III 2024 140

1.

Die Beschwerdeführerin erhob gegen beide Verfügungen des AGS (Nr. 002/2024 und Nr. 003/2024) Verwaltungsbeschwerde; je mit dem Antrag, die Verfügungen seien aufzuheben (vgl. Ingress Bst. D). Auf die Beschwerde gegen die Verfügung betreffend Berufsausübungsbewilligung (Nr. 002/2024) trat der Regierungsrat nicht ein, da die von der Beschwerdeführerin vorgetragene Rüge, ihre Tätigkeit unterliege der Bewilligungspflicht gar nicht, nicht Gegenstand der Verfügung gebildet habe (angefochtener RRB E. 1.2). Dennoch prüfte der Regierungsrat die Vorbringen (i.S.v. "selbst wenn darauf einzutreten wäre") auch materiell und stellte fest, die Beschwerdeführerin unterliege mit ihrer Tätigkeit der Bewilligungspflicht (E. 2). Unbegründet sei ebenso die Beschwerde gegen die zweite Verfügung (Nr. 003/2024) betreffend Zulassung zulasten OKP, indem die Beschwerdeführerin geltend mache, die ablehnende Verfügung sei zu Unrecht (gebührenpflichtig) erlassen worden, anstatt ihr mitzuteilen, als angestellte Physiotherapeutin benötige sie keine Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP (E. 3).

Nachdem der Regierungsrat alle Rügen materiell behandelt und als unbegründet beurteilt hat, rechtfertigt es sich vorliegend, hinsichtlich das Verfahren betreffend Verfügung Nr. 002/2024 nicht den Nichteintretensentscheid, sondern beide Verfügungen resp. den angefochtenen Regierungsratsbeschluss auch materiell zu prüfen.

2.1

Sachverhaltsmässig ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin bereits seit dem Jahr 20__ im Kanton Schwyz als angestellte Physiotherapeutin arbeitet. Unbestritten ist auch, dass ihre vormalige Arbeitgeberin die Praxis per Ende 2023 aufgab bzw. an eine neu gegründete D.________ GmbH übergab, in welcher die Beschwerdeführerin auch ab 1. Januar 2024 im Angestelltenverhältnis weiterarbeiten konnte.

Aus den Akten ergibt sich desweitern, dass die neue Praxisinhaberin mit dem AGS in Kontakt stand betreffend eigener Berufsausübungsbewilligung. In diesem Rahmen informierte das AGS wie folgt:

Gemäss im Kanton Schwyz geltender Praxis müssen neu alle in einer Physiotherapie-Organisation tätigen Physiotherapeutinnen und -therapeuten über eine Berufsausübungsbewilligung und Berechtigung OKP verfügen.

Wir ersuchen Sie deshalb zu veranlassen, dass E.________ und A.________ ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung und Berechtigung OKP einreichen.

Hierauf informierte die Praxisinhaberin die Angestellten, ihre Gesuche schnellstmöglich einzureichen (AGS-act. 1, 2). Weiter erhellt aus den Akten, dass die Beschwerdeführerin ihr Gesuch am 22. November 2023 eingereicht hat. Dies auf dem AGS-Formular "Gesuch Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung / Zulassung zur obligatorischen Krankenpflegeversicherung in einem Gesundheitsberuf" (AGS-act. 5).

Dem Gesuch lässt sich entnehmen, die Beschwerdeführerin plane, per 1. Januar 2024 als Physiotherapeutin im Anstellungsverhältnis, fachlich eigenverantwortlich, aber im Namen und auf Rechnung der Arbeitgeberin, einer GmbH, in einem Teilpensum tätig zu werden. Auf dem Formular kreuzte die Beschwerdeführerin sodann an, die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP zu beantragen. Schliesslich hat sie dem Gesuch die darin geforderten Unterlagen beigelegt.

2.2.1

In der Verfügung Nr. 002/2024 stellte das AGS fest, die Beschwerdeführerin beabsichtige, als Fachperson mit Niederlassung im Betrieb D.________ GmbH tätig zu sein. Nach Verweis auf die gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 12 des Bundesgesetzes über die Gesundheitsberufe (Gesundheitsberufegesetz, GesBG; SR 811.21) vom 30. September 2016 erklärte das AGS, es würden ihm keine Hinweise auf Unstimmigkeiten vorliegen, weshalb die Berufsausübungsbewilligung erteilt werde. Entsprechend erteilte das AGS der Beschwerdeführerin die Berufsausübungsbewilligung unter Auferlegung einer Gebühr von Fr. 500.-- (AGS-act. 6).

2.2.2

In der Verfügung Nr. 003/2024 vermerkte das AGS, die Beschwerdeführerin verfüge über eine Berufsausübungsbewilligung als Physiotherapeutin und sie gebe als Tätigkeitsort den Betrieb D.________ GmbH an (AGS-act. 6). Und weiter:

Gemäss Art. 36 KVG dürfen Physiotherapeutinnen […] nur zulasten der OKP tätig sein, wenn sie vom Kanton zugelassen sind, auf dessen Gebiet die Tätigkeit ausgeübt wird. Sie werden zur Tätigkeit zulasten der OKP zugelassen, wenn sie unter anderem über eine kantonale Bewilligung für die Berufsausübung als Physiotherapeutin […] verfügen (Art. 47 Bst. a KVV). Des Weiteren müssen sie im beantragten Fachgebiet während mindestens zwei Jahren eine praktische Tätigkeit ausgeübt haben. Die praktische Tätigkeit muss bei […] einer Physiotherapeutin, […] die nach dieser Verordnung zugelassen ist; in einer physiotherapeutischen Spezialabteilung eines Spitals, unter der Leitung [...] einer Physiotherapeutin, […] die die Zulassungsvoraussetzungen der KVV erfüllt; oder in einer Organisation der Physiotherapie, unter der Leitung […] einer Physiotherapeutin, […] die die Zulassungsvoraussetzungen dieser Verordnung erfüllt, erfolgt sein (Art. 47 Bst. b KVV). Zudem müssen Physiotherapeutinnen […] ihren Beruf selbstständig und auf eigene Rechnung ausüben (Art. 47 Bst. c KVV). Die gesuchstellende Person erfüllt grundsätzlich die Voraussetzungen für die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP nach Art. 47 KVV. Sind die Physiotherapeutinnen […] jedoch für Organisationen der Physiotherapie tätig (Art. 52 KVV), so wird die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP nur der Einrichtung und nicht der einzelnen Physiotherapeutin […] gewährt (Erläuternder Bericht zur Änderung der KVV und KLV vom 23. Juni 2021, Ziff. 2.2). Die gesuchstellende Person ist als Leistungserbringer für eine Organisation im vorgenannten Sinne tätig, weshalb ihr keine Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP erteilt wird.

In der Folge verweigerte das AGS der Beschwerdeführerin die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP als Physiotherapeutin für den Kanton Schwyz und es wurde ihr für diese Verfügung eine Gebühr von Fr. 300.-- auferlegt.

2.3

Die gegen diese beiden Verfügungen vorgetragenen Rügen wies der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid als unbegründet ab, soweit er darauf eintrat.

2.3.1

Zu Unrecht mache die Beschwerdeführerin geltend, als Physiotherapeutin in unselbständiger Stellung und ohne fachliche Führungsverantwortung brauche sie keine Bewilligung; das AGS hätte bloss eine kostenfreie Bestätigung, sie dürfe als Physiotherapeutin arbeiten, erteilen dürfen. Gemäss Regierungsrat verlangt Art. 11 GesBG für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung eine Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der Beruf ausgeübt werde. Der Begriff "Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung" umfasse sowohl die selbständige Berufsausübung als auch die unselbständige (als Arbeitnehmerin), solange diese in eigener fachlicher Verantwortung bzw. nicht unter der Aufsicht einer Angehörigen desselben Berufes erfolge. Die Beschwerdeführerin habe im Gesuch angegeben, im Anstellungsverhältnis fachlich eigenverantwortlich, aber im Namen und auf Rechnung der Arbeitgeberin tätig zu sein. Gemäss Gesuchsunterlagen für den Betrieb seien als internes Berichts- und Lernsystem bei Bedarf Fachsupervisionen geplant. Es sei somit vorgesehen, dass die Mitarbeitenden selbst entscheiden, welche Behandlungsansätze sie anwenden und verfolgen möchten; es sei nicht vorgesehen, dass die Leiterin die Erstkonsultation mit anschliessender Triage an eine Mitarbeiterin vornehme und die weitere Behandlung vorgebe. Damit sei die Beschwerdeführerin eigenverantwortlich tätig und unterliege der Bewilligungspflicht. Gemäss Regierungsrat wäre es nicht korrekt und realitätsfremd, hier von einer Person auszugehen, die unter fachlicher Aufsicht einer Fachperson tätig sei (angefochtener RRB E. 2).

