Zwischenentscheid VD; Baurecht

1. Ob auf den vorliegenden Rekurs eingetreten werden kann, ist von Amtes wegen zu prüfen.

1.1. Die Rekursvoraussetzungen sind hinsichtlich Rekursberechtigung und in Bezug auf die Form- und Fristerfordernisse erfüllt (Art. 43bis ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1, abgekürzt VRP]).

1.2. Einer genaueren Betrachtung bedarf indessen, ob das Volkswirtschaftsdepartement für die Behandlung des Rekurses zuständig ist. Für Baurekurse ist grundsätzlich das Baudepartement zuständig (vgl. Art. 43bis VRP i.V.m. Art. 25 des Geschäftsreglementes der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]). Das vorliegende Rekursverfahren betrifft jedoch ein Bauvorhaben des Kantons, bei welchem das Baugesuch vom Baudepartement eingereicht wurde. Daraus folgt, dass der Vorsteher des Baudepartementes im Rekursverfahren zu Recht in den Ausstand getreten ist und der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartementes über den Rekurs zu befinden hat (vgl. Art. 24 Abs. 2 des Staatsverwaltungsgesetzes [sGS 140.1; abgekürzt StVG]).

Seit der Änderung von Art. 25 StVG, die auf den 1. Juni 2017 in Vollzug gesetzt wurde, geht die Zuständigkeit in solchen Fällen jedoch nicht mehr vollständig auf das stellvertretende Departement über. Vielmehr bleibt grundsätzlich die Rechtsabteilung des Baudepartements für die Instruktion von Baurekursen zuständig und hat einen Entscheidentwurf zuhanden des Vorstehers des Volkswirtschaftsdepartementes vorzubereiten. Jedoch hat im vorliegenden Fall die Rechtsabteilung das Hochbauamt im Einspracheverfahren vor dem Gemeinderat Z.___ rechtlich beraten und ist damit ebenfalls befangen.

Das Volkswirtschaftsdepartement ist somit nicht nur für den Rekursentscheid, sondern auch für die Instruktion des Rekursverfahrens zuständig. Offen ist allerdings, ob das Volkswirtschaftsdepartement als Rekursinstanz auch für alle gestellten Rechtsbegehren funktional zuständig ist, was nachfolgend zu prüfen ist.

2.

2.1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Rekursverfahrens sind die Baubewilligung für den Teilabbruch und die anschliessende Erweiterung der Kantonsschule Z.___ sowie der zugehörige Einspracheentscheid. Im Rekursverfahren können nur Anträge bzw. Rechtsbegehren gestellt werden, die sich auf diese beiden Anfechtungsobjekte beziehen, d.h. sich gegen die Rechtmässigkeit von Baubewilligung oder Einspracheentscheid richten. Hingegen können keine Rechtsbegehren gestellt werden zu Streitgegenständen, über welche die erstinstanzlich zuständige Behörde noch nie entschieden hat.

2.2. Nach Art. 18 i.V.m. Art. 58 VRP kann die Behörde zur Erhaltung eines tatsächlichen oder rechtlichen Zustandes oder zur Sicherung bedrohter rechtlicher Interessen vorsorgliche Massnahmen treffen. Zweck der vorsorglichen Massnahme ist es, einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten. Sie sind das Mittel, um die Wirksamkeit des nachfolgend zu erlassenden Entscheids in der Hauptsache sicherzustellen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2 Auflage, Zürich 1999, N. 5 zu § 6 VRP-ZH).

Aufgrund der Akzessorietät zur zugehörigen Hauptsache können vorsorgliche Massnahmen lediglich zum Schutz von Interessen angeordnet werden, die innerhalb des durch die spätere Hauptanordnung bestimmten Streitgegenstands liegen (vgl. Kölz/Bosshard/Röhl, a.a.O., N. 17 zu § 6 VRP-ZH).

Gleich wie die Rechtsbegehren in der Sache selbst müssen sich Anträge auf vorsorgliche Massnahmen somit auf das Anfechtungsobjekt des Rekursverfahrens beziehen. Streitfragen, über welche die Vorinstanz noch nie rechtsverbindlich entschieden hat, können nicht mittels Antrag auf vorsorgliche Massnahmen zum Streitgegenstand eines Rekursverfahrens gemacht werden. Zulässig sind lediglich vorsorgliche Massnahmen, welche die Umsetzung des Rekursentscheids sicherstellen sollen, nicht aber Massnahmen, welche Streitfragen ausserhalb des Anfechtungsobjekts regeln.

