TA - AC.2005.0158 - 2006-04-07 - Weidmann/Municipalité de Ste-Croix, Ammann, Z'graggen, Baumgartner, Département de la sécurité et de l'environnement

1.

a) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) a pour but de préserver les forêts dans leur étendue et leur répartition géographique et les protéger également en tant que milieu naturel (art. 1er al. 1 let. a et b LFo). L'art. 3 LFo prévoit à cet effet que l'aire forestière ne doit pas être diminuée. Le législateur fédéral a voulu garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions notamment leurs fonctions protectrices, sociales et économiques ainsi que leurs fonctions liées à la protection du milieu naturel (art. 1er al. 1 let. b et c LFo). L'art. 2 LFo définit la forêt de la manière suivante : par forêt, on entend toute surface couverte d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinentes (al. 1). Sont également assimilés aux forêts les pâturages boisés et les peuplements de noyers et de châtaigniers (al. 2 let. a). En revanche, ne sont pas considérés comme des forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les jardins, les parcs et les espaces verts ainsi que les cultures d'arbres plantés sur un terrain non boisé pour une utilisation de courte durée (al. 3). Dans les limites fixées par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l'âge que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt, ainsi que la largeur et la surface minimale que doit avoir un autre peuplement pour être considéré comme de la forêt. Mais si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables (al. 4).

b) L'art. 1er de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo) prévoit que les cantons peuvent préciser les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme de la forêt en fixant les limites suivantes : la surface doit comprendre une lisière appropriée entre 200 et 800 m2 (let. a), la largeur de la surface boisée comprenant la lisière appropriée peut être fixée entre 10 et 12 mètres (let. b) et l'âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt doit être de 10 à 20 ans (let. c). Si le peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, il doit être considéré comme de la forêt, indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge (al. 2). Les art. 50 al. 1er LFo et 66 OFo chargent les cantons d'édicter les prescriptions d'exécutions nécessaires à l'application de la loi fédérale. L'art. 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LvFo) précise que sont considérées comme forêts au sens de la législation fédérale les surfaces boisées de 800 m2 et plus (let. a), les cordons boisés de 10 mètres de largeur et plus (let. b), les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de vingt ans (let. c), les rives et berges boisées des cours d'eau non corrigés (let. d) et les rideaux-abris (let. e). Le droit cantonal ne fixe pas de réserve concernant les surfaces qui exercent une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante et qui ne répondraient pas aux critères quantitatifs définis à l'art. 2 LvFo.

c) La jurisprudence fédérale a précisé que les aires boisées d'environ 500 m2 et d'une largeur de 12 m avec un âge de plus de quinze ans peuvent régulièrement remplir des fonctions forestières alors que de plus petites surfaces ne peuvent en général pas être assimilées à de l'aire forestière. Mais le Tribunal fédéral a admis qu'une surface de 325 m2 répondait à la notion fédérale de forêt à l'intérieur d'une zone à bâtir (ATF 110 Ia 91); l'étendue de la surface boisée en cause ne joue en général qu'un rôle secondaire (ATF 118 Ib 511 consid. 5); la conservation de chaque bosquet de forêt est en principe nécessaire à l'ensemble de l'aire forestière et à ses fonctions; tel est surtout le cas des parcelles situées dans les localités ou à leurs limites et qui ne doivent pas être grignotées petit à petit par la pression des constructeurs (ATF 110 Ib 382). Ainsi, lorsqu'un canton fait usage de la compétence que lui reconnaît l'art. 1er al. 1er OFo de façon schématique et sans distinction pour tous les peuplements du territoire communal, malgré leur grande diversité, il contredit le sens et le but des critères quantitatifs et par là même la notion qualitative de forêt. La loi forestière vaudoise est à cet égard incomplète dans la mesure où elle fixe comme critère quantitatif déterminant la surface de 800 m2 au minimum, un âge de vingt ans et une largeur de dix mètres sans réserver les cas où les fonctions protectrices de la forêt sont prépondérantes. Selon la jurisprudence fédérale, il n'est pas possible de se baser sur une réglementation cantonale contraire au droit fédéral. En pareil cas, les critères minimaux développés par la jurisprudence fédérale doivent trouver application de la même manière que dans les situations où il n'existe aucune disposition cantonale d'exécution correspondante (voir ATF 122 II 72 consid. 3b/bb p. 80).