2.3.2

Zur Verfügung betreffend die Zulassung zur Tätigkeit zulasten OKP führte der Regierungsrat aus, die Zulassungsvoraussetzungen für Physiotherapeutinnen seien in Art. 47 der Verordnung über die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102) vom 27. Juni 1995 festgehalten, in Art. 52 KVV jene für die Organisationen der Physiotherapie, um die erbrachten Leistungen zulasten der OKP abzurechnen. Seien Physiotherapeutinnen für Organisationen der Physiotherapie tätig, so werde die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP nur der Organisation und nicht der einzelnen Physiotherapeutin gewährt. Auch wenn die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen nach Art. 47 KVV grundsätzlich erfülle, so sei sie doch als Leistungserbringerin bei einer Organisation angestellt, welche über eine Zulassung verfüge, weshalb ihr persönlich die Zulassung zu Recht nicht erteilt worden sei. Das AGS führe hierzu aus, dass es die Zulassungsvor­aussetzungen habe prüfen müssen, damit die Beschwerdeführerin bei der SASIS AG eine K-Nummer beantragen könne, damit die Leistungen auch bei der OKP abgerechnet werden könnten. Die Organisation der Physiotherapie verfüge über eine ZSR-Nummer, Angestellte der Organisation über eine K-Nummer. Um eine solche zu erhalten, müssten die Physiotherapeutinnen der SASIS AG verschiedene Unterlagen einreichen, so u.a. die kantonale Berufsausübungsbewilligung sowie eine kantonale Bestätigung, dass die Kriterien gemäss Art. 47 lit. a und b KVV erfüllt seien oder eine kantonale Bestätigung einer Besitzstandswahrung gemäss Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur KVG-Änderung vom 19. Juni 2020. Mit der angefochtenen Verfügung habe das AGS die Zulassung zwar verweigert, der Beschwerdeführerin aber bestätigt, dass sie die Kriterien gemäss Art. 47 lit. a und b KVV erfülle. Diese Bestätigung benötige die Beschwerdeführerin, um die K-Nummer zu beantragen. Und schliesslich führte der Regierungsrat aus:

3.5

[…] Daher ist es richtig, dass die Vorinstanz in einer Verfügung festhält, ob die Beschwerdeführerin die Kriterien für die Tätigkeit zulasten der OKP erfüllt. Es genügt nicht, wenn die Vorinstanz der Beschwerdeführerin mitgeteilt hätte, dass sie als angestellte Physiotherapeutin keine Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP erhalte, da ihre Leistungen über die Organisation abgerechnet werden. Aus diesem Grund ist die Beschwerde in diesem Punkt abzulehnen.

3.6

Zweifelsfrei ist, dass das Dispositiv der Verfügung für eine Bestätigung, dass die Beschwerdeführerin die Kriterien gemäss Art. 47 Bst. a und b KVV erfüllt, etwas unglücklich formuliert ist. Entsprechend wird die Vorinstanz eingeladen, die Wortwahl des Dispositivs von Verfügungen betreffend der Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen zur Tätigkeit zulasten der OKP zu überdenken und anzupassen.

2.3.3

Hinsichtlich der als fehlerhaft gerügten Gebühren der beiden Verfügungen verwies der Regierungsrat auf die Gebührenordnung für die Verwaltung und die Rechtspflege im Kanton Schwyz (GebO; SRSZ 173.111) vom 20. Januar 1975 und den vom Regierungsrat gestützt hierauf erlassenen Gebührentarif vom 7. März 2023 als gesetzliche Grundlage sowie die allgemeinen Grundsätze der Gebührenfestsetzung (angefochtener RRB E. 4.1 f.). Der Gebührentarif sehe für Berufsausübungsbewilligungen von medizinischen Fachpersonen eine Gebühr von Fr. 500.-- bis Fr. 1'000.-- vor, womit die vom AGS beim Minimum festgesetzte Gebühr von Fr. 500.-- nicht zu beanstanden sei. Dagegen sei im Gebührentarif die Verfügung im Zusammenhang mit der Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP nicht explizit aufgelistet; man könne diese aber mit der Bewilligung für ambulante medizinische Organisationen vergleichen, für die eine Gebühr von Fr. 500.-- bis Fr. 4'000.-- erhoben werde. Die verfügte Gebühr von Fr. 300.-- bewege sich im Rahmen des Gebührentarifs. Im Übrigen werde auch der Rahmen gemäss Gebührenordnung eingehalten und die auferlegten Gebühren stünden in einem vernünftigen Verhältnis zum Nutzen für die Beschwerdeführerin, nachdem etwa die Berufsausübungsbewilligung als Physiotherapeutin in eigener fachlicher Verantwortung zeitlich nicht befristet sei.

2.4

Nachfolgend gilt es in einem ersten Schritt die strittige Frage der Bewilligungspflicht zu prüfen (E. 3 und 4) und anschliessend jene der Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP resp. der Gebührenfrage (E. 5).

3.1.1

Die Beschwerdeführerin rügt eine fehlerhafte Anwendung von Art. 11 GesBG; die Vorinstanzen würden die gesetzliche Regelung der Berufsausübungsbewilligung, der Bewilligungspflicht, verkennen.

Bis zum Erlass der gesetzlichen Regelung betreffend die Organisationen der Physiotherapie im Jahr 2009 hätten selbständig tätige Physiotherapeutinnen weitere Fachkräfte beschäftigen dürfen, die keine Berufsbewilligung hatten und fachlich nur lose von der verantwortlichen Praxisinhaberin überwacht worden seien. Die Revision 2009 habe neu Physiotherapiepraxen in der Form juristischer Personen ermöglicht (aArt. 52a KVV). Der Bundesrat habe damals festgelegt, die Organisationen hätten ihre Leistungen durch Personen zu erbringen, welche die Voraussetzungen einer zur selbständigen Berufsausübung berechtigten Physiotherapeutin erfüllen würden. Das Bundesamt habe festgehalten, die bisherige Praxis habe weiterhin Gültigkeit, was bedeute, dass die Physiopraxen von einer verantwortlichen Therapeutin geleitet würden, die ihrerseits die fachlich einwandfreie Leistung der Fachpersonen gewährleiste, ohne dass für jene zusätzliche Bewilligungserfordernisse gälten. Damit seien die Leitlinien auch für die Auslegung des heute wortgleich geltenden Art. 52 KVV gesetzt worden. Die Physio­praxen sollten als juristische Personen organisiert werden können und - wie zuvor bei den selbständigen Praxen - über angestellte Fachpersonen verfügen, die ohne über eine eigene Bewilligung zu verfügen unter Aufsicht arbeiten (abgesehen von allfälligen kantonalen gesundheitspolizeilichen Bewilligungserfordernissen). Mit dem GesBG von 2016 habe der Gesetzgeber eine Vereinheitlichung des Qualitätsniveaus der wichtigsten Gesundheitsberufe auf Bundesebene angestrebt, nicht aber eine Verschärfung der bisherigen kantonalen Bewilligungspraxis und keine Änderung der Zulassungsregelung; der Bund sei weiter von fachlich geleiteten Physiopraxen ausgegangen und habe hinsichtlich Bewilligungspflicht in führende und geführte Fachkräfte unterschieden.