Im vorliegenden Rekursverfahren können somit nur Streitgegenstände behandelt werden, die in der angefochtenen Baubewilligung oder im Einspracheentscheid geregelt sind oder der Umsetzung des Rekursentscheids dienen. Die Regelung bestehender Verhältnisse mittels vorsorglicher Massnahme ist dementsprechend nur zulässig, wenn sie der Umsetzung des Rekursentscheids in der Hauptsache dient.

2.3. Antrag 4.1 des Rekurses betrifft den aktuellen Cateringbetrieb. Die Frage, ob aus der bestehenden Mensa heraus ein Catering betrieben werden darf, ist anhand der geltenden Baubewilligungen für die bestehenden Bauten der Kantonsschule zu beurteilen. Die angefochtene Baubewilligung wird die Frage regeln, ob nach der Erweiterung der Kantonsschule und der Verlegung der Mensa weiterhin ein Catering betrieben werden darf. Hingegen wird sie nicht regeln, ob der frühere bzw. jetzt aktuelle Cateringbetrieb zulässig gewesen ist. Der Antrag auf ein vorsorgliches Verbot des aktuellen Cateringbetrieb liegt somit ausserhalb des möglichen Streitgegenstands eines Rekurses gegen die Baubewilligung.

Er liegt auch ausserhalb des möglichen Streitgegenstands eines Rekurses gegen den Einspracheentscheid. Der Rekurrent hat in seiner Einsprache vom 11. November 2015 kein sofortiges Verbot des Cateringbetriebs verlangt. Ein entsprechender Antrag findet sich lediglich in den Schreiben des Rekurrenten an den Gemeinderat Z.___ vom 18. November 2015 und vom 1. April 2016, die aber nicht Teil seiner Einsprache waren. Aus den bisher vorliegenden Akten ist nicht ersichtlich, ob bzw. dass der Gemeinderat über diesen Antrag jemals formell entschieden hat. Fest steht jedoch, dass sich das Dispositiv des Einspracheentscheids nicht zu einem Verbot des aktuellen Cateringbetriebs äussert.

Daran ändert nichts, dass der Gemeinderat Z.___ im Einspracheentscheid ausführte, ein externer Cateringbetrieb sei als untergeordneter Nebenbetrieb zonenkonform (a.a.O., S. 9). Mit diesem Hinweis in den Erwägungen des Einspracheentscheids hat der Gemeinderat Z.___ nicht rechtsverbindlich über den Antrag vom 18. November 2015 und vom 1. April 2016 entschieden. Dies ergibt sich einerseits aus dem Zusammenhang, in dem der genannte Hinweis zu finden ist, und andererseits daraus, dass sich das Dispositiv des Einspracheentscheids – wie oben erwähnt – eindeutig nicht zu einem Verbot des aktuellen Cateringbetriebs äussert.

Im Weiteren ist festzuhalten, dass ein Verbot des aktuellen Cateringbetriebs kein erforderliches Mittel ist, um die Wirksamkeit des Rekursentscheids in der Hauptsache sicherzustellen. Der Gemeinderat Z.___ hat in Ziffer 4.2 der Baubewilligung das Nutzungs- und Betriebskonzept vom 24. März 2017 als verbindlich erklärt. Dementsprechend darf die Mensa/Küche der Kantonsschule nach Vollendung des Erweiterungsbaus nicht mehr für ein externes Catering verwendet werden (vgl. Ziffer 3 des Nutzungs- und Betriebskonzepts). Die Umsetzung dieser Auflage erfordert offensichtlich kein sofortiges Verbot des Cateringbetriebs.

2.4. Antrag 4.2 des Rekurses betrifft die Zufahrt zum bestehenden, seit langem rechtskräftig bewilligten Parkplatz an der Nordseite der Kantonsschule. Auch hier gilt, dass der Antrag ausserhalb des möglichen Streitgegenstands eines Rekurses liegt. Die bestehende Nutzung des Parkplatzes ist nicht Gegenstand der Baubewilligung und kann daher auch nicht Streitgegenstand des Rekursverfahrens sein. Mit dem Rekurs kann lediglich die Rechtsmässigkeit der Baubewilligung für die neu zu errichtenden Parkplätze bestritten werden. Hingegen kann mittels Rekurs gegen die Baubewilligung keine Überprüfung der Immissionen aus dem bestehenden Betrieb bzw. Massnahmen gegen diese Immissionen verlangt werden. Ein solches Begehren ist zuerst bei der erstinstanzlich zuständigen Behörde einzureichen und kann nicht direkt im Rekursverfahren gestellt werden.

