BUDE 2026 Nr. 042

1.

1.1 Die drei Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).

1.2 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.3 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf die Rekurse ist einzutreten.

2. In den Rekursen 1 und 2 wird gerügt, die Genehmigungsverfügung des TBA sei nicht begründet worden; der Erlass sei allein schon deswegen aufzuheben.

2.1 Die Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde ist in Art. 26 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) geregelt. Gemäss Art. 26 Abs. 1 unterliegen

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die Nutzungspläne und ihre Anpassungen der Genehmigung durch eine kantonale Behörde. Sie prüft die Nutzungspläne auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen (Art. 26 Abs. 2 RPG). Nutzungspläne werden erst mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG). Die Genehmigung ist ein Instrument der Aufsicht des Kantons über die Nutzungsplanung, insbesondere, wenn die Gemeinden die Pläne erlassen. Sie ist mehr als blosse Kontrolle; die Genehmigung ist selbst ein Akt der Nutzungsplanung und als solcher ein Mittel der Koordination. Darauf weisen der konstitutive Charakter des Genehmigungsbeschlusses und die Möglichkeit der Genehmigungsbehörde hin, im Genehmigungsentscheid für die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer verbindliche Bedingungen und Auflagen vorzusehen (A. RUCH, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 26 N 5; BUDE Nr. 71/2025 vom 24. Oktober 2025 Erw. 7.1).

2.2 Im Unterschied zu Art. 38 des Planungs- und Baugesetzes (sGS 731.1; abgekürzt PBG) sieht das Strassengesetz in Art. 13 Abs. 2 (sGS 732.1; abgekürzt StrG) lediglich eine Genehmigungspflicht für den Gemeindestrassenplan durch die zuständige Stelle des Kantons (TBA, gemäss Art. 1 der Strassenverordnung [sGS 732.11]) vor, welche nach ständiger Praxis auch für Teilstrassenpläne gilt. Diese Genehmigung ist indessen von derjenigen nach Art. 26 RPG für Nutzungspläne im Sinn des RPG (streng) zu unterscheiden. Sie beinhaltet nämlich einzig und allein die Prüfung der Richtigkeit der Einteilung einer Strasse oder eines Wegs in die kantonal vorgeschriebene Strassen- oder Wegklasse (vgl. Art. 8 f. StrG; BUDE Nr. 71/2025 vom 24. Oktober 2025 Erw. 7.2).

2.3 Das bedeutet nun aber nicht, dass Art. 26 RPG auf Strassen- oder Wegbauprojekte im Kanton St.Gallen keine Anwendung fände. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bau- und Umweltdepartementes und auch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes handelt es sich bei Teilstrassenplänen um Sondernutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff. RPG (Urteil des Verwaltungsgerichtes B 2017/211 vom 26. Februar 2019 Erw. 3.3) und zwar um projektbezogene Sondernutzungspläne. Mit solchen werden in einem bestimmten Perimeter von den allgemeingültigen Vorgaben abweichende Vorschriften festgelegt. Ein projektbezogener (Sonder-)Nutzungsplan kann Elemente eines baurechtlichen Vorentscheids mit den Wirkungen einer eigentlichen Baubewilligung enthalten. Deren Rechtmässigkeit kann im anschliessenden Baubewilligungsverfahren grundsätzlich nicht mehr überprüft werden. Dieses Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes hat zur Folge, dass von Bundesrechts wegen bereits im Rahmen des Planungsverfahrens zu überprüfen ist, ob jene Elemente eines Plans einer Bewilligung zugänglich sind, die als baurechtliche Vorentscheide wirken. Ob ein projektbezogener (Sonder-)Nutzungsplan vorliegt, entscheidet sich nach dem Grad der Detailliertheit einer Planfestsetzung. Ausschlaggebend ist, ob mit dem projektbezogenen (Sonder-)Nutzungsplan ein Vorhaben derart konkret vorgezeichnet wird, dass

