TA - AC.2001.0031 - 2001-09-27 - CORNIMO SA et crt c/DINF/Cheseaux

1.

Les recourants contestent le maintien de leurs parcelles en zone intermédiaire. Selon eux, ces parcelles doivent être classées en zone à bâtir dès lors qu'elles sont construites (bâtiments locatifs) et qu'elles se situent dans une zone fortement densifiée et totalement équipées en ce qui concerne les constructions existantes. Ils relèvent que, même si leur parcelles sont construites, le maintien en zone intermédiaire implique une atteinte grave à leur droit de propriété en raison de la réglementation applicable aux constrictions non-conformes à l'affectation de la zone.

a) Selon l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (litt. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze années à venir et qui seront équipés dans ce laps de temps (litt. b).

aa) Les terrains qui peuvent être considérés comme "largement bâtis" doivent en principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417, consid. 6 a). Par terrain "largement bâtis", il faut entendre des espaces où se sont développées de manière organique des constructions qui, en raison de leur destination, trouvent normalement place dans une zone à bâtir: habitations, industrie, artisanat, commerce, installations publiques et privées assurant une fonction sociale, etc (Flückiger, Commentaire LAT, art. 15 N.59 ss). L'existence de quelques constructions ou dépendances agricoles ne fournit pas, en général, un argument suffisant pour créer avec et autour d'elles une zone à bâtir. Ce n'est ainsi pas la présence de quelques bâtiments qui est déterminante, mais celle d'un ensemble formant un noyau, un centre. La notion doit être interprétée de manière restrictive: il ne suffit pas qu'il y ait un groupe de construction; il faut bien plus que l'on soit en présence d'un milieu bâti (Flückiger, op.cit, N. 59 s). La notion ne dépend pas non plus seulement du nombre de constructions existantes; l'ensemble doit posséder une qualité de milieu bâti suffisante ou doit, selon les cas, pouvoir être rattaché à une structure urbanistique (Flückiger op.cit, N. 62).

La notion de terrain déjà largement bâti doit être appréhendée dans l'appartenance à un territoire; autrement dit, elle dépasse le niveau de la parcelle. La situation d'un fonds donné doit en conséquence être analysée dans son ensemble et dans ses rapports avec celle des terrains voisins (TA, arrêt AC 98/0150 du 26 août 1999).

bb) Dans le cas d'espèce, les trois parcelles litigieuses, qui sont dans le prolongement l'une de l'autre, forment une espèce d'excroissance ou de corne au nord de la zone d'habitation collective. A l'exception d'une ferme sise sur la parcelle 220 à l'Est, elles sont entourées de parcelles non bâties.

Les parcelles des recourants appartiennent à un secteur qui est ainsi distinct du secteur largement bâti situé au sud, ceci quand bien même elles se trouvent dans le prolongement immédiat de ce dernier. Ces trois biens-fonds constituent une sorte de pénétrante dans un compartiment de terrain encore vierge plutôt qu'une extension du terrain bâti au sens des principes susrappellés: on ne peut dès lors pas considérer que les parcelles litigieuses font parties d'un secteur largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 litt. a LAT, quand bien-même elles sont déjà construites.

L'argument selon lequel des parcelles comportant des bâtiments locatifs depuis prés de 30 ans devraient être classées en zone à bâtir n'est pas dénué de pertinence. En l'espèce, force est toutefois de constater que la collocation de ces seules parcelles en zone constructible, à l'exclusion des autres parcelles du secteur dans lequel elles s'inscrivent, nuirait à la cohérence de la séparation entre les zones constructibles et non-constructibles. Dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, on peut dès lors admettre que la commune ait privilégié ce souci global de cohérence des différentes zones plutôt que de colloquer les parcelles en zone à bâtir en se basant uniquement sur le fait qu'elles supportent des bâtiments locatifs.