Mit dem GesBG habe der Gesetzgeber den Ausdruck "in eigener fachlicher Verantwortung" eingeführt und die Bewilligungspflicht daran festgemacht. Damit sei der Ausdruck "selbständig und auf eigene Rechnung tätig" gemäss Art. 46 KVV ersetzt worden, was sich bereits 2009 bei der Einführung der Organisationen aufgedrängt hätte. Der neue Begriff habe dem Gesetzgeber erlaubt, für alle leitenden Fachkräfte eine einheitliche Qualifikation zu verwenden, nämlich für in der Einzelfirma selbständig tätige Praxisinhaber (ggf. mit Angestellten), wie auch für leitende Fachpersonen von Praxisbetrieben in Form juristischer Personen. Gemäss Beschwerdeführerin sind fachlich eigenverantwortlich tätig im Sinne des GesBG einerseits die selbständig auf eigene Rechnung tätigen Physiotherapeutinnen und anderseits die in einer Organisation angestellten und somit nicht auf eigene Rechnung arbeitenden Physiotherapeutinnen, die aber in fachlicher Hinsicht dieselbe Stellung einnehmen würden wie eine selbständige Fachkraft, da sie die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ebenfalls angestellten, ihnen unterstellten Kolleginnen tragen würden. Nicht fachlich eigenverantwortlich arbeiten würden folglich Physiotherapeutinnen ohne Leitungsaufgaben, auch wenn sie Patientinnen in eigener Kompetenz ohne unmittelbare Anwesenheit und Anleitung der leitenden Fachperson behandeln. Damit aber gelte das Erfordernis der Berufsausübungsbewilligung nach Art. 11 GesBG gerade nicht für angestellte Fachpersonen ohne leitende Funktion. Die Vorinstanzen würden den Willen des Gesetzgebers unterlaufen, indem sie auch angestellte Physiotherapeutinnen ohne leitende Aufgaben in einer Organisation der Physiotherapie als fachlich eigenverantwortlich tätig bezeichnen und von ihnen eine Berufsausübungsbewilligung fordern würden. Das Gesetz sehe solches gerade nicht vor.

Im Konkreten hält die Beschwerdeführerin fest, bereits seit vielen Jahren unter der Verantwortung einer selbständigen Physiotherapeutin als deren Angestellte tätig zu sein; als erfahrene Fachkraft habe sie ihre Behandlungen weitgehend alleine ausgeführt, immer aber unter der Aufsicht und Verantwortung der selbständig und in eigener Verantwortung tätigen Praxisinhaberin. Mit der Praxisübernahme und Überführung in eine GmbH würden sich wohl die äusseren Umstände, nicht aber ihre Stellung und Verantwortlichkeit im Praxisbetrieb ändern. Sie arbeite weiterhin unter Aufsicht und fremder fachlicher Verantwortung. Entsprechend habe keine Pflicht bestanden, eine Berufsausübungsbewilligung nach Art. 11 GesBG zu erwerben, um ihre Tätigkeit nach der Praxisreorganisation fortzusetzen.

3.1.2

Das Sicherheitsdepartement hält dem vernehmlassend entgegen, gemäss Art. 52 KVV sei eine Voraussetzung der Zulassung einer Organisation der Physiotherapie, dass sie ihre Leistungen durch Personen erbringe, welche ihrerseits die Voraussetzungen nach Art. 47 lit. a und b KVV erfüllen würden und gemäss Art. 47 lit. a KVV würden Physiotherapeutinnen zugelassen, wenn sie über eine kantonale Berufsausübungsbewilligung nach Art. 11 GesBG (oder eine nach Art. 34 Abs. 1 GesBG anerkannte Bewilligung) verfügen würden. Gemäss Art. 11 GesBG wiederum bedürfe es für die Ausübung eines Gesundheitsberufes in eigener fachlicher Verantwortung einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet der Beruf ausgeübt werde. Damit aber unterliege die Beschwerdeführerin der Berufsausübungsbewilligungspflicht, auch wenn sie angestellt sei. Gemäss Gesuchsunterlagen der D.________ GmbH vom 21. September 2023 sei vorgesehen, dass die angestellten Physiotherapeutinnen selbst entscheiden würden, welche Behandlung sie bei den Patienten anwenden und verfolgen möchten; entsprechend sei die Beschwerdeführerin eigenverantwortlich tätig.

3.1.3

Das AGS hält vernehmlassend fest, das GesBG lege einheitliche, abschliessend geregelte Berufspflichten und Disziplinarmassnahmen fest; die Kantone könnten keine zusätzlichen Regelungen aufstellen, sondern nur das GesBG vollziehen. Das GesBG sei nach dem Vorbild des Bundesgesetzes über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11) vom 23. Juni 2006 erlassen worden; die Herleitungen der Beschwerdeführerin auf die frühere kantonale Rechtsprechung und Praxis zur Zulassung von Physiotherapeuten und Organisationen gingen daher fehl.

3.2

Die Beschwerdeführerin ist diplomierte Physiotherapeutin FH. Sie arbeitete bis Ende 2023 als Angestellte in einer Physiopraxis, welche in der Form einer Einzelfirma einer selbständigerwerbenden Physiotherapeutin geführt wurde. Die Praxis wurde per 2024 übergeben und ist neu als Organisation der Physiotherapie in Form einer eigenständigen juristischen Person (GmbH) organisiert; sie steht unter der gesamtverantwortlichen Leitung einer Physiotherapeutin, ihrerseits leitende Angestellte und verantwortliche Fachperson der GmbH. Neben der leitenden Angestellten arbeiten die Beschwerdeführerin und zwei weitere Physiotherapeutinnen als Fachangestellte in der GmbH (vgl. AGS-act. 2; Betriebskonzept D.________ GmbH).

Es wird von keiner Seite bestritten, dass die Beschwerdeführerin als diplomierte Physiotherapeutin FH in dieser Praxis Leistungen der Physiotherapie erbringen darf. Strittig ist, ob sie hierfür eine Berufsausübungsbewilligung des Kantons Schwyz benötigt. Einigkeit besteht, dass Art. 11 GesBG die Grundlage zur strittigen Frage bildet, wonach es für die Ausübung eines Gesundheitsberufs in eigener fachlicher Verantwortung einer Bewilligung des Kantons bedarf, auf dessen Gebiet der Beruf ausgeübt wird. Uneinigkeit besteht nun einzig darin, ob die Beschwerdeführerin ihren Beruf als Physiotherapeutin in der zuvor beschriebenen Ausgangslage seit 2024 "in eigener fachlicher Verantwortung" ausübt oder nicht.

3.3.1

Das AGS weist vernehmlassend zu Recht darauf hin, die Beschwerdeführerin leite ihre Argumentation aus einer Rechtsprechung und Praxis her, welche noch zur alten gesetzlichen Grundlage und alten kantonalen Bewilligungspraxis erging. Tatsächlich sind diese nach verschiedenen Gesetzeserlassen und

-revisionen nicht mehr einschlägig. Mit dem neuen Art. 117a BV erhielt der Bund im Jahr 2014 die Kompetenz, die Aus- und Weiterbildung für Berufe der medizinischen Grundversorgung und über die Anforderungen zur Ausübung dieser Berufe zu normieren (vgl. BBl 2011 7579); der Beruf der Physiotherapeutin zählt zu diesen Berufen (BBl 2015 8726). Gestützt auf diese Verfassungsgrundlage erliess der Bund das GesBG, um zur Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit und der Patientensicherheit auf Bundesebene namentlich eine einheitliche Regelung der Berufsausübung, insbesondere der Voraussetzungen für die Berufsausübungsbewilligung zur Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung, zu treffen (BBl 2015 8725; vgl. auch Donzallaz Yves, Traité de droit médical - Volume II, Le médecin et les soignants, Bern 2021, S. 1373 N 2682). Entgegen der beschwerdeführerischen Darstellung wurde bei der Erarbeitung nicht auf eine bestehende kantonale Praxis aufgebaut, sondern eine Harmonisierung mit dem MedBG und PsyG angestrebt (BBl 2015 8728; 8763 f.; Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über die Gesundheitsberufe, Erläuternder Bericht vom 13.12.2013, S. 4). Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der Bewilligungspflicht für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung, welche mit dem GesBG schweizweit eingeführt wurde (BBl 2015 8727, 8746 ff.; Donzallaz, a.a.O., S. 1373 N 2682).

