TA - AC.2003.0128 - 2005-02-11 - BORBOEN/Municipalité de Denges, Service de l'aménagement du territoire

A.

Gérard Borboën est agriculteur à Denges. Il exploite 30,8 hectares de terres, dont une partie en tant que propriétaire (11,6 ha) et le reste au bénéfice d'un bail à ferme (19,2 ha). Il cultive notamment des fraisiers et des framboisiers sur 5,37 hectares. Le consommateur étant très exigeant quant à la qualité des fruits produits, l'exploitant doit veiller à protéger spécialement ce type de cultures. A cet effet, il utilise depuis au moins dix ans, c'est-à-dire dès l'année 1993 environ, des cadres métalliques recouverts de plastique, appelés "serres-tunnels" ou "multichapelles", installations temporaires qui sont amovibles. Dès l'année 1996 et jusqu'en 2001, la municipalité de Denges (ci-après : la municipalité) lui a délivré chaque année un permis de construire sans enquête publique (art. 111 LATC), l'autorisant à installer des tunnels pour couvrir ses cultures.

B.

Le 18 octobre 2002, Gérard Borboën a présenté à la municipalité une demande d'implantation de couvertures plastiques pour les années 2003 et 2004 sur les parcelles n° 228 et 229 (Le Chaney), n° 123 (La Crosette) et n° 357 (En Vigneran), demande à laquelle la municipalité n'a pas donné une suite favorable et qu'elle a transmise au Service de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT), sollicitant les remarques de ce dernier par lettre du 14 novembre 2002. Le SAT a répondu le 24 janvier 2003 que la demande de Gérard Borboën s'inscrivait dans le cadre de "la problématique de planification du territoire agricole de votre commune qui est actuellement en discussion avec notre service." Il a notamment précisé qu'il était impératif que les projets envisagés, soit l'implantation de serres, même mobiles, suivent la procédure de mise à l'enquête.

C.

Le 20 février 2003, Gérard Borboën a présenté une demande de permis de construire portant sur l'installation de multichapelles pour couvrir, sur une durée de deux ans, ses cultures de fraisiers et de framboisiers sur les parcelles n° 123 et 137 (zone d'intérêt général), n° 154 (zone intermédiaire), n° 228, 229, 250 et 251 (zone agricole). L'installation prévue consistait en des tubes de charpente galvanisés, recouverts de films plastiques, le tout formant des tunnels. Dans une note explicative annexée à la demande, le constructeur a précisé comment il allait travailler durant les années à venir, c'est-à-dire en 2003, 2004 et 2005, soit :

"Année 0 Plantation des fraisiers

Année 1 Mise en place des tunnels en février - Novembre pliage des plastiques

Année 2 Ouverture des plastiques en février - Octobre démontage des tunnels

N° des groupes selon plan d'enquête

Surface couverte en 2003 groupes n°

La Crosette n° 123 10 tunnels 5400 m2 18-17

Le Chaney n° 228 & 229 4 x 8 tunnels 17100 m2 1-2-3-4

22'500 m2

Surface couverte en 2004

Le Chaney n° 123 3 x 8 tunnels 13000 m2 1-2-3

La Bovery n° 251 8 tunnels 4300 m2 5-6

La Crosette n° 123 10 tunnels 5400 m2 18-17

39 tunnels 22700 m2

Surface couverte en 2005

La Bovery n° 251 8 tunnels + 5 tunnels 7000 m2 5-6

Les Grands Records n° 154 8 tunnels + 4 tunnels 6500 m2 11-12

Le Riau Bornuz n° 250 2 x 8 tunnels 8000 m2 7-8

41 tunnels 21500 m2

Gérard Borboën a annexé à sa demande d'autorisation un plan qui montre que chaque portion de tunnel a une hauteur de 3.60 m. et qu'elle occupe une surface de 5.60 m. x 1.10 m, l'espace entre les rangées de tunnels étant de 1.10 m. La longueur totale du groupe de huit tunnels serait d'environ 95 m. et sa largeur de 44.80 m. Il a précisé que les tunnels seraient installés pour une durée de deux ans en respectant une rotation sur les différentes parcelles sur lesquelles la culture de fraises ou de framboises serait autorisée. En aucun cas, toutes les parcelles mises à l'enquête ne seraient couvertes en même temps. S'agissant des eaux météoriques, il a expliqué qu'elles seraient absorbées par infiltration simple et que les couvertures en plastique seraient enroulées pendant les mois de fortes précipitations, de novembre à février. La municipalité a formulé le préavis positif suivant : "Cette demande de pose de serres mobiles, en rotation par période de deux ans, n'utilisant qu'un maximum de 22700 m2 sur les 110573 concernés par la mise à l'enquête, suit presque totalement la procédure proposée par la commune et actuellement en développement avec le SAT. La municipalité préavise favorablement cette demande, moyennant le respect intégral de la procédure proposée."

D.