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Aspekte einer Baubewilligung verbindlich vorentschieden werden (Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 3.2.1 f. mit Hinweisen). Genau das trifft auf kommunale Teilstrassenpläne (wie auch auf kommunale Wasserbauprojekte) immer zu, weil für den Strassenbau im Kanton St.Gallen das Planverfahren durchzuführen ist, das nach Art. 39 Abs. 1 StrG ausdrücklich das Baubewilligungsverfahren ersetzt. Teilstrassenplänen kommt somit nicht nur die Wirkung eines baurechtlichen Vorentscheids zu. Sie enthalten vielmehr die Wirkung der eigentlichen Baubewilligung und berechtigen zur Bauausführung. Bei dieser Konstellation hat die – unmittelbar aus Art. 26 RPG abgeleitete – Genehmigung des Sondernutzungsplans vom TBA in einer Art und Weise zu erfolgen, bei der auch das eigentliche Bauprojekt einer eingehenden Prüfung zu unterziehen ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichtes 1C_483/2021 vom 10. März 2022 Erw. 3.2.5 [e contrario]; BUDE Nr. 71/2025 vom 24. Oktober 2025 Erw. 7.2; BUDE Nr. 1/2026 vom 6. Januar 2026 Erw. 2.3).

2.4 Für das Genehmigungsverfahren nach Art. 26 RPG legt das Bundesrecht einen Mindeststandard fest. Ausdrücklich vorgesehen ist die Prüfung von Nutzungsplänen auf ihre Übereinstimmung mit dem kantonalen Richtplan (Art. 26 Abs. 2 RPG). Neben der Richtplankonformität hat die Genehmigungsinstanz ausserdem die Übereinstimmung der Planfestsetzung mit dem (übrigen) Bundesrecht sicherzustellen. Dazu zählen neben den selbständig anwendbaren Vorschriften des RPG insbesondere die Umweltschutz-, die Gewässerschutz- sowie die Waldgesetzgebung. Nach Art. 38 Abs. 2 PBG prüft die zuständige kantonale Stelle die Erlasse auf Rechtmässigkeit sowie auf deren Übereinstimmung mit der kantonalen Richtplanung und der Sachplanung des Bundes. Die Prüfung der Rechtmässigkeit bezieht sich auf die Frage, ob die Vorlage verfassungs- und gesetzmässig ist. Dazu gehört insbesondere auch die Prüfung, ob eine genügende gesetzliche Grundlage besteht, ob die Planung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses die Eingriffe in die Rechte der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zu rechtfertigen vermag, ferner ob der Eingriff verhältnismässig ist (A. ZAUGG/P. LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, Kommentar Band II, 4. Aufl., Bern 2017, Art. 61 N 4; BUDE Nr. 1/2026 vom 6. Januar 2026 Erw. 2.5).

2.5 Das TBA genehmigte am 6. März 2025 den vorliegend strittigen Teilstrassenplan. Dem Genehmigungsentscheid lässt sich nicht entnehmen, dass auch das damit verbundene Strassenbauprojekt genehmigt oder eine Auseinandersetzung damit stattgefunden hätte. Mit Vernehmlassung vom 12. September 2025 hält das TBA ausdrücklich fest, es habe lediglich die Richtigkeit der Klassierung, nicht jedoch das Strassenprojekt beurteilt. Wie oben dargelegt, setzt ein projektbezogener Sondernutzungsplan wie der Teilstrassenplan jedoch auch die Genehmigung des zugrunde liegenden Strassenprojekts voraus. Die Richtigkeit der Klassierung lässt sich nicht losgelöst vom Strassenbauprojekt beurteilen, da die Klassierung stets Folge des konkret geplanten Ausbaus ist. So haben die Rekurrentinnen und Rekurrenten bereits in ihren Einsprachen geltend gemacht, der geplante Ausbau sei