3.3.2

Mit der Normierung der Bewilligungspflicht für die "Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung" (vgl. Art. 11 GesBG) wurde jene Begrifflichkeit übernommen, welche bereits im Bundesgesetz über die Psychologieberufe (Psychologieberufegesetz, PsyG; SR 935.81) vom 18. März 2011 eingeführt wurde (wenn auch ursprünglich noch mit dem Zusatz 'privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung'; vgl. aArt. 22 PsyG). Mit der Revision vom 20. März 2015 wurde auch im MedBG der Begriff der 'selbstständigen Ausübung eines universitären Medizinalberufs' (vgl. aArt. 34 MedBG) durch die (privatwirtschaftliche) Ausübung eines universitären Medizinalberufes in eigener fachlicher Verantwortung ersetzt (vgl. zur historischen Entwicklung der Regelung der Bewilligungspflicht insbesondere Donzallaz, a.a.O., S. 1366 ff. N 2660 ff.). Damit unterstehen gestützt auf Art. 117a Abs. 2 lit. a BV alle Gesundheitsberufe der Bewilligungspflicht einheitlich für die Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung (vgl. Art. 34 MedBG; Art. 22 PsyG; Art. 11 GesBG; Rütsche/Baumann, St. Galler Kommentar zu Art. 117a BV N 24). Entsprechend einheitlich ist der Begriff anzuwenden, losgelöst einer etwaigen kantonalen Praxis zur altrechtlichen kantonalen Bewilligung zur Berufsausübung der Physiotherapeutin.

3.3.3

Das PsyG, in welchem der Begriff der Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung eingeführt wurde, unterstellte ursprünglich Personen der Bewilligungspflicht, die in privatrechtlich organisierten Gruppenpraxen arbeiten und nicht unter Aufsicht einer Kollegin oder eines Kollegen stehen. Auch z.B. delegierte Psychotherapeutinnen und -therapeuten sowie angestellte Psychotherapeutinnen und -therapeuten in leitender Funktion waren von diesem Begriff erfasst (BBl 2009 6936 f.). In der Botschaft zur Revision des MedBG wurde zum Ersatz des Begriffs 'selbständige Berufsausübung' durch 'Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung' ausgeführt, damit würden neu Personen der Bewilligungspflicht unterstellt, die z.B. in einer Praxis in Form einer AG arbeiten würden, solange sie nicht unter Aufsicht einer Kollegin stünden. Gemäss Botschaft kann zur Auslegung das Arbeitsrecht herangezogen werden; anders als in einem Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 320 ff. OR erfolge die hier gemeinte Tätigkeit (in eigener fachlicher Verantwortung) nicht weisungsgebunden im Sinne von Art. 321d OR. Bei einer unter Aufsicht tätigen Person sei davon auszugehen, dass durch die Aufsicht eine genügende Kontrolle gegeben sei, um die Patientensicherheit zu gewährleisten, ohne dass zusätzlich noch eine Bewilligung beantragt werden müsse; die Verantwortung für die Behandlung liege bei einer entsprechend ausgebildeten Fachperson (BBl 2013 6213 f.). Gemäss Botschaft zum GesBG umfasst der Begriff 'Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung' sowohl die unselbstständige (Arbeitnehmerinnen eines öffentlichen oder privaten Unternehmens) als auch die selbstständige Ausübung, und zwar sowohl im Nebenerwerb als auch im Haupterwerb, solange diese in eigener fachlicher Verantwortung beziehungsweise nicht unter der Aufsicht einer Angehörigen desselben Berufs geschieht. Bei den in eigener fachlicher Verantwortung tätigen Personen handle es sich also um die selbstständig, beispielsweise in einer eigenen Praxis tätigen Gesundheitsfachpersonen, gleichzeitig aber auch um angestellte Führungskräfte, welche die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihnen unterstellten Mitarbeitenden tragen, und ebenso um angestellte Fachkräfte, die ihre Tätigkeit alleine ausüben und keiner fachlichen Aufsicht unterstehen.

Beispielhaft als der Bewilligungspflicht unterstellte Person aufgeführt wird etwa eine in einer ärztlichen Gruppenpraxis als einzige Physiotherapeutin tätige Person, da sie nicht unter fachlicher Aufsicht steht. Bei einer Person, die unter fachlicher Aufsicht einer entsprechenden Fachperson tätig ist, ist hingegen davon auszugehen, dass diese Kontrolle ausreicht, um die Patientensicherheit und die Qualität der Leistungen zu gewährleisten, sodass eine Bewilligung nicht nötig ist (BBl 2015 8747). Schliesslich wird grundsätzlich und für alle drei Gesetze angeführt, die Bewilligungspflicht für die Ausübung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit stelle einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar, der nur soweit gehen dürfe, wie es zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und des Patientenschutzes notwendig sei; die Beschränkung der Bewilligungspflicht auf die Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung ergebe sich daher aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip (BBl 2015 8747; BBl 2013 6214; BBl 2009 6955; Donzallaz, a.a.O., S. 1372 N 2678; vgl. auch Urteil BGer 2C_276/2023 vom 11.1.2024 E. 6.1.2).

3.3.4

Diese Erläuterungen zur 'Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung' werden soweit ersichtlich auch in der Literatur übernommen. Die Umschreibung meine, dass die Ausübung des Berufs nicht unter der Aufsicht einer Angehörigen desselben Berufs erfolge, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine unselbständige oder eine selbständige Tätigkeit handle (Landolt, Selbständige Pflegetätigkeit, Pflegerecht 1/2024 S. 14 ff., 15). Für die Frage der Bewilligungspflicht sei einzig wichtig, dass die Ausübung in eigener fachlicher Verantwortung geschehe, d.h. nicht unter Aufsicht durch Angehörige desselben Berufes (die über eine entsprechende Bewilligung verfügen) stattfinde. Als Beispiele für in eigener fachlicher Verantwortung tätige Personen kämen Gesundheitsfachpersonen in Betracht, die in einer eigenen Praxis tätig seien, oder angestellte Führungskräfte, welche die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihnen unterstellten Mitarbeitenden tragen würden. Demgegenüber könne bei einer Person, die unter Aufsicht tätig sei, davon ausgegangen werden, dass eine genügende fachliche Kontrolle vorhanden sei. Auf diese Weise werde dem mit der Berufszulassung verbundenen Schutzinteresse (Schutz der Gesundheit der Patientinnen und Patienten, Übervorteilungsschutz usw.) hinreichend Rechnung getragen (vgl. Gächter/Werder, Gesundheitsberufe 2020 - eine stille Revolution?, Pflegerecht 2019 S. 2 ff., 7; Gächter/Koller, Gesundheitsberufegesetz - Auswirkungen auf die Pflegeberufe, Pflegerecht 2018 S. 2 ff., 10; vgl. auch Urteil BVGer B-2423/2021 vom 20.11.2024 E. 14.3 mit Verweis auf Gächter/Betschart-Koller, in: Poledna/Rumetsch [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band VIII/1, Gesundheitsrecht, D. Gesundheitsberufegesetz, 2. Auflage 2023, N 44). Und auch Donzallaz hält in Anlehnung an die Gesetzesbotschaft fest, "l’expression exercice de la profession sous sa propre responsabilité professionnelle s’applique à toute activité exercée sans le contrôle d’un membre de la même profession, que cette activité soit salariée (et prenne place au sein d’une entreprise publique ou privée) ou indépendante. Outre les personnes installées à leur propre compte (possédant, p.

ex., leur propre cabinet), elle englobe donc notamment les salariés occupant des fonctions de conduite et assumant la responsabilité du travail accompli par leurs subordonnés, et même les salariés n’occupant aucune fonction de conduite mais accomplissant leur travail seuls et sans le contrôle d’un pair (Donzallaz, a.a.O., S. 1374 N 2683).