L'enquête publique portant sur la demande précitée a été ouverte du 4 mars 2003 au 24 mars 2003 et elle a suscité un certain nombre d'oppositions au projet. Le 11 juin 2003, la Centrale des autorisations CAMAC du département des infrastructures a informé la municipalité qu'elle avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC (dossiers CAMAC n° 54063, 54064, 54065, 54067 et 54068), se fondant sur le refus du SAT qui estimait que le projet, compte tenu de l'importance des surfaces couvertes, devait faire l'objet d'une planification en raison de l'impact des installations sur l'environnement. Les autres autorités consultées (SESA, SAGR, SEVEN et Voyer) avaient émis un préavis favorable.

E.

Par décisions du 23 juin 2003, notifiées à Gérard Borboën par lettres du 30 juin 2003, la municipalité a décidé de refuser de délivrer le permis de construire sollicité. Pour les parcelles n° 123, 137, 228 et 229, elle a en outre ordonné au constructeur de procéder sans délai au démontage, respectivement à la démolition, de tous les éléments susceptibles d'avoir déjà été installés sur les parcelles en question. Elle a annexé à ses courriers les copies des synthèses CAMAC.

Agissant par l'intermédiaire de son conseil, Gérard Borboën a adressé le 9 juillet 2003 un recours au Tribunal administratif contre les décisions du département des infrastructures, centrale des autorisations CAMAC, du 11 juin 2003, et contre les décisions de la municipalité du 30 juin 2003. Il invoque le fait que les cultures pratiquées sous serres, en pleine terre, sans autre condition artificielle de production (chauffage, climatisation, etc.) peuvent être considérées, sur le principe, comme conformes à la destination de la zone au sens des art. 16a LAT et 34 OAT. L'autorité cantonale affirmerait dès lors sans base légale que les installations en cause doivent faire l'objet d'une mesure de planification. Selon le recourant, le SAT n'aurait pas compris que les installations seraient déplacées d'une parcelle à l'autre et que l'ensemble des parcelles concernées ne serait jamais recouvert en même temps, dans sa totalité. L'ordre de démonter les serres déjà installées serait arbitraire et disproportionné. Il reproche en outre à l'autorité d'avoir pris une décision pour chaque parcelle et de n'avoir pas examiné le dossier dans son ensemble, ce qui l'aurait empêché de saisir le caractère provisoire et amovible des installations litigieuses. Il conteste en outre devoir payer toutes les taxes cantonales, qui résultent selon lui, de l'ouverture de plusieurs dossiers pour un seul objet. Le recourant conclut à l'annulation des décisions querellées et au renvoi du dossier aux autorités concernées pour nouvelles décisions, l'autorisation sollicitée devant être délivrée, l'ordre de démolition annulé et les frais mis à sa charge sensiblement réduits. Il a requis l'octroi de l'effet suspensif, en particulier s'agissant de l'ordre de démolition des serres mobiles existantes.

Par décision du 10 juillet 2003, le juge instructeur a provisoirement accordé l'effet suspensif au recours.

Le SAT, dans sa réponse au recours datée du 8 août 2003, a notamment rappelé qu'il avait déjà averti la municipalité qu'un projet de l'importance de celui qui était envisagé sur les parcelles n° 228 et 229 ne pourrait être autorisé et qu'il nécessitait une procédure de planification. Il aurait tout au plus pu admettre l'installation de cinq serres sur la parcelle n° 357, d'une surface totale de 2'520 m2 (art. 16a LAT et 37 OAT). Il a justifié l'ouverture de cinq dossiers par le fait qu'il s'agissait de parcelles et de propriétés bien distinctes, réparties sur le territoire communal. S'agissant du projet de couverture du sol des parcelles n° 250, 251 et 228 par des tunnels juxtaposés, d'une hauteur maximale de 3.60 m., il a précisé qu'une planification s'imposait, en raison de l'impact paysager considérable et de la gestion des eaux claires. Sur les parcelles n° 123 et 137, le projet serait partiellement situé en zone inconstructible. Enfin, toujours selon le SAT, la parcelle n° 154 se trouvant en zone intermédiaire, aucune construction agricole ne saurait y être érigée, sauf si le règlement communal le prévoyait expressément; or tel n'est pas le cas. Il a ajouté que la surface des serres projetées dépassait le seuil maximum admissible qui est de 5'000 m2, selon l'art. 37 al. 1 lettre b OAT. Enfin, un ordre de démolition était justifié, puisque les ouvrages avaient été érigés sans l'autorisation spéciale requise (art. 105 LATC). Il a conclu au rejet du recours.

La municipalité a produit ses déterminations au tribunal par lettre du 10 septembre 2003. Elle expose que la décision de la CAMAC et la réponse du SAT ne lui laissaient pas d'autre solution que celle de refuser la délivrance du permis sollicité, sauf pour l'implantation de cinq serres-tunnels sur la parcelle n° 357, et que l'ordre de démolition s'imposait pour des ouvrages réalisés sans autorisation. La municipalité ne s'est pas opposée à l'octroi de l'effet suspensif.

