TA - AC.2000.0199 - 2002-03-08 - GOLAZ Charles Henri c/Municipalité de Morges

1.

Le recourant ne conteste pas avec raison que l'enlèvement des volets de la façade de son bâtiment est soumis à l'exigence d'une autorisation de construire. De tels travaux sont en effet de nature à modifier de façon sensible l'apparence d'un bâtiment au sens de l'art. 103 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).

2.

Le recourant invoque essentiellement le principe de l'égalité de traitement; il se réfère aux différentes constructions publiques communales ou privées dans la vieille ville dont les volets ont été supprimés. De son côté, la municipalité estime que l'obligation de maintenir les volets découle de la réglementation communale en particulier des art. 9 et 10 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 2 mars 1990 (RPA). Il convient donc de déterminer dans un premier temps si la mesure communale est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété privée, qui offre au propriétaire une protection plus étendue que celle du principe de l'égalité de traitement, pour déterminer ensuite si la décision est conforme à ce dernier principe.

a) Selon l'art. 26 al. 1 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000, la propriété est garantie, mais cette garantie n'est pas absolue. L'art. 36 Cst. précise à cet égard les conditions auxquelles une restriction peut être apportée à un droit fondamental; la restriction doit tout d'abord être fondée sur une base légale, les restrictions graves devant être prévues par une loi au sens formel (al. 1), c'est à dire une règle de droit adoptée par le législateur cantonal et soumise au contrôle démocratique par la voie du référendum (voir notamment Auer, Malinverni et Hottelier, Droit constitutionnel suisse vol. II p. 90 et 91); la restriction doit aussi être justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et respecter le principe de proportionnalité (al. 3). Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, la jurisprudence du Tribunal fédéral exigeait aussi une base légale claire et non équivoque lorsque les restrictions en droit de propriété sont particulièrement graves (ATF 106 Ia 366 consid. 2). L'atteinte est considérée comme particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa destination (ATF 108 Ia 35 consid. 3). Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé que l'obligation de raccorder au gaz toutes les cuisines des logements de nouveaux bâtiments ne pouvait être considérée comme une restriction particulièrement grave même si elle entraînait une augmentation du coût de la construction d'environ 1% (ATF 98 Ia 590 consid. 3a). En l'espèce, l'obligation faite au recourant de maintenir les volets aux ouvertures en façade des premier et deuxième niveaux de son bâtiment ne saurait être considérée comme particulièrement grave. Le maintien du volet implique uniquement quelques désagréments de fait liés aux pigeons, qui peuvent toutefois être évités par la mise en place de dispositifs adéquats.

b) Selon l'art. 17 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), les zones à protéger comprennent notamment les localités typiques, les lieux historiques et les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT). Les mesure de protection prévue pour de telles zones peuvent résulter d'une réglementation de police des constructions faisant partie du plan général d'affectation (Moor, Commentaire LAT, art. 17 No 77). L'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC prévoit à cet effet que les plans et les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives au paysage, sites, rives de lac et de cours d'eau ainsi qu'aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection. L'art. 86 LATC précise encore que la municipalité veille à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1) et qu'elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique ou culturelle (al. 2), les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités ou de leurs abords (al. 3).