3.3.5

Schliesslich ist hervorzuheben, dass zwischen der (polizeilich motivierten) Berufsausübungsbewilligung (Art. 11 GesBG) und der Zulassung der Tätigkeit zu Lasten OKP (zur Regelung der Abrechnungsberechtigung; Art. 35 ff. KVG) unterschieden werden muss. Allerdings nehmen die Zulassungsvoraussetzungen mitunter explizit auch Bezug auf die Voraussetzungen der Berufsausübungsbewilligung, weshalb die Frage der Bewilligungspflicht auch im Rahmen der Zulassung der Tätigkeit zulasten OKP von Bedeutung ist. So kann eine Organisation der Physiotherapie nur zugelassen werden, wenn sie u.a. ihre Leistungen durch Personen erbringt, welche die Voraussetzungen nach Art. 47 lit. a und b KVV erfüllen (Art. 52 lit. c KVV). Gemäss Art. 47 lit. a KVV können Physiotherapeuten zugelassen werden, die über eine kantonale Bewilligung für die Berufsausübung als Physiotherapeutin nach Art. 11 GesBG oder eine nach Art. 34 Abs. 1 GesBG anerkannte Bewilligung verfügen.

4.1

Aus den vorstehenden Ausführungen erhellt, dass die Ausübung des Berufs der Physiotherapeutin nicht per se bewilligungspflichtig ist. Der Bundesgesetzgeber beabsichtigte nicht, von jeder berufstätigen Physiotherapeutin eine Berufsausübungsbewilligung zu verlangen. Eine Bewilligungspflicht führte er nur da ein, wo dies für die öffentliche Gesundheit und die Patientensicherheit erforderlich ist, d.h. wo deren Gewährleistung mittels kantonaler Bewilligung und damit auch kantonaler Aufsicht sichergestellt werden muss. Wo die fachliche Aufsicht über die Berufsausübung anderweitig, nämlich innerbetrieblich sichergestellt und die öffentliche Gesundheit und Patientensicherheit ebenso gewährleistet ist, ist für die Berufsausübung keine Bewilligung nach GesBG erforderlich; gemäss Bundesgesetzgeber wäre das Erfordernis einer Berufsausübungsbewilligung diesfalls unverhältnismässig.

4.2

Dieser Zielsetzung entsprechend unterwarf der Bundesgesetzgeber einzig jene Physiotherapeutinnen der Bewilligungspflicht, welche ihren Beruf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben. Den vorstehenden Materialien kann hierzu entnommen werden, dass einzig einer Berufsausübungsbewilligung bedarf, wer

a) selbständig, bspw. in der eigenen Praxis als Physiotherapeutin tätig ist, oder

b) als angestellte Führungskraft tätig ist und hierbei die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihr unterstellten Physiotherapeutinnen trägt, oder wer

c) zwar angestellte Physiotherapeutin ist, die Tätigkeit aber alleine ausübt und keiner fachlichen Aufsicht einer Berufskollegin untersteht.

Einzig diese drei Kategorien an Physiotherapeutinnen üben ihren Beruf ohne direkte fachliche Aufsicht in eigener fachlicher Verantwortung i.S.v. Art. 11 GesBG aus, was die Bewilligungspflicht zu rechtfertigen vermag.

4.3.1

Vorliegend ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin nicht als selbständige Physiotherapeutin in eigener Praxis tätig ist (vgl. oben E. 4.2 lit. a).

4.3.2

Die Beschwerdeführerin arbeitet in einer GmbH, welche mehrere Physiotherapeutinnen angestellt hat und die ihre Leistungen durch diese mehreren Physiotherapeutinnen erbringt. Auch wenn sich dies so nicht unmittelbar aus den Akten ergibt, ist davon auszugehen, dass es sich um eine Organisation der Physiotherapie im Sinne von Art. 52 KVV handelt.

Diese Organisationsform alleine, resp. die Berufsausübung in einer solchen Organisation vermag für sich alleine noch keine Aussage bezüglich Bewilligungspflicht der angestellten Physiotherapeutinnen zu machen. Denn der Bundesgesetzgeber hat die Bewilligungspflicht offenkundig nicht an die Berufsausübung in einer bestimmten Rechtsform oder an eine sozialversicherungsrechtliche Stellung geknüpft, sondern allein an das Erfordernis der fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung. Darüber hinaus erscheint es offenkundig, dass es gerade auch die Organisation der Physiotherapie zulässt, eine Fachperson als Führungskraft einzusetzen, welche die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihr unterstellten Physiotherapeutinnen innehat (vgl. oben E. 4.2 lit. b), aber ebenso ein Betriebskonzept ermöglicht, wonach jede Physiotherapeutin ihre Tätigkeit eigenverantwortlich ausübt und keiner fachlichen Aufsicht einer Berufskollegin untersteht (vgl. oben E. 4.2 lit. c). Damit aber kommt es entscheidend auf die interne Organisation der Einrichtung an, auf die Zuteilung der fachlichen Verantwortung, der Sicherstellung der Aufsicht resp. der eigenverantwortlichen Arbeit der einzelnen Fachpersonen. Allein dies kann ausschlaggebend sein, ob sämtliche angestellten Physiotherapeutinnen je über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen müssen oder nur eine Führungskraft mit Fachverantwortung über weitere angestellte Physiotherapeutinnen. Dabei gilt es zu wiederholen, dass die Bewilligungspflicht grundsätzlich einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt, der nur verhältnismässig ist, wenn die Aufsicht nicht anders als durch den Staat sichergestellt werden kann. Hierbei ist anzufügen, dass dies insgesamt nicht Selbstzweck ist, sondern die öffentliche Gesundheit und die Patientensicherheit gewährleistet werden soll, weshalb stets auch zu fragen ist, ob dies mit dem Betriebskonzept nicht bereits angemessen der Fall ist resp. inwiefern dies die Erteilung einer kantonalen Berufsausübungsbewilligung mit hieraus abgeleiteter kantonaler Aufsicht besser erfüllen kann. Mit anderen Worten kann die Frage der Bewilligungspflicht einer angestellten Physiotherapeutin nicht losgelöst vom konkreten Betriebskonzept ihrer Arbeitgeberin beantwortet werden.

Allein dies ist entscheidend, ob die Physiotherapeutin in eigener fachlicher Verantwortung arbeitet oder unter Aufsicht einer Berufskollegin.

4.4

Soweit das AGS der Praxisinhaberin am 16. November 2023 mitteilte, gemäss geltender Praxis müssten neu alle in einer Physiotherapie-Organisation tätigen Physiotherapeutinnen über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen (vgl. AGS-act. 1), ist dies in dieser Absolutheit durch Art. 11 GesBG nicht gedeckt. Der Bundesgesetzgeber unterstellt einzig die in eigener fachlicher Verantwortung tätigen Physiotherapeutinnen der Bewilligungspflicht; soweit die Patientensicherheit mittels innerbetrieblicher Aufsicht durch eine vorgesetzte Physiotherapeutin sichergestellt ist, wäre die Bewilligungspflicht unverhältnismässig und durch das Gesetz nicht gedeckt. Entsprechend ist eine kantonale Verwaltungspraxis, welche voraussetzungslos sämtliche Physiotherapeutinnen einer Organisation der Physiotherapie der Bewilligungspflicht unterwirft, mit dem GesBG nicht vereinbar.

4.5

Tatsache ist, dass die Beschwerdeführerin ein Gesuch um Berufsausübungsbewilligung eingereicht hat und daselbst ankreuzte, in einer GmbH im Anstellungsverhältnis fachlich eigenverantwortlich, aber im Namen und auf Rechnung der Arbeitgeberin, tätig zu sein (AGS-act. 5). Allein hieraus kann jedoch nichts zur strittigen Frage abgeleitet werden. Das Gesuch musste die Beschwerdeführerin notgedrungen einreichen, nachdem die Praxisinhaberin durch das AGS hierzu angehalten wurde (AGS-act. 1). Zudem konnte die Beschwerdeführerin gar nicht angeben (im Formular nicht ankreuzen), unter Aufsicht tätig zu sein und daher keine Bewilligung zu benötigen. Dass die alternativlose Aufforderung an die Praxisinhaberin so nicht rechtens war, wurde bereits ausgeführt (vgl. oben E. 4.4).