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überdimensioniert. Würde dieser Einwand zutreffen, hätte dies folgerichtig auch eine überdimensionierte Klassierung zur Folge. Die Beurteilung der Klassierung setzt daher notwendigerweise eine Prüfung des zugrunde liegenden Strassenprojekts voraus. Erst recht, wenn bedacht wird, dass mit dem Strassenprojekt die Zufahrt in die übergeordnete Kantonsstrasse verändert wird, das Strasseninspektorat als entsprechende Fachstelle im Zuge der Genehmigung – wie dessen technischer Bericht vom 14. August 2025 zeigt – nicht beigezogen wurde. Hinzu kommt, dass sich die Rekurrentinnen und Rekurrenten ausdrücklich gegen die Öffentlicherklärung der Privatstrasse ab dem Einstich Ost wehrten. Auch hierzu äussert sich die Genehmigungsverfügung nicht. Zu Recht machen die Rekurrentinnen und Rekurrenten somit inhaltliche Mängel an der Genehmigungsverfügung geltend. Die Rüge ist daher begründet, die angefochtene Genehmigungsverfügung aufzuheben und die Rekurse sind entsprechend gutzuheissen.

3. Bei diesem Ergebnis könnte auf eine materielle Überprüfung des Teilstrassenplans grundsätzlich verzichtet werden. Gleichwohl sind die nachfolgenden Einwände zu prüfen.

3.1 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen die Zulässigkeit der geplanten Tiefgarageneinfahrt auf Grundstück Nr. 001. Im technischen Bericht vom 20. Oktober 2022 sowie der revidierten Fassung vom 4. November 2024 wird festgehalten, dass die Zufahrt zum Grundstück Nr. 001 im vorderen Bereich mit einer Breite von 4,8 m ausgeführt werden soll. Dadurch könnten zwei PW vor der anschliessend schmaleren Tiefgaragenzufahrt kreuzen. Zur Sicherstellung der Sichtweiten soll das anstossende Grundstück Nr. 007 der Rekurrentin 2, F.___, mit einer entsprechenden Sichtzone belastet werden. Im Vorprojekt war zudem noch die Klassierung der Zufahrt zur Tiefgarage auf einer Länge von rund 12 m vorgesehen. Hierauf hat die Vorinstanz im Auflageprojekt jedoch verzichtet. Bei der geplanten Zufahrt auf Grundstück Nr. 001 handelt es sich entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin nicht um ein sog. Drittprojekt. Als solches gilt ein eigenständiges Vorhaben, das unabhängig vom Hauptprojekt von einer anderen Partei oder zu einem anderen Zweck realisiert wird. Die planerische Darstellung erfolgt lediglich zur Information und hat keinen rechtsverbindlichen Charakter. Zwar soll die Zufahrt nicht klassiert werden, jedoch ist die vermasste Zufahrt wie all anderen baulichen Massnahme im Projekt ebenfalls in roter Farbe dargestellt und soll durch rechtlich verbindliche Sichtzonen gesichert werden. Das Projekt kann deshalb nur so verstanden werden, dass eine derzeit noch nicht bestehende private Zufahrt für ein derzeit noch nicht bewilligtes Projekt realisiert werden soll. Das Teilstrassenplanverfahren dient lediglich dem Bau öffentlicher Strassen (Art. 1 Abs. 1 StrG). Bei der geplanten Zufahrt zum Grundstück Nr. 001 handelt es sich aber – wie die Vorinstanz selbst erkannt hat und wahrscheinlich deshalb auf die Klassierung verzichtet hat – um eine Privatzufahrt. Privatstrassen werden nicht durch das StrG geregelt, sondern unterstehen dem PBG und sind im Baubewilli-

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gungsverfahren zu beurteilen. Somit wurde das falsche Verfahren gewählt. Eine isolierte Beurteilung der Zufahrt – losgelöst von der geplanten Überbauung – würde überdies dem Koordinationsgebot nach Art. 25a des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700) widersprechen. Schliesslich ist – selbst wenn es sich um ein Drittprojekt handeln sollte – kein öffentliches Interesse erkennbar, bereits jetzt das Eigentum der Rekurrentin 2 mittels einer Sichtzone für eine Zufahrt einer offensichtlich noch nicht bewilligten Überbauung zu belasten. Auch gibt es keinen Grund die Sichtzone bereits im Teilstrassenplanverfahren sicherzustellen, da diese gemäss Art. 102 Abs. 1 Bst. e StrG auch einzeln mit Verfügungen erlassen werden können. Nach dem Gesagten erweisen sich die Rügen als begründet, weshalb der angefochtene Teilstrassenplan samt Strassenprojekt ebenfalls aufzuheben ist. Entsprechend kann offenbleiben, ob – wie die Rekurrentinnen und Rekurrenten 2 vorbringen – der Einspracheentscheid vom 22. April 2024 aufgrund der nachträglich vorgenommenen Projektänderung bereits aus formellen Gründen aufzuheben wäre.