c) La zone du centre historique prévue par le plan général d'affectation de la Commune de Morges du 2 mars 1990, est une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT. Cette zone fixe les conditions réglementaires permettant d'assurer la protection et la mise en valeur des localités, ensembles construits ou bâtiments méritant protection, conformément à l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC. L'art. 9 RPA prévoit à cet effet que la municipalité interdit les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant ou non conformes à la destination de la zone. Cette disposition exige aussi préalablement à toute demande de permis de construire de nature à modifier l'aspect extérieur du bâtiment, la production d'un plan de façade à l'échelle 1:100 indiquant aussi les façades et les coupes des bâtiments contigus. L'art. 10 RPA précise que l'architecture devra s'harmoniser avec le caractère général de la vieille ville, et plus particulièrement des bâtiments voisins en ce qui concerne notamment les matériaux, les couleurs, les caractéristiques des percements de façades, la modénature, les avant-toits, la hauteur des étages, le genre et la dimension des éléments architecturaux. Les art. 9 et 10 RPA n'imposent pas expressément le maintien des volets, mais ces dispositions montrent le souci du législateur communal d'apporter une attention accrue aux modifications de l'aspect des anciens bâtiments en exigeant par exemple la production du plan détaillé des façades et en insistant sur la nécessité d'assurer la protection de l'ensemble, notamment en ce qui concerne les caractéristiques des percements en façade; or, les volets font précisément partie des éléments qui caractérisent les ouvertures en façades et contribuent de manière déterminante à façonner l'image de la vieille ville; la municipalité pouvait donc déduire de ces dispositions une obligation de maintenir les volets des bâtiments de la vielle ville lors de travaux de réfection des façades. Les art. 9 et 10 RPA sont une base légale d'autant plus suffisante que la restriction au droit de propriété qui en résulte ne saurait être qualifiée de grave. Ces dispositions ont par ailleurs été adoptées par le législateur communal avec un référendum possible (ATF 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267) et les restrictions qu'elles imposent au droit de propriété sont prévues dans leur principe aux art. 17 al. 1 let.

c LAT et 47 al. 2 chiffre 2 LATC (voir ATF 106 Ia 364 ss). La décision communale est conforme aussi à l'art. 86 al. 2 LATC en contribuant à préserver le caractère général de la vieille ville.

d) Fondée sur une base légale suffisante, la restriction au droit de propriété du recourant doit encore se justifier par un intérêt public prépondérant. A cet égard, il ressort de l'instruction de la cause, notamment de l'inspection locale, ainsi que des avis formulés par le conservateur cantonal des monuments historiques et par le spécialiste Paul Bissigger que les volets dans la vieille ville de Morges font partie des éléments caractéristiques qui forment l'image du site construit. La grande majorité des immeubles d'habitations construits en maçonnerie dans la vieille ville sont pourvus de volets; ainsi, les ouvertures munies de volets dans le centre historique font partie de la culture architecturale locale. Selon l'avis de Paul Bissigger, ces volets sont des éléments structurants de la vieille ville; ils amènent une légère irrégularité dans l'alignement des façades, irrégularités qui présentent un aspect intéressant et offrent une certaine variété qu'une ville sans volets perdrait en apparaissant beaucoup plus sèche et austère. Par ailleurs, le représentant de l'autorité cantonale en matière de monuments historiques a indiqué au tribunal que la Commune de Morges allait être portée à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, comme site d'importance nationale. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN) l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique qu'il mérite spécialement d'être conservé intact en tout cas d'être ménagé le plus possible. Cette disposition confirme qu'il existe un intérêt public important à préserver l'aspect des vieilles villes et anciens bourgs du canton notamment par le maintien des volets en façade. La mesure est également conforme au principe de la proportionnalité dès lors qu'elle ne provoque pas pour le recourant des restrictions qui iraient au-delà du but de protection visé (art. 4 LATC).

3.

En ce qui concerne le principe de l'égalité de traitement, le recourant se réfère aux différents bâtiments communaux et privés dont les volets ont été supprimés lors de travaux de transformation ou de rénovation.

a) Le principe de l'égalité de traitement est déduit de l'art. 8 al. 1 nCst. Cette norme précise que tous les humains sont égaux devant la loi. Le principe de l'égalité de traitement enjoint l'autorité à traiter de la même manière deux situations de fait comparables dans leurs éléments déterminants, sans toutefois exiger que les deux situations apparaissent en tout point parfaitement identiques (ATF 112 Ia 196 consid. 2b). Mais le fait que la loi n'ait pas été appliquée correctement dans un cas ne confère pas à un justiciable le droit d'être aussi traité de façon contraire à la loi (ATF 117 Ib 270 consid. 3f), à moins que l'autorité entende maintenir une pratique illégale (ATF 112 Ib 387 consid. 6).

