeschwerde bzw. Anzeige an die obere Aufsichtsbehörde. Anders verhält es sich, wenn die Aufsichtsinstanz gestützt auf die Anzeige eine bestehende Verfügung oder einen bestehenden Entscheid ändert oder aufhebt, eine

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neue Verfügung oder einen neuen Entscheid erlässt, aufsichtsrechtliche Massnahmen anordnet oder Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten abweist. In diesem Fall stehen allen von der Verfügung oder vom Entscheid Betroffenen die ordentlichen Rechtsmittel offen (VerwGE B 2010/233 vom 15. Dezember 2011 Erw. 4.2.2 mit Hinweis).

3. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass auf den Rekurs nicht einzutreten und auch der aufsichtsrechtlichen Anzeige keine Folge zu geben ist.

4.

4.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr für das Rekursverfahren beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis VRP).

4.2 Der von A.___ am 14. Juni 2024 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.

5. Die Rekurrenten sowie die Rekursgegnerinnen 1 und 2 stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

5.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272; abgekürzt ZPO) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP).

5.2 Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grundsätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand erheblich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergebnis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht anwaltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdepartement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxisgemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zusammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2014/I/6).

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5.3 Die Rekursgegnerin 1 obsiegt zwar, ist indessen weder anwaltlich vertreten noch begründet sie ihr Kostenbegehren. Infolgedessen ist ihr Begehren um Zusprache einer ausseramtlichen Entschädigung abzuweisen.

5.4 Die Rekursgegnerin 2 obsiegt ebenfalls. Sie ist nicht anwaltlich vertreten, begründet ihr Begehren um Zusprache einer Aufwandentschädigung von Fr. 500.– jedoch mit dem ausserordentlich grossen, fünfstündigen Arbeitsaufwand. Nachdem es sich bei der vorliegenden Streitsache nicht um eine komplizierte Angelegenheit handelt und von der Rekursgegnerin 2 in ihrer dreiseitigen Vernehmlassung in erster Linie die Legitimation der Rekurrenten bestritten wurde, ist von der Zusprache einer Umtriebsentschädigung abzusehen. Ihr Begehren ist somit abzuweisen.

5.5 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist ebenfalls abzuweisen.