4.6

In der Verfügung Nr. 002/2024 vom 16. Januar 2024 wurde in der Folge gar nicht hinterfragt oder geprüft, ob die Beschwerdeführerin überhaupt in eigener fachlicher Verantwortung tätig ist (und damit der Bewilligungspflicht unterliegt) oder nicht. Aufgeführt waren ausschliesslich die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung (Art. 12 GesBG) und der Hinweis, dem AGS lägen keine Hinweise auf Unstimmigkeiten vor, weshalb die Berufsausübungsbewilligung erteilt werde. Es fehlen jegliche Ausführungen zur Tätigkeit der Beschwerdeführerin, namentlich zu ihrer Arbeit in der D.________ GmbH und zur Frage, ob sie ihre Leistungen der Physiotherapie in eigener fachlicher Verantwortung erbringe. Es erhellt nicht, dass es am Arbeitsort der Beschwerdeführerin an einer Aufsicht der fachverantwortlichen Physiotherapeutin fehlen würde, weshalb die Patientensicherheit mittels Berufsausübungsbewilligung gewährleistet werden müsste. Zu dieser zentralen Frage lässt sich den Akten der verfügenden Instanz nichts entnehmen. Vielmehr war das AGS einzig von ihrer angeblichen Praxis geleitet, wonach alle Physiotherapeutinnen einer Organisation der Physiotherapie einer Berufsausübungsbewilligung bedürfen (was wie erwähnt so nicht haltbar ist).

4.7.1

Im angefochtenen RRB setzte sich der Regierungsrat mit der Bewilligungspflicht auseinander, nachdem die Beschwerdeführerin diese bestritt. Er kam zum Schluss, gemäss Betriebskonzept würden die Mitarbeitenden der D.________ GmbH selber über die Behandlungsansätze entscheiden; die leitende Physiotherapeutin mache keine Vorgaben (vgl. zur regierungsrätlichen Erwägung oben E. 2.3.1). Damit aber sei die Beschwerdeführerin eigenverantwortlich tätig und es wäre gemäss Regierungsrat nicht korrekt und realitätsfremd, hier von einer Person auszugehen, die unter fachlicher Aufsicht einer Fachperson tätig sei.

4.7.2

In den Akten liegt ein Dokument mit der Überschrift "D.________ GmbH" vom 21. September 2023 (wohl Beilage zu AGS-act. 2). Es enthält Angaben über die gesamtverantwortliche Leitung, die verantwortliche Fachperson sowie ein Organigramm, demgemäss der Leitenden Angestellten / Leitenden Physiotherapeutin drei Mitarbeiterinnen unterstellt sind. Weiter enthält das Dokument rudimentäre Angaben über ein internes Berichts- und Lernsystem (regelmässiger Austausch untereinander, interne Sitzungen und Fortbildungen, Fachsupervisionen nach Bedarf). Eine Aussage zur hier einzig relevanten Frage, ob die angestellten Physiotherapeutinnen in eigener fachlicher Verantwortung tätig sind oder ob die leitende Physiotherapeutin die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihr gemäss Organigramm unterstellten Physiotherapeutinnen trägt und entsprechend eine Aufsichtsfunktion wahrnimmt, ist gestützt auf dieses Dokument nicht möglich. Nicht in den Akten liegen die Bewilligungsunterlagen betreffend die D.________ GmbH sowie betreffend die Praxisinhaberin. Nachdem aber eine gesamtverantwortliche Person, die verantwortliche Fachperson und eine leitende Physiotherapeutin namentlich ausgewiesen ist und das Organigramm eine klare Subordination zeigt, kann auch der doch absoluten Aussage im angefochtenen RRB, wonach es 'realitätsfremd' wäre, bei der Beschwerdeführerin von einer Person auszugehen, die unter fachlicher Aufsicht einer Fachperson tätig sei, so ebenfalls nicht gefolgt werden. In Frage zu stellen ist ebenso die vorinstanzliche Erwägung, weil die leitende Physiotherapeutin keine Erstkonsultation mit anschliessender Triage durchführe und keine klaren Vorgaben zur Behandlung mache, arbeite die ihr unterstellte Physiotherapeutin eigenverantwortlich. Denn es erscheint nicht zwingend, dass von der Bewilligungspflicht nur angestellte Physiotherapeutinnen entbunden sein sollen, die ausschliesslich nach Anweisung ausführend tätig sind. Die Aufsicht hat Physiotherapie-Leistungen sicherzustellen, welche die Patientensicherheit gewährleisten, was auch denkbar ist, wenn die leitende Physiotherapeutin den Angestellten bei entsprechender Aufsicht Entscheidungsspielräume belässt. Auch in einem solchen Fall kann die innerbetriebliche Aufsicht noch immer effektiver sein als mittels kantonaler Berufsausübungsbewilligung.

Damit aber steht aufgrund der vorliegenden Unterlagen einzig fest, dass die Beschwerdeführerin nicht als angestellte Führungskraft bei der D.________ GmbH tätig ist und ihr keine Physiotherapeutinnen unterstellt sind, für welche sie die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung trägt (vgl. oben E. 4.2 lit. b). Ob aber ein Fall gemäss E. 4.2 lit. c vorliegt, kann hingegen nicht beantwortet werden.

4.8

Zusammenfassend gelangt das Gericht zum Schluss, dass die vorliegenden Unterlagen keinen Entscheid betreffend Bewilligungspflicht der Tätigkeit der Beschwerdeführerin zulassen.

Vorab ist zu wiederholen, dass eine kantonale Praxis, wonach grundsätzlich alle in einer Organisation der Physiotherapie angestellten Physiotherapeutinnen einer Berufsausübungsbewilligung bedürfen (vgl. AGS-act. 1), so nicht rechtens ist. Der Bewilligungspflicht unterliegen gemäss Art. 11 GesBG nur Physiotherapeutinnen, die in eigener fachlicher Verantwortung arbeiten, was in einer Organisation der Physiotherapie nicht per se der Fall ist. Dem entsprechend hat das AGS in einem ersten Schritt klare Kriterien zu definieren, unter welchen Voraussetzungen es eine betriebsinterne fachliche Aufsicht einer leitenden Physiotherapeutin als der Gewährleistung der Patientensicherheit genügend erachtet, so dass die unterstellten Physiotherapeutinnen keiner kantonalen Berufsausübungsbewilligung bedürfen, resp. in welchen Fällen die Sicherstellung der Patientensicherheit einer behördlichen Berufsausübungsbewilligung der angestellten Physiotherapeutinnen bedarf. Nur wenn diese Kriterien klar sind, können sich die Organisationen der Physiotherapie auch entsprechend organisieren; entweder mit einer angemessenen betriebsinternen Aufsicht durch eine leitende Physiotherapeutin oder aber indem alle Angestellten eine Berufsausübungsbewilligung einholen. Dabei gilt es zu wiederholen, dass es nicht offensichtlich ist, dass die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung per se die Patientensicherheit besser gewährleistet als eine betriebsinterne fachliche Aufsicht.

Sodann sind vorliegend nicht allein die Kriterien für eine genügende betriebsinterne Aufsicht unbekannt. Auch die konkrete innerbetriebliche Organisation der D.________ GmbH ist ungenügend dokumentiert, weshalb nicht überprüfbar ist, ob die Beschwerdeführerin in eigener fachlicher Verantwortung tätig ist oder die im Organigramm ausgewiesene leitende Physiotherapeutin die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihr unterstellten Beschwerdeführerin trägt, wodurch der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit und der Patientensicherheit genüge getan wäre.

4.9

Bleibt anzufügen, dass sich vorliegend eine Bewilligungspflicht auch nicht aus kantonalem Recht rechtfertigen liesse. Diesbezüglich gilt es vorab anzufügen, dass der Bundesgesetzgeber die Bewilligungspflicht für Berufe, deren Ausübung in eigener fachlicher Verantwortung erfolgt, im GesBG abschliessend geregelt hat, die Kantone aber frei sind, weitere Berufe oder, wenn sie es als notwendig und verhältnismässig erachten, auch die Ausübung unter fachlicher Aufsicht regeln können (BBl 2015 8747; vgl. auch Urteil BGer 2C_276/2023 vom 11.1.2024 E. 6.1.2).