Le 15 septembre 2003, le tribunal a confirmé l'effet suspensif qui avait été accordé provisoirement, autorisant l'usage par le recourant des installations litigieuses pendant la durée de la procédure de recours. Il a informé les parties qu'il entendait renoncer à une audience ou à une vision locale.

Par lettre du 3 octobre 2003, le conseil du recourant a sollicité une suspension de la procédure jusqu'au 30 juin 2004 (art. 58 LJPA). Le SAT a informé le tribunal le 6 octobre 2003 qu'il y était opposé et il a demandé au tribunal de statuer en l'état du dossier. Le 31 octobre 2003, la municipalité a informé le tribunal qu'elle se ralliait à l'avis du SAT s'agissant de la suspension de la procédure. Le 14 novembre 2003, elle a produit, à la demande du tribunal, un plan des zones, document intitulé "Révision du plan général d'affectation", soumis à l'enquête publique du 8 mars au 7 avril 2002, et le règlement y relatif. A réception des documents précités, le 18 novembre 2003, le tribunal a écrit ce qui suit aux parties :

"(…)

2. Il résulte de ce document qu'une étude de zones spéciales maraîchères a été demandée par le département, que cette étude a été effectuée et soumise aux services de l'Etat compétents, qui doivent encore se déterminer.

3. Le recours concerne des décisions de la Municipalité de Denges, respectivement du Département des infrastructures, qui sont fondées en substance sur l'exigence d'une planification préalable (no CAMAC 54063; 54065; 54068). Ces mesures de planification sont en cours, en particulier en ce qui concerne la création de zones spéciales maraîchères et de leur régime, comme l'indique le conseil de la commune. Apparemment, il incombe au service de l'Etat de se déterminer sur les propositions faites.

4. Dans ces conditions, une suspension de la procédure d'instruction comme l'a requis le recourant se justifie, dans l'attente de la suite des travaux concernant la révision de la planification communale."

Le 28 novembre 2003, le SAT a informé le tribunal qu'il avait déjà procédé à l'examen du dossier complémentaire produit dans le cadre de la révision du plan général d'affectation de la commune de Denges et qu'il avait informé la municipalité de ses déterminations par lettres des 2 octobre et 28 octobre 2003 dont copie a été transmise au tribunal; la municipalité pouvait dès lors mettre le projet à l'enquête publique. Le SAT a demandé au tribunal de statuer, pour éviter que les constructions, provisoires, ne soient réutilisées dans le cadre d'un nouveau cycle de production.

Le 5 juillet 2004, le tribunal a invité les parties à se déterminer sur une éventuelle prolongation de la suspension de la procédure, à laquelle le recourant s'est déclaré favorable, alors que le SAT a demandé au tribunal de juger en l'état. Le 22 juillet 2004, il leur a soumis la question suivante :

"Il faut toutefois constater que l'objet du litige est de déterminer si les constructions litigieuses (des serres amovibles) sur les 5 parcelles concernées peuvent ou non être autorisées. En outre, si on a bien compris, la caractéristique principale de ces ouvrages est d'être temporaire, en fonction de la rotation des cultures. Toujours si on a bien compris (mémoire de recours page 3), les serres en question doivent être démontées en octobre de l'année 2, c'est-à-dire en octobre prochain. Si elles doivent être remontées, ce sera sur d'autres parcelles, pas nécessairement soumises à la même réglementation, et au bénéfice de nouvelles autorisations à intervenir.

Dans ces conditions et compte tenu notamment de la nécessité de terminer l'échange des écritures et éventuellement de procéder à une inspection locale, il paraît exclu que le tribunal statue avant le mois d'octobre 2004. Le recours paraît dès lors d'ores et déjà sans objet."

La municipalité a écrit le 7 septembre 2004 qu'elle s'en remettait à justice.

Le 11 octobre 2004, le tribunal a convoqué les parties à une visite des lieux fixée au 15 novembre 2004. Le SAT a informé le tribunal le 14 octobre 2004 que les serres litigieuses allaient être prochainement démontées, ce qui rendrait le recours sans objet. Il a demandé au tribunal d'annuler l'audience prévue et d'interpeller le recourant pour savoir s'il retirait son recours, précisant que les parties auraient trouvé un accord portant sur l'installation provisoire de serres amovibles, en attendant l'entrée en vigueur dans un ou deux ans d'un plan général d'affectation communal avec des zones ad hoc. Le 2 novembre 2004, le recourant a confirmé le fait qu'une solution, à tout le moins provisoire, était en vue, l'audience du 15 novembre 2004 pouvant ainsi être annulée. Par lettre du 4 novembre 2004, la municipalité s'est opposée au renvoi de l'audience, expliquant qu'elle n'avait pas été consultée pour la mise en oeuvre d'une solution provisoire. Le recourant a déclaré maintenir sa requête de renvoi de l'audience. Le tribunal a informé les parties qu'il maintenait la visite sur place et il s'est rendu sur les lieux le 15 novembre 2004, où il a constaté que les serres litigieuses avaient été démontées. Les parties ont été entendues et à l'issue de l'audience, le tribunal a délibéré à huis clos.