b) aa) Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir figurant à l'art. 15 al. 1 litt. b LAT a été relativisé par la jurisprudence. Il ne constitue qu'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (RDAF 1999 I 396; ATF 116 Ia 341 - 342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisante s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb). La durée de 15 ans ne doit ainsi pas être interprétée de manière trop absolue: elle constitue une simple indication d'ordre prospectif signifiant que les zones à bâtir ne doivent être délimitées en principe ni à court ou moyen terme (cinq ans), ni à long ou très long terme (vingt ou trente ans) (Flückiger, op.cit, N. 78). Le besoin dans les quinze ans détermine en principe la limite supérieure de la taille de la zone à bâtir. Un besoin correspondant à une période plus courte est dans certain cas admissible: une commune peut par conséquent planifier le développement de son territoire de façon restrictive par rapport à la demande (Flückiger, op.cit, N. 79). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une conception restrictive par rapport à la demande en terrains à bâtir n'était pas contraire à la Constitution. Cela signifie qu'une commune qui souhaite mieux maitriser sa croissance peut la ralentir, en créant par exemple des zones de réserve (ATF 114 Ia 364 consid. 4; Flückiger, op.cit, N. 88).

bb) La Commune de Cheseaux comptait 2891 habitants au 31 décembre 1999 (Annuaire statistique du Canton de Vaud 2000 p.64). Le plan directeur communal prévoit que la population de Cheseaux augmentera de 400 habitants environ dans les huit ans à venir et que cette croissance se poursuivra pour atteindre à moyen terme un maximum de 5'000 habitants (plan directeur communal p. 11).

Le plan directeur de l'occupation du sol, qui fait partie du plan directeur communal, désigne les territoires constructibles en première, deuxième et troisième étapes (plan directeur communal, p. 21). Selon le plan directeur communal, les terrains constructibles en première étape ont une capacité correspondant approximativement à 450 habitants: ces terrains sont dès lors suffisants pour permettre le développement prévu dans les huit ans à venir. Les terrains constructibles en deuxième et troisième étapes sont pour leur part destinés à accueillir environ 2'200 habitants supplémentaires, pour atteindre à moyen terme une population de 5'000 habitants: on peut admettre que ces terrains constituent une réserve pour une période qui s'étend largement au-delà de quinze ans.

cc) Selon le plan directeur de l'occupation du sol, le secteur dans lequel s'inscrit les parcelles des recourants comprend des biens-fonds constructibles en deuxième étape et troisième étape: ce secteur n'est dès lors en tout cas pas nécessaires à la construction dans les huit ans à venir. Selon le constat fait par son assesseur spécialisé, il semblerait d'ailleurs que les terrains constructibles en première étape seraient suffisant pour une période supérieure à huit ans. Le choix de la commune de ne pas colloquer les parcelles litigieuses en zone à bâtir peut par conséquent se justifier par la volonté de conserver la maitrise du développement de son territoire en ne légalisant pas des zones à bâtir pour des besoins allant au delà de dix ans. En agissant ainsi, la commune a respecté les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de l'interprétation de l'art.15 LAT. En tous les cas, la commune est restée dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en ce qui concerne la délimitation, la répartition et l'organisation des zones à bâtir (ATF 115 Ia c.5e; Flückiger, op.cit, N. 32).

2.

Les recourants contestent que le passage ultérieur de leurs parcelles en zone constructible soit soumis à une procédure de péréquation réelle. Ils font valoir qu'il s'agit d'une mesure disproportionnée qui n'est justifiée par aucun intérêt relevant de l'aménagement du territoire.

a) Le concept de péréquation réelle a été introduit dans la législation vaudoise en 1976 à l'occasion d'une modification de la loi du 5.2.1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (loi qui précédait la LATC). A l'origine, la péréquation réelle a été conçue en relation avec l'adoption des zones agricoles. Il s'agissait de mettre en place une forme de péréquation ou de compensation pour les propriétaires privés de vendre des terres pour la construction, ceci notamment afin d'éviter des procédures en expropriation ( v.BGC septembre 1976, p. 767). Le législateur a ainsi conçu un système permettant de procéder à un remaniement parcellaire à la fois agricole et de terrains à bâtir, en assurant l'égalité de traitement entre les propriétaires compris dans une zone agricole à créer, par l'attribution de terrains à bâtir dans un sous-périmètre affecté à la construction (Ibid. p. 772). La clé de l'opération consistait à attribuer aux propriétaires du périmètre des parcelles à la fois dans la zone agricole et dans la zone à bâtir, en tenant compte le plus largement possible des voeux exprimés.