Gemäss § 18 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes (GesG; SRSZ 571.110) vom 16. Oktober 2002 benötigt eine Bewilligung des zuständigen Amtes, wer in eigener fachlicher Verantwortung Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit an Menschen nach den Erkenntnissen der anerkannten Wissenschaften oder im Rahmen der wissenschaftlichen Forschung feststellt oder behandelt. Damit knüpft aber auch der Kanton die Bewilligungspflicht an die Voraussetzung der fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung an. Denn gleichzeitig hält der Kanton fest, keiner Bewilligung bedürften Personen, die entsprechend fachlich ausgebildet sind und unter Aufsicht und Verantwortung einer Fachperson mit der entsprechenden Bewilligung stehen (§ 20 lit. b GesG; vgl. diesbezüglich den RRB Nr. 95/2015 vom 3.2.2015 betr. "Teilrevision des Gesundheitsgesetzes, Bericht und Vorlage an den Kantonsrat", S. 16 zu § 20 GesG, welcher vom "Grundsatz, wonach die fachlich unselbstständige Tätigkeit weder einer Melde- noch einer Bewilligungspflicht unterliegt […]" ausgeht). Mithin lässt auch der Kanton die bewilligungsfreie Berufsausübung etwa einer Physiotherapeutin zu, die unter Aufsicht einer Physiotherapeutin mit Berufsausübungsbewilligung tätig ist. Und weiter regelt der Kanton, es könnten auch Organisationen (etwa der Physiotherapie) kantonal zugelassen werden,

vorausgesetzt, sie verfügen u.a. über das für eine fachgerechte Versorgung der Patientinnen notwendige Personal und wenn gegenüber dem AGS als gesamtverantwortliche Person eine Inhaberin einer kantonalen Bewilligung bezeichnet werde (vgl. § 36 und § 37 GesG). Auch hieraus lässt sich keine Bewilligungspflicht für alle in der Organisation angestellten Physiotherapeutinnen ableiten, sondern nur jene der gesamtverantwortlichen Person. Dies wird in der Gesundheitsverordnung (GesV; SRSZ 571.111) vom 23. Dezember 2003 noch bekräftigt. Dergemäss benötigen eine Berufsausübungsbewilligung u.a. Physiotherapeutinnen, sofern sie ihre Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung ausüben (§ 7 lit. n GesV). Und eine Betriebsbewilligung ist etwa erforderlich für Physiotherapie-Organisationen (§ 34 Abs. 1 lit. c GesV). Als Bewilligungsvoraussetzung definiert der Verordnungsgeber, dass u.a. der Nachweis über den Einsatz von fachlich hinreichend ausgebildetem Personal erbracht wird (§ 35 Abs. 1 lit. c GesV). Und schliesslich wird von der Betriebsführung verlangt, dass sie als Fachperson den Betrieb persönlich führt und während der Öffnungszeiten in der Regel anwesend ist; bei unumgänglicher Abwesenheit hat sie sich durch eine Fachperson mit entsprechender Berufsausübungsbewilligung vertreten zu lassen (§ 36 Abs. 1 GesV). Sie hat u.a. dafür zu sorgen, dass die Dienstleistungen ausschliesslich durch Personen angeboten werden, die dafür über die erforderliche fachliche Qualifikation verfügen (§ 36 Abs. 2 GesV). Auch diese Vorschriften implizieren, dass in jedem Fall die gesamtverantwortliche Person der Physiotherapie-Organisation über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen muss, nicht jedoch zwingend die weiteren fachangestellten Physiotherapeutinnen. Zudem kann aus dieser Vorgabe die restriktive Auslegung der geforderten Aufsicht im angefochtenen RRB (vgl. oben E. 4.7 am Ende) nicht gelesen werden. Damit aber lässt sich die von den Vorinstanzen geltend gemachte Bewilligungspflicht aller in einer Physiotherapie-Organisation tätigen Physiotherapeutinnen auch nicht durch das kantonale Recht rechtfertigen.

4.10

Schliesslich ergibt sich auch aus Art. 52 KVV nichts Anderes. Zuzulassende Leistungserbringerin ist die Organisation der Physiotherapie. Sie muss nach der kantonalen Gesetzgebung zugelassen sein und ihre Leistungen durch Personen erbringen, welche die Voraussetzungen nach Art. 47 lit. a und b KVV erfüllen. Auch hier muss dies so verstanden werden, dass jene angestellten Physiotherapeutinnen über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen müssen, welche in der Organisation in eigener fachlicher Verantwortung tätig sind (Eugster, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum KVG, Art. 38 Rz. 7). Dies ist zwingend der Fall bei der die fachliche Verantwortung tragenden leitenden Physiotherapeutin (vgl. § 35 Abs. 1 lit. a GesV). Für das weitere Personal ist dies - wie oben dargestellt - von der betriebsinternen Organisation, namentlich der Aufsicht der leitenden Physiotherapeutin über die angestellten Physiotherapeutinnen, abhängig. Nicht zwingende Voraussetzung ist damit, dass sämtliche in der Organisation tätigen Physiotherapeutinnen über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen. So hält etwa der Kanton Zürich auf seiner Homepage betreffend Zulassung einer Organisation der Physiotherapie fest, die leitende Gesundheitsfachperson habe über eine Berufsausübungsbewilligung zu verfügen; ebenso jede für die Organisation tätige Gesundheitsfachperson, soweit sie oder er Behandlungen fachlich eigenverantwortlich durchführt (https://www.zh.ch/de/gesundheit/gesundheits­berufe/bewilligungen/zulassung-obligatorische-krankenpflegeversicherung.html#­1547243065; eingesehen am 19.12.2024). Zum einen schliesst dies die Tätigkeit von Physiotherapeutinnen, die nicht eigenverantwortlich tätig sind, nicht aus und zum andern benötigen diese keine Berufsausübungsbewilligung; einzig die Vor­aussetzungen hierfür müssen sie mitbringen (was bei der Beschwerdeführerin unbestritten ist).

4.11

Zusammenfassend steht damit fest, dass die Frage der Bewilligungspflicht der Beschwerdeführerin nicht entscheidreif ist, in jedem Fall aber die vom AGS geltend gemachte Praxis, wonach alle in der Physiotherapie-Organisation tätigen Physiotherapeutinnen über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen müssen, in dieser Absolutheit weder bundesrechtlich noch kantonalrechtlich haltbar ist. Der angefochtene RRB (und damit auch die Verfügung Nr. 002/2024) ist daher aufzuheben und die Sache ans AGS zurückzuweisen, um im Sinne der Erwägungen (insbesondere E. 4.8) die Kriterien für die Physiotherapie-Organisationen festzulegen, damit Klarheit besteht, unter welchen Bedingungen eine gesamtverantwortliche Leitung (mit Berufsausübungsbewilligung) besteht, welche die fachliche Verantwortung für die korrekte Berufsausübung der ihr unterstellten Physiotherapeutinnen trägt, so dass die Patientensicherheit gewährleistet ist, resp. wann alle angestellten Physiotherapeutinnen über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen müssen, da die Patientensicherheit nur so gewährleistet werden kann. Erst anhand dieser Kriterien kann anschliessend über die Bewilligungspflicht der Angestellten der D.________ GmbH und damit der Beschwerdeführerin befunden werden.

5.

Weiter rügt die Beschwerdeführerin, das AGS habe ihr zu Unrecht Gebühren auferlegt für die Verfügung Nr. 003/2024 vom 16. Januar 2024, mit welcher ihr die Zulassung der Tätigkeit zu Lasten der OKP verweigert wurde, resp. habe dies der Regierungsrat zu Unrecht bestätigt.

5.1

Sachverhaltsmässig steht fest und ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin angestellte Physiotherapeutin der D.________ GmbH ist (vgl. oben E. 3.2). Es war dies auch von Anbeginn weg dem AGS bewusst, war es doch das Amt, welches von der Praxisinhaberin verlangte, dass die angestellten Physiotherapeutinnen ein Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung und Berechtigung OKP einreichen (vgl. AGS-act. 1).