d) Le Conseil fédéral s'est écarté de la jurisprudence fédérale et des limites quantitatives qui résultaient du message en fixant les seuils de 800 m2 et de vingt ans à l'art. 1er al. 1 OFo. Mais une réglementation cantonale suffisamment élaborée peut utiliser ces valeurs limites dans des cas particulièrement appropriés sans pour autant violer la notion qualitative de forêt qui reste seule déterminante. Ce sont en effet les fonctions protectrices, sociales ainsi que celles liées à la protection du milieu naturel qui sont déterminantes pour qualifier un boisement de forêt. A cet égard, la protection de la nature et du paysage compte comme l'une des fonctions sociales importantes de la forêt. Ainsi, il faut tenir compte des buts de la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage qui visent à ménager et à protéger l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du pays, et d’en préserver l’intégrité là où il y a un intérêt général prépondérant (art. 1er let. a et art 3 al. 1 LPN; ATF 113 Ib 349 consid. 5). En ce qui concerne le paysage, il s'agit d'une protection esthétique ; la forêt fait partie intégrante du paysage et en constitue l’un des éléments caractéristiques essentiel (ATF 112 Ib 209 consid. 8 et 108 Ib 183). Aussi, les fonctions des surfaces boisées pour la protection de la nature ont été renforcées par les dispositions de la loi fédérale sur la protection de la nature concernant la protection des biotopes (art. 18 al. 1 bis et 18b LPN) lorsque la forêt joue un rôle important dans l'équilibre naturel ou présente des conditions particulièrement favorables à la biocénose (voir ATF 112 Ib 431). Toutefois, il n'appartient pas au droit forestier de se substituer aux tâches d'aménagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage. Ces tâches relèvent en grande partie des cantons et n'importe quel buisson ou bosquet n'entre pas dans le champ d'application de la législation forestière fédérale. A cet égard, les surfaces volontairement boisées pour apporter de la verdure dans les zones urbanisées ne doivent, par principe, plus être considérées comme forêt au sens de la loi (FF 1988 III p. 174-175).

En définitive, il ressort de la jurisprudence fédérale que les peuplements exercent en règle générale une fonction forestière dès qu'ils atteignent une surface de 500 m2 et que les fonctions sociales et protectrices de la forêt doivent être reconnues comme déterminantes, indépendamment des critères quantitatifs fixés par le droit cantonal (voir ATF 124 II 165 consid. 5c et ATF 125 II 440 consid. 2c).

e) En l'espèce, la surface boisée est relativement importante et dépasse la limite fédérale déterminante de 500 m2 à partir de laquelle le Tribunal fédéral admet que les peuplements exercent en règle générale une fonction forestière (ATF 124 II 165, consid. 5c). Il convient donc d'examiner si les circonstances justifient de s'écarter du critère quantitatif de 800 m2 fixé par la législation cantonale, compte tenu de la fonction sociale ou protectrice du boisement. A cet égard, le tribunal constate que le boisement exerce essentiellement une fonction sociale liée au paysage. L'inspection locale a permis en effet de constater que le boisement est visible depuis la route cantonale qui relie Yverdon à Ste-Croix à l'arrivée sur le plateau de Ste-Croix ; ce boisement joue un rôle important dans l'urbanisation du secteur prévue par le plan de quartier "La Combe aux Guerraz" car il constitue un espace de verdure arborisé séparant l'aire réservée aux constructions hospitalières de la zone plus dense de chalets de vacances en aval. Cependant, l’importance de la fonction paysagère doit être appréciée en fonction de l’ensemble des circonstances ; si cette fonction peut être déterminante dans un site fortement urbanisé, elle doit être appréciée de manière nuancée dans un environnement naturel, en milieu agricole ou en montagne. En l'espèce, le tribunal constate que l'ensemble du périmètre du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" est entouré de forêt. La photographie (carte postale) produite par la recourante montre en outre par une vue d’avion, le paysage depuis les Rasses jusqu'au périmètre du plan de quartier. Il ressort de cette photographie que le paysage est formé de terrains agricoles et de pâturages entourés de forêts en amont et en aval reliées entre elles par des cordons boisés soumis au régime forestier, qui structurent le paysage agricole à l'image de boccages. L’alternance des champs agricoles et des pâturages avec les boisements qui les entourent présente un des éléments caractéristique de ce paysage. En revanche, le bosquet litigieux, situé à l'intérieur du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" en aval de la parcelle 2530 ne joue qu'un rôle paysager de moindre importance par rapport à ces cordons boisés.