Le principe d'une procédure de péréquation réelle s'appliquant également lors du passage d'une zone intermédiaire à la zone à bâtir a été proposé par la Commission du Grand Conseil chargée d'examiner la modification de la LCAT mentionnée ci-dessus. Dans son rapport, le Président de cette commission relevait ainsi que : "...la commission a émis l'avis que dans la zone baptisée par le Conseil d'Etat "d'affectation différée"- un terme auquel elle préfère celui de "intermédiaire" - il ne soit possible de tailler des zones affectées que, dans la règle, moyennant péréquation réelle préalable. Ainsi, la légalisation de nouvelles zones à construire ne sera possible que moyennant l'octroi à chacun d'un droit équitable à bâtir..." (Ibid p. 840).

b) Le principe selon lequel une procédure de péréquation réelle peut être imposée lorsque des terrains affectés en zone intermédiaire passent en zone à bâtir a été repris dans la LATC du 4 décembre 1985. L'art. 51 al. 3 LATC prévoit ainsi que : "l'affectation ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée par la Commune à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par voie conventionnelle, soit par remaniement parcellaire selon la procédure des articles 98 b à 98 d de la loi sur les améliorations foncières".

L'art. 28 al. 2 du règlement communal constitue un cas d'application de l'art. 51 al. 3 LATC. S'agissant du périmètre "derrière le Château et Nonceret-La-Croix", dans lequel s'inscrivent les parcelles litigieuses, cette disposition stipule en effet que l'affectation à la construction de tout ou partie des zones comprises dans ce périmètre, par le biais d'une modification du plan général d'affectation ou par un plan de quartier, est subordonnée à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires assure l'égalité de traitement. Ainsi que cela ressort des commentaires relatif au plan directeur localisé "Nonceret La Croix", cette procédure de péréquation réelle se justifie notamment par la nécessité de définir de manière précise les surfaces destinées aux activités, à l'habitation et à l'agriculture. Dans ce cadre, il conviendra de tenir compte des voeux exprimés par les différents propriétaires et d'assurer l'égalité de traitement. En outre, le passage en zone constructible de ce périmètre impliquera certains frais d'équipement qu'il y aura lieu de répartir entre les propriétaires concernés, ce que permet également la procédure de péréquation réelle.

c) Les recourants font valoir que, en ce qui les concerne, la procédure de péréquation réelle risque plutôt de créer des inégalités dès lors que leurs parcelles sont déjà construites et équipées. Ils relèvent également que l'affectation immédiate du secteur zone à bâtir n'empêcherait pas la commune de faire participer les propriétaires dont les parcelles ne sont pas encore bâties aux frais d'équipement, ceci par le biais de contributions d'équipement à prélever lors de la construction des dernières parcelles non bâties.

Les critiques des recourants concernent la mise en oeuvre ultérieure de la procédure de péréquation réelle et reposent sur des conjectures s'agissant de la manière dont leur parcelles seront traitées. Or, il n'appartient pas au tribunal de céans de se prononcer à ce stade sur des griefs relatifs à la manière dont les parcelles litigieuses seront traitées dans le cadre de la procédure de péréquation réelle. Tout au plus peut-on relever que différentes options s'offrent à la Commune, y compris celle d'exclure ces parcelles de l'opération. Quoi qu'il en soit, la Commune devra respecter le principe fondamental fixé à l'art. 51 al. 3 LATC selon lequel la péréquation réelle doit assurer l'égalité de traitement, ceci impliquant de tenir compte du fait que certaines parcelles sont déjà construites et équipées.

Sur le principe, le choix consistant à imposer une procédure de péréquation réelle repose sur des motifs objectifs et pertinents. La commune n'a ainsi pas excédé ou abusé du pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu s'agissant des moyens qu'elle entend mettre en oeuvre dans le cadre de l'aménagement de son territoire.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté aux frais des recourants qui verseront en outre des dépens à la Commune de Cheseaux qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.