5.2

Gemäss Art. 35 Abs. 2 lit. e KVG können Personen, die auf Anordnung

oder im Auftrag einer Ärztin Leistungen erbringen, sowie Organisationen, die solche Personen beschäftigen, Leistungserbringer der OKP sein. Zu dieser Kategorie Leistungserbringer zählen unter anderem die Physiotherapeutinnen bzw. die Organisationen der Physiotherapie (vgl. Art. 46 ff. KVV, konkret Art. 47 und Art. 52 KVV). Physiotherapeutinnen, die auf Anordnung oder im Auftrag einer Ärztin selbständig und auf eigene Rechnung Leistungen erbringen (Art. 35 Abs. 2 lit. e KVG) sind immer natürliche Personen, die für die zulasten der OKP erbrachten Leistungen verantwortlich und abrechnungsberechtigt sind. Entsprechend haben sie persönlich über eine Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP zu verfügen. Bei einer Organisation der Physiotherapie angestellte Physiotherapeutinnen können demgegenüber keine Leistungserbringer im Sinne des KVG sein; sie können wohl als Angestellte in ihrer Organisation Physiotherapie-Leistungen erbringen, die verantwortliche und abrechnungsberechtigte Leistungserbringerin ist jedoch immer die ambulante Einrichtung bzw. die Organisation der Physiotherapie als juristische Person. Diese und nicht die Physiotherapeutin hat über die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP zu verfügen (vgl. "Änderungen und Kommentar im Wortlaut" des BAG vom 23. Juni 2021 zu den KVV- und KLV-Änderungen per 1.1.2022, S. 4 Ziff. 2.2). Entsprechend ist es ausgeschlossen, einer in einer Organisation angestellten Physiotherapeutin eine Zulassung zu erteilen.

5.3

Dass die Beschwerdeführerin als angestellte Physiotherapeutin der D.________ GmbH (als Organisation der Physiotherapie) gar keine Leistungserbringerin gemäss KVG sein kann, musste dem AGS mithin bereits bei der Aufforderung, ein Gesuch einzureichen, klar sein. Entsprechend hätte die Beschwerdeführerin durch das Amt gar nicht zur Gesuchseinreichung aufgefordert werden dürfen. Desweitern ist das vom AGS zur Verfügung gestellte Formular "Gesuch Berufsausübungsbewilligung in eigener fachlicher Verantwortung / Zulassung zur obligatorischen Krankenpflegeversicherung in einem Gesundheitsberuf" (vgl. AGS-act. 5) zumindest in dem Sinne missverständlich, als daraus nicht hervorgeht, dass eine in einer Organisation angestellte Physiotherapeutin, selbst wenn sie über eine Berufsausübungsbewilligung verfügen müsste (vgl. hierzu oben E. 4), gar nicht um die Zulassung ersuchen kann, weil diese ausschliesslich der Organisation selbst erteilt werden kann.

Nachdem aber die Beschwerdeführerin (resp. ihre Vorgesetzte) vom Amt dennoch ausdrücklich angehalten wurde, um Zulassung zu ersuchen, und das Gesuchsformular hinsichtlich Zulassungserfordernis unklar ist, hätte es das aus Art. 29 Abs. 1 BV abgeleitete Fairnessgebot verlangt, der Beschwerdeführerin die Aussichtslosigkeit ihres Gesuches noch vor Verfügungserlass mitzuteilen und ihr so den Gesuchsrückzug zu ermöglichen. Ein Gesuch zu verlangen im Wissen, dass es gar nicht gutgeheissen werden kann, und es dann kostenpflichtig abzuweisen, verstösst gegen die Verfahrensgerechtigkeit. Selbst wenn daher die Verfügung Nr. 003/2024 vom 16. Januar 2024 inhaltlich nicht fehlerhaft ist (weil der Beschwerdeführerin die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP als Physiotherapeutin für den Kanton Schwyz zu Recht nicht erteilt werden konnte), hätten der Beschwerdeführerin hierfür keine Gebühren auferlegt werden dürfen. Dass von der Beschwerdeführerin ggf. bereits bezahlte Gebühren zurückzuerstatten sind, versteht sich von selbst.

5.4

Nicht gefolgt werden kann dem Regierungsrat, wenn er ausführt, zweifelsfrei sei, dass das Verfügungsdispositiv für eine Bestätigung, dass die Beschwerdeführerin die Kriterien gemäss Art. 47 lit. a und b KVV erfülle, etwas unglücklich formuliert sei. Es ist dies nicht unglücklich formuliert, sondern ergibt sich aus dem Dispositiv überhaupt nicht. Auch verweist das Verfügungs-Dispositiv nicht auf die Erwägungen (wo ausgeführt wird "Die gesuchstellende Person erfüllt grundsätzlich die Voraussetzungen für die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP nach Art. 47 KVV"), so dass diese auch nicht durch Verweisung Anteil an der Rechtskraft der Verfügung erhielten (vgl. VGE III 2017 193 vom 20.12.2017 E. 1.3). Schliesslich stellt sich die Frage, ob überhaupt die Beschwerdeführerin diesen Nachweis erbringen muss und Verfügungsadressatin ist, nachdem es die Pflicht der D.________ GmbH als Organisation der Physiotherapie ist, den Nachweis zu erbringen, dass sie ihre Leistungen durch Personen erbringt, welche die Voraussetzungen nach Art. 47 lit. a und b KVV erfüllen (vgl. Art. 52 lit. c KVV). Vermag die Organisation (und nicht die angestellte Physiotherapeutin) diesen Nachweis nicht zu erbringen, hat der Kanton der Organisation (und nicht der angestellten Physiotherapeutin) die Zulassung zur Tätigkeit zulasten OKP zu verweigern. Dies ergibt sich so auch aus § 35 GesV. Oder anders herum: Mit der Erteilung der Zulassung der Tätigkeit zulasten der OKP an die D.________ GmbH hat das AGS gleichzeitig anerkannt, dass diese Organisation der Physiotherapie als Leistungserbringerin ihre Leistungen durch Personen (mitunter durch die Beschwerdeführerin) erbringt, welche die Voraussetzungen nach Art. 47 lit. a und b KVV erfüllen (andernfalls die Zulassung hätte verweigert werden müssen).

6.

Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als begründet. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss ist aufzuheben bei gleichzeitiger Aufhebung der Verfügung Nr. 002/2024 vom 16. Januar 2024 und Verfügung Nr. 003/2024 vom 16. Januar 2024 Dispositiv-Ziff. 2. Die Sache betreffend Berufsausübungsbewilligung (Verfügung Nr. 002/2024) ist zur weiteren Abklärung und neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen (namentlich E. 4.8) an das AGS zurückzuweisen.

7.1

Die Verfahrenskosten des vorliegenden Verfahrens sind auf Fr. 2'000.-- (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) festzulegen und dem Ausgang entsprechend dem Staat aufzuerlegen.

7.2

Der anwaltschaftlich vertretenen Beschwerdeführerin ist entsprechend ihrem Obsiegen (wobei die Rückweisung rechtsprechungsgemäss als Obsiegen gilt; VGE I 2019 75 vom 16.3.2020 E. 6.2) zulasten des Staates eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 74 Abs. 1 VRP). Die Parteientschädigung ist in Beachtung des kantonalen Gebührentarifs für Rechtsanwälte (GebTRA; SRSZ 280.411) vom 27. Januar 1975, welcher für das Honorar im Verfahren vor Verwaltungsgericht in § 14 einen Rahmen von Fr. 300.-- bis Fr. 8'400.-- vorsieht, und unter Beachtung der in § 2 des Gebührentarifs enthaltenen Kriterien sowie in Ausübung des pflichtgemässen Ermessens auf insgesamt Fr. 2'000.-- (inkl. Barauslagen und MwSt) festzusetzen.

7.3

Mit der Beschwerdegutheissung und Aufhebung des angefochtenen Entscheides ist auch Dispositiv Ziff. 2 des vorinstanzlichen Entscheids hinsichtlich der Kostenfolge aufgehoben. Überdies ist der Beschwerdeführerin für das regierungsrätliche Verfahren, in welchem sie im Rahmen der Replik anwaltschaftlich vertreten war, eine Entschädigung zuzusprechen, welche in Beachtung von § 15 GebTRA (der für die Vertretung in Rechtsmittelverfahren vor Verwaltungsbehörden einen Honorarrahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 4'800.-- vorsieht) auf Fr. 800.-- (inkl. Barauslagen und MwSt) festgesetzt wird.