3.2 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen weiter, der Teilstrassenplan sei nicht mit dem Überbauungsplan vereinbar. Soweit mit den Rügen die Zulässigkeit der Tiefgarage auf Grundstück Nr. 001 sowie die Lage der Zufahrt in Frage gestellt werden, ist auf das oben Gesagte zu verweisen. All jene Frage sind im Rahmen des entsprechenden Baubewilligungsverfahrens zur geplanten Überbauung der Baufelder B1 bis B3 zu prüfen. Weiter bringen die Rekurrentinnen und Rekurrenten jedoch vor, dass durch die erforderliche Sichtzone der Einfahrt in die übergeordnete Kantonsstrasse der im Überbauungsplan ausgeschiedene Entsorgungsplatz östlich der Einfahrt tangiert werde. Dieser Umstand für sich allein erfordert entgegen der Ansicht der Rekurrentinnen und Rekurrenten noch nicht eine Anpassung des Überbauungsplans. Zum einen hatte schon die bestehende Zufahrt grundsätzlich die erforderlichen Sichtzonen nach Art. 101 Abs. 2 StrG einzuhalten. Der im Überbauungsplan festgelegte Entsorgungsplatz war somit bereits im Erlasszeitpunkt nicht vollständig nutzbar. Zum anderen hat die Vorinstanz die Anordnung der Grüncontainer – wie eine überschlagsmässige Nachmessung ergibt – innerhalb des planerisch – wie die Rekursgegnerin zu Recht vorbringt – ohnehin nicht genau vermassten Entsorgungsplatzes neu festgelegt. Insoweit erweisen sich die Rügen als unbegründet. Durch die Neuanordnung auf dem Entsorgungsplatz muss jedoch die anstossende und ebenfalls im Überbauungsplan vorgesehene Lärmschutzwand um rund 1 m gekürzt werden. Die Lärmschutzwand ist im Überbauungsplan ebenfalls nicht vermasst. In Art. 6 besV ist lediglich vorgesehen, dass im planerisch festgelegten Trenngürtel eine Lärmschutzwand zu erstellen sei. Die Kürzung der Lärmschutzwand erfordert somit keine Anpassung des Überbauungsplans, weshalb sich die diesbezüglichen Rügen ebenfalls als unbegründet erweisen. Soweit die Rekurrentinnen und Rekurrenten geltend machen, weder der technische Bericht noch der Einspracheentscheid setze sich mit der Frage zusätzlicher Lärmimmissionen infolge der Verkürzung der Lärmschutzwand auseinander, ist

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ihnen zu folgen. In diesem Umfang erweist sich der Sachverhalt als unvollständig.

3.3 Weiter machen die Rekurrentinnen und Rekurrenten geltend, der geplante Strassenausbau samt Strassenführung entspreche nicht den Festlegungen im Überbauungsplan. Dem ist entgegenzuhalten, dass die Darstellung der bestehende Strassenfläche im Überbauungsplan lediglich hinweisenden Charakter hat. Der geplante Strassenausbau kommt zwar in der Umgebungsfläche zu liegen, in welcher aber gemäss Art. 5 besV Erschliessungsanlagen zugelassen sind. Entgegen der Ansicht der Rekurrenten 3 stellt der im Überbauungsplan vermasste Strassenabstand des Baufelds B1 auch keine Festlegung dar. Insoweit erweist sich die Rüge als unbegründet. Zwar weicht die Strassenführung minimal von jener im Überbauungsplan ab. Derzeit verläuft die nicht klassierte Strasse in einer leicht nach Westen gekrümmten Kurve über die Grundstücke Nrn. 014 und 015. Gemäss Überbauungsplan soll die Kurve begradigt werden. Die für die Begradigung erforderliche Fläche wird im Plan mit der Festlegung «neue Strasse» gesichert. Mit dem strittigen Teilstrassenplan soll die beschriebene Kurve zwar begradigt werden. Jedoch weicht der von Süden einmündende Strassenast vom Überbauungsplan ab, indem er als leicht nach Osten verlaufende Kurve ausgestaltet ist. Diese Abweichung macht jedoch keine Anpassung des Überbauungsplans erforderlich. Zum einen liegt die neue Strasse grossmehrheitlich in der Fläche, welcher der Überbauungsplan für die neue Strasse festlegt. Zum anderen dient die Festlegung «neue Strasse» lediglich der Freihaltung, erfordert aber nicht, dass die Fläche auch vollständig in Anspruch genommen wird. Die Rüge erweist sich daher als unbegründet.

4. Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene Teilstrassenplan wie auch die erfolgte Genehmigungsverfügung des TBA mangelhaft sind. Der Teilstrassenplan ist deshalb samt der Genehmigungsverfügung aufzuheben. Die Rekurse erweisen sich somit als begründet und sind im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.

5.

5.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die amtlichen Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes unterscheiden sich Bauprozesse, an denen Bauwillige und Einsprechende mit einem direkten Interesse am Prozessausgang teilnehmen, grundsätzlich nicht von den Verfahren vor Zivilgerichten. Die Prozesskosten werden deshalb in diesen Fällen jeweils in der Regel nicht dem Gemeinwesen, sondern den beteiligten Privaten auferlegt (VerwGE vom 16. November 1998 i.S. E.D.).

5.2 Die Entscheidgebühr beträgt insgesamt Fr. 4'500.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5) und ist zu gleichen Teilen von je Fr. 1'500.– auf

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die drei Rekursverfahren zu verteilen. Weil die ungenügende Genehmigungsprüfung des TBA eine formelle Rechtsverweigerung darstellt und diese in die Verantwortung des TBA fällt, rechtfertigt es sich, die amtlichen Kosten der Rekursverfahren 1 bis 3 jeweils zur Hälfte dem TBA und der Rekursgegnerin (Fr. 750.– je Rekurs) aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist beim TBA jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

5.3 Die vom Rekurrenten 1 am 28. April 2025, von den Rekurrentinnen und Rekurrenten 2 am 19. Mai 2025 und von den Rekurrenten 3 am 30. April 2025 jeweils geleisteten Kostenvorschüsse von Fr. 1'800.– sind zurückzuerstatten.

6. Die Rekurrentinnen und Rekurrenten, die Rekursgegnerin wie auch die Vorinstanz stellen jeweils ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

6.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

6.2 Der Rekurrent 1 obsiegt mit seinen Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) ermessensweise auf Fr. 2'750.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen. Die ausseramtliche Entschädigung ist gemäss dem Verfahrensausgang je zur Hälfte (Fr. 1'375.– zuzüglich Mehrwertsteuer) dem TBA und der Rekursgegnerin aufzuerlegen.

6.3 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten 2 obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 HonO ermessensweise auf Fr. 2'750.– zuzüglich der beantragten Barauslagenpauschale von 4 % gemäss Art. 28bis HonO (Fr. 110.-) sowie Mehrwertsteuer festzulegen. Die ausseramtliche Entschädigung von insgesamt Fr. 2'860.– ist gemäss dem Verfahrensausgang je zur Hälfte (Fr. 1'430.– zuzüglich Mehrwertsteuer) dem TBA und der Rekursgegnerin aufzuerlegen.

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6.4 Die Rekurrenten 3 obsiegen mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Weil keine Kostennote vorliegt, ist die ausseramtliche Entschädigung in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 HonO ermessensweise auf Fr. 2'750.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist gemäss dem Verfahrensausgang je zur Hälfte (Fr. 1'375.– zuzüglich Mehrwertsteuer) dem TBA und der Rekursgegnerin aufzuerlegen.

6.5 Da die Rekursgegnerin in den Rekursen 1 bis 3 mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen.

6.6 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St.Gallen 2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen. Ihre Begehren sind deshalb abzuweisen.