b) En l'espèce, l'ancien règlement sur le plan d'extension et la police des constructions de 1970 était beaucoup moins précis que la réglementation actuelle sur le maintien des éléments architecturaux caractéristiques des façades. L'ancien art. 9 se limitait à interdire les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant, en exigeant préalablement au dépôt de la demande de permis de construire une première étude des façades et des toitures, indiquant les façades et toitures des bâtiments contigus; quant à l'ancien art. 10, il précisait seulement que les matériaux et les couleurs devront s'harmoniser avec la tonalité générale de la vieille ville sans poser aucune exigence quant aux ouvertures en façade. L'autorité intimée ne pouvait donc déduire de cette réglementation une obligation de maintenir les volets dans le centre historique. Au demeurant, même si des propriétaires publics ou privés ont transformé ou rénové des bâtiments en supprimant les volets, cette pratique, qui contrevient aux art. 9 et 10 de la nouvelle réglementation communale, ne saurait être encore imposée à l'autorité communale au regard du principe de l'égalité de traitement, à défaut de quoi

cette dernière serait tenue d'autoriser l'enlèvement de tous les volets de la vieille ville, qui perdraient ainsi son aspect actuel (voir sur ce point l'ATF 116 Ia 449 consid. 4c p. 454)

c) La municipalité a en outre clairement manifesté son intention d'exiger le maintien des volets, ce qu'elle a d'ailleurs fait en cours de procédure en ce qui concerne les travaux de transformation de l'ancienne prison. Le recourant soutient toutefois que son bâtiment ne comportait pas de volets à l'origine; il a produit un avis de spécialiste selon lequel le bâtiment existait probablement avant la fin du XVIe siècle; par ailleurs, selon l'avis du Conservateur des monuments historiques, les volets qui étaient à l'intérieur des habitations à l'origine, ont été placés à l'extérieur à partir du XVIIe siècle; or, le recourant aurait retrouvé des volets intérieurs lors de travaux réalisés dans les combles en 1974; il a aussi relevé aussi que les encadrements des fenêtres n'étaient pas pourvus de battues pour les volets. Le tribunal ne saurait donc exclure que le bâtiment ait été conçu à l'origine sans volets extérieurs, qui n'auraient été installés que dans le courant du XVIIe siècle, comme le suggère le recourant; mais dans ce cas, le bâtiment du recourant comporte des volets depuis plus de trois siècles; la présence de ces volets sur le bâtiment du recourant fait donc partie maintenant de l'image de la vielle ville; ces volets entrent dans la composition de l'un des aspects caractéristiques du centre historique, ce qui justifie leur maintien. De plus, le bâtiment du recourant est comparable à tous les autres bâtiments en maçonnerie de la vieille ville et sa façade ne comporte pas d'éléments décoratifs particuliers en pierre qui pourraient laisser supposer que les ouvertures étaient conçues à l'origine sans volet, contrairement aux bâtiments de l'Hôtel de Ville, de l'ancienne poste, du musée Alexis Forel ou encore des bâtiments de la Grand-Rue n° 52, 70, 72 et 94 (voir Paul Bissegger, Les monuments d'art et d'histoire du canton de Vaud, Tome V, la Ville de Morges, p. 225, 239 et 254). Dans ces conditions, l'autorité intimée pouvait sans heurter la garantie constitutionnelle de l'égalité de traitement, refuser au recourant l'autorisation d'enlever définitivement les volets de la façade principale de son bâtiment.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision communale maintenue. Compte tenu des circonstances particulières de la cause, en particulier du fait que l'autorité communale a enlevé les volets de ses bâtiments publics lors de travaux de transformation et que plusieurs propriétaires privés ont également supprimé les volets de leur bâtiment, des motifs d'équité conduisent le tribunal à laisser les frais de justice à la charge de l'état et à renoncer à l'allocation de dépens (art. 55 al. 3 LJPA).