Auch steht fest, dass die sofortige Zufahrtsregelung nicht unmittelbar Streitgegenstand des vorliegenden Rekurses sein kann. Der Gemeinderat Z.___ führte im Einspracheentscheid zwar aus, dass aufgrund der in den Bauplänen vorgesehenen versenkbaren Pollern unzulässige Lärm-, Licht- und Luftbelastungen aus den [zukünftigen] Parkplätzen an der Nordseite der Kantonsschule ausgeschlossen seien. Diese Erwägungen bezogen sich aber auf die zukünftigen Verhältnisse nach Vollendung des Erweiterungsbaus und nicht auf allfällige übermässige Immissionen aus den bestehenden Parkplätzen. Wesentlich ist auch, dass Rekurrent in seiner Einsprache vom 11. November 2015 vorab geltend machte, dass im Baugesuch ungenügend Parkplätze vorgesehen seien. Zudem erhob er verschiedene Forderungen zur Lage der Parkplätze. Insbe- sondere verlangte er, dass auf die Parkplätze an der Nordseite der Kantonsschule ganz zu verzichten sei, dass die Parkplätze an die D.___strasse zu verschieben seien und dass mindestens ein Drittel der Parkplätze unterirdisch oder als ins Gebäude integrierte Garagen zu erstellen sei. Hingegen beantragte er in seiner Einsprache nirgends eine Zufahrtsregelung mittels versenkbaren Poller. Damit steht fest, dass sich der Einspracheentscheid nicht zur Frage äussert, ob die Poller zur Verhinderung bestehender Immissionen sofort einzubauen seien, woraus zwingend folgt, dass diese Frage nicht Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens ist.

Im Weiteren ist festzuhalten, dass eine sofortige Einschränkung der Zufahrt zu den bestehenden Parkplätzen nicht der späteren Umsetzung des Rekursentscheids dient. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es keinen Grund zur Annahme gibt, die Bauherrschaft werde die in den Bauplänen eingetragenen Poller nicht realisieren. Allerdings ist unklar, ob die angefochtene Baubewilligung bereits vorschreibt, dass die Parkplätze nicht mehr von der Öffentlichkeit benutzt werden dürfen und die Zufahrt daher abends ab 22.00 Uhr gesperrt sein wird. Es wird im Hauptverfahren zu prüfen sein, ob diesbezüglich weitere Auflagen zur Baubewilligung notwendig sind. Selbst unter der Annahme, dass zusätzliche Auflagen notwendig sein werden, besteht kein Grund, die Auflagen mit sofortiger Wirkung anzuordnen. Eine solche vorsorgliche Massnahme dient nicht dazu, die spätere Umsetzung des Rekursentscheids sicherzustellen, sondern würde nur die aktuellen Verhältnisse neu regeln.

2.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass weder ein Verbot des aktuellen Cateringbetriebs noch eine sofortige Zufahrtsbeschränkung für die Parkplätze an der Nordseite der Kantonsschule Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung oder des angefochtenen Einspracheentscheids waren und somit auch nicht Streitgegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens sind. Zudem dient die beantragte vorsorgliche Massnahme nicht dazu, die Durchsetzung des Rekursentscheids sicherzustellen, sondern sie zielt einfach darauf ab, einen als störend empfundenen aktuellen Zustand zu beseitigen. Ein solcher Antrag kann nicht direkt im Rekursverfahren gestellt werden, sondern müsste zuerst bei der erstinstanzlich zuständigen Behörde eingereicht werden. Auf die Anträge 4.1 und 4.2 kann daher mangels funktioneller Zuständigkeit des Volkswirtschaftsdepartementes nicht eingetreten werden.

3.

3.1. Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Auf die Anträge des Rekurrenten auf Anordnung vorsorglicher Massnahmen kann nicht eingetreten werden, was einer hinsichtlich der Kosten einer vollständigen Abweisung gleichkommt. Die amtlichen Kosten für den vorliegenden Zwischenentscheid sind daher gemäss Nr. 10.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) auf Fr. 500.– festzulegen und dem

Rekurrenten aufzuerlegen. Sie werden anteilsmässig mit dem einbezahlten Kostenvorschuss verrechnet.

3.2. Dem Rekurrenten sind aufgrund des Verfahrensausgangs für den vorliegenden Zwischenentscheid keine ausseramtlichen Kosten zu entschädigen