Par sa surface réduite et son caractère isolé des autres massifs forestiers, la surface boisée apparaît comme une aire de verdure dont le maintien est lié à l'urbanisation du plan de quartier ; la surface boisée exerce dans ce contexte une fonction en relation avec des buts d'aménagement des territoires visant à ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (voir art. 3 al. 3 let. e LAT), et elle n’exerce pas une fonction paysagère déterminante en regard du droit forestier.

f) La légende du plan de quartier "La Combe aux Guerraz" mentionne le bosquet comme une arborisation existante. A cet égard, le tribunal constate que la réglementation du plan de quartier doit être interprétée en ce sens que l'arborisation existante doit être maintenue. Il s'agit de règles d'aménagement du territoire que les communes peuvent édicter en vertu de l’art. 47 al. 2 ch. 4 LATC et qui complètent à cet égard la réglementation spécifique que les communes adoptent en application de l'art. 5 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Il résulte ainsi des circonstances que le bosquet litigieux exerce une fonction paysagère liée à l'urbanisation du quartier qui relève de l'aménagement du territoire et qui ne peut être assimilée aux fonctions paysagères forestières telles qu'elles sont caractérisées dans le secteur agrico-pastoral situé en aval de la route cantonale les Rasses Ste-Croix. Mais cette situation ne permet toutefois pas encore à la municipalité d'autoriser l'abattage de plus de la moitié de la surface du bosquet.

g) La réglementation du plan de quartier impose en effet de maintenir l’arborisation existante. Il est vrai que la légende du plan concernant l’arborisation existante ne se rapporte à aucune disposition explicite du règlement du plan de quartier. Mais cette obligation résulte de l’interprétation systématique du règlement. L'art. 43 du règlement du plan de quartier précise en effet que "l'arborisation supplémentaire figurée sur le plan est obligatoire et que la municipalité peut exiger une densification si elle la trouve insuffisante lors de la demande de permis de construire." De même, l'art. 3 du règlement du plan de quartier précise que dans la zone de protection du paysage A, la végétation peut être densifiée. Il ressort de ces dispositions que l’arborisation existante doit en tous les cas être maintenue. Ainsi, la décision municipale autorisant l'abattage de la surface boisée sans conditions de remplacement n'est pas conforme à la réglementation du plan de quartier. Il est vrai que la recourante n’a pas contesté expressément la décision municipale confirmant l’autorisation d’abattage. Mais la décision municipale du 12 décembre 2003 n’indiquait pas la voie du recours au Tribunal administratif et les interventions de la recourante auprès du Service des forêts de la faune et de la nature manifestent clairement l’intention de contester toute forme d’autorisation permettant l’abattage du bosquet. La demande de la recourante tendant au constat de la nature forestière doit ainsi être interprétée comme un recours contre la décision municipale autorisant l'abattage du bosquet. L’autorisation confirmée par la municipalité le 12 décembre 2003 n’est cependant pas conforme à la réglementation du plan de quartier qui exige le maintien de l’arborisation existante. Le dossier doit être retourné à la municipalité afin qu'elle complète l’autorisation d’abattage en fixant les conditions et délai de reboisement du secteur sur lequel les arbres ont été abattus.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est partiellement admis dans la mesure où il est également dirigé contre la décision de la municipalité levant l'opposition de la recourante et confirmant l’autorisation d’abattage. Il est rejeté en ce qui concerne la décision de constatation de nature forestière du 11 juillet 2005. Le dossier doit ainsi être retourné à la municipalité afin qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants du présent arrêt. Compte tenu de l'issue de la procédure, il y a lieu de mettre une partie des frais de justice, arrêtés à 1'500 fr., à la charge de la recourante et de laisser également à sa charge les frais relatifs à la procédure de constatation de nature forestière qui a échoué.