CDAP - AC.2011.0167 - 2012-12-17 - PETITMERMET/Service du développement territorial, Commission foncière rurale Section I

1.

L'autorité intimée conclut à l'irrecevabilité du recours en arguant que sa lettre du 20 juin 2011 ne constitue pas une décision, mais un simple préavis. En revanche, la Commission foncière considère cette lettre comme une décision.

a) aa)La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) définit à son art. 3 la décision comme suit:

"Art. 3 - Décision

1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les références citées; arrêts GE. 2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (arrêt du TF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références citées). Dans certaines circonstances, une déclaration d'intention, qui fixe l'attitude qu'adoptera l'autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l'objet d'un recours immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (v. ATF 114 Ib 190 consid. 1a, s’agissant d’une déclaration d’intention relative à des décisions futures ; arrêt AC.2011.0084 du 11 mai 2012).

bb) Du point de vue formel, la décision doit répondre à un certain nombre d'exigences résultant des principes généraux du droit administratif et précisées par le droit cantonal. L'art 42 LPA-VD a la teneur suivante:

"Art. 42 - Contenu

La décision contient les indications suivantes :

a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;

b. le nom des parties et de leurs mandataires ;

c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;

d. le dispositif ;

e. la date et la signature ;

f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

S'agissant plus particulièrement de l'indication des faits et des règles juridiques (art. 42 let. c LPA-VD), la jurisprudence relative au droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., rappelle qu'il confère à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à donner à la personne touchée les moyens d'apprécier la portée du prononcé et de les contester efficacement, s'il y a lieu, devant une instance supérieure. Elle tend aussi à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue, par là, à prévenir une décision arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée. L'autorité n'est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient (ATF 133 I 270 consid. 3.1; 133 III 439 consid. 3.3; 130 II 530 consid. 4.3; arrêts AC.2008.0248 du 13 juillet 2009; GE.2005.0161 du 9 février 2006). La jurisprudence a déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts FO.2010.0030 du 24 janvier 2011 consid. 1; AC.2009.0143 du 24 novembre 2009 consid. 2; AC.2009.0173 du 22 septembre 2009 consid. 2; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; AC.2009.106 du 3 juillet 2009 consid. 1a; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 consid. 1, etc).

L’indication des voies de droit (art. 42 let. f LPA-VD) découle également de la garantie du droit d’être entendu. D’après un principe général du droit découlant de l’art. 9 Cst., protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable ; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; 131 I 153 consid. 4; 127 II 198 consid. 2c, et les arrêts cités ; arrêts AC.2010.0113 du 13 avril 2011 consid. 4 ; GE.2010.84 du 22 février 2011). Réciproquement, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit. ; ATF 119 IV 330 consid. 1c).

b) Afin de déterminer la nature juridique de la lettre du 20 juin 2011, il sied de rappeler brièvement la procédure dans laquelle celle-ci a été formulée. Dite lettre s'inscrit dans une procédure de coordination entre la procédure en matière d'aménagement du territoire (selon la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT, RS 700]) et de droit foncier rural (selon la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural [LDFR; RS 211.412.11]).

aa) Lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone à bâtir n'est pas approprié à un usage agricole ou horticole (aucune utilisation concrète pour l'agriculture n'étant envisageable compte tenu des caractéristiques particulières, art. 6 al. 1 LDFR et 16 al. 1 let. a LAT), l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater par l'autorité compétente que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2 ; arrêt du TF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012 consid. 4.2); le cas échéant, une mention sera inscrite au registre foncier (art. 86 LDFR; cf. aussi l'art. 3 de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 pour les exceptions à l'obligation de mentionner), avec pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien que situé hors de la zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (Stalder, in: Commentaire LDFR, n. 4 ad art. 84 LDFR cité dans FO.2009.0002 du 14 septembre 2009).

Lorsqu'une parcelle fait en revanche partie d'une entreprise agricole, sa soustraction à la LDFR exige une autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 60 al. 1 let. a LDFR, à l’octroi de laquelle le propriétaire à un droit, si les conditions légales sont remplies (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c; arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3b; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7c). Comme le champ d'application de la LDFR s'étend aussi aux immeubles à usage mixte qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR), la partie non agricole, que la loi n'a pas vocation à protéger, ne reste soumise à la LDFR que jusqu'au jour où elle est soustraite à l'interdiction de morcellement (art. 58 LDFR) par une autorisation exceptionnelle (art. 60 al. 1 let. a LDFR). Un usage mixte au sens de la loi résulte souvent du fait que les bâtiments d'habitation et d'exploitation utilisés initialement pour l'agriculture ne sont plus nécessaires à celle-ci ou servent à d'autres fins, notamment d'habitation, contrairement à leur destination; de tels bâtiments peuvent être exclus du champ d'application de la LDFR en vertu de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR s'il s'avère qu'ils seront à l'avenir inutiles au maintien d'une exploitation agricole rentable et offrant de bons moyens d'existence (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2c). Ces critères ne jouent un rôle que si l'usage agricole a pris fin et que l'autorité compétente est requise de soustraire du champ d'application de la LDFR des bâtiments utilisés auparavant pour l'agriculture (ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 175 consid. 2b in fine).

bb) Depuis le 1er septembre 2000, l'art. 4a de l'ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR; RS 211.412.110) et l'art. 49 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) imposent aux autorités compétentes en matière de LDFR et de construction hors de la zone à bâtir de coordonner leurs procédures.

Ayant pour titre marginal "Coordination des procédures", l'art. 4a ODFR dispose que:

"1 Dans la procédure d’octroi d’une dérogation à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d’octroi d’une décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour décision à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu’une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu’elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l’aménagement du territoire.

2 L’autorité compétente en matière d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire et constatant la légalité de l’affectation de la construction ou de l’installation.

3 Il n’est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s’il est évident:

a. qu’aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée; ou que

b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR."

Quant à l'art. 49 OAT, il prévoit que:

"L’obligation de coordonner les procédures découlant de l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l’autorité cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d’une exception à l’interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l’art. 60 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d’une décision constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

L'art. 4a ODFR permet de juguler la difficulté de déterminer clairement, a priori, si une opération foncière a ou non des effets sur l'aménagement du territoire dans une situation concrète. Elle codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière (ATF 125 III 175 consid. 2c). En particulier, elle oblige l'autorité saisie d'une demande de constatation de non-assujettissement à la LDFR de transmettre le dossier pour décision à l'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire pour décision, lorsqu'une construction se trouve sur le bien-fonds concerné (arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7d). Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir est le Département de l’Intérieur (art. 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985), qui a délégué cette tâche au SDT.

Pour désassujettir un terrain à la LDFR, il faut d’abord que l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire ou bien accorde une autorisation dérogatoire au sens des art. 24 à 24d LAT, ou bien rende une décision constatant le classement du bien-fonds en question dans une zone à bâtir, puis que l’autorité compétente pour l’application de la LDFR octroie une autorisation de droit foncier rural sur la base de laquelle la soustraction est effectuée (arrêt du TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007, reproduit in: RNRF 2009 p. 270ss, consid. 3.2). Au regard du texte clair de l’art. 4a al. 2 ODFR, la décision de l’autorité compétente en matière d’aménagement du territoire doit précéder celle rendue en application de la LDFR (arrêt du TF 5A.22/2003 du 11 mars 2004, reproduit in: RNRF 2006 p. 286ss, consid. 5.2; arrêt FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c).

c) En l'espèce, dans une lettre du 5 mai 2011 avec pour titre "Demande de pouvoir faire inscrire une mention de soustraction à la LDFR sur la parcelle n° 168 RF de Syens et demande de décision en constatation de non assujettissement à la LDFR sur la parcelle n° 219 RF de Syens", la Commission foncière rurale a demandé au SDT "de bien vouloir examiner ce dossier et de rendre [ses] décisions ou préavis en relation avec cette requête". C'est ainsi dans le cadre d'une procédure de coordination de l'art. 4a ODFR - disposition légale à laquelle dite lettre fait expressément référence - que le SDT a été invité à se prononcer. Ce dernier, en tant qu'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire, devait rendre une décision avant que la Commission foncière puisse se prononcer sur les requêtes fondées sur la LDFR (arrêts FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c; AF.2010.0002 du 11 avril 2011 consid. 7d).

Par lettre du 20 juin 2011 en réponse à la requête de la Commission, le SDT s'est pourtant contenté de remettre à plus tard l'examen de la légalité de certaines des constructions érigées sans autorisation sur la parcelle n° 168. Le Service s'est dit « à même d'autoriser », au sens de l'art. 24a LAT, qu'une partie de la parcelle n° 168 et les bâtiments n° 89 et 115 qu'elle comporte fassent l'objet d'un changement d'affectation sans travaux; ce principe était en revanche exclu pour la parcelle n° 219. Il a refusé au surplus que l'entier de la parcelle n° 168 soit soustrait à un usage agricole et a proposé qu’elle fasse l’objet d’un morcellement. En procédant à l'analyse du cas et en concluant "vu ce qui précède et en l'état du dossier, notre service refuse de délivrer son autorisation en application des art. 24a LAT et 4a ODFR", le SDT donne l’apparence de refuser la création ou la constatation d'un droit, à savoir l'autorisation d'un changement d'affectation sans travaux d'une des parcelle litigieuse et de fixer le régime juridique concret des parcelles du recourant. A cela s’ajoute que la missive a été accompagnée d’une facture d’un montant de 280 francs en guise d’émolument. En clair, la lettre du SDT a toutes les apparences d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Le recourant a d’ailleurs compris la lettre dans ce sens puisqu’il l’a portée devant la cour de céans, malgré l’absence de voies de droit.

Néanmoins, le SDT conteste avoir rendu une décision formelle et soutient n'avoir formulé qu'un préavis à l'attention de la Commission foncière. Pour rappel, un préavis résulte de la consultation d'une autorité par l'autorité compétente pour prendre une décision, en vue de s'informer ou parce qu'une loi l'oblige à solliciter l'avis d'autres services (Pierre Moor/Etienne Poltier, droit administratif, volume II, p. 279). Le SDT aurait ainsi émis un avis "en l'état" du dossier visant à informer la Commission foncière de son appréciation provisoire du dossier. C’est pour cette raison qu’il n’a pas indiqué les voies de droit usuelles ni le délai de recours ni l’autorité de recours (art. 42 let. f LPA-VD) et qu'il n'a pas notifié l’acte directement au recourant, mais l’a transmis en courrier simple à la Commission foncière qui s'est chargée de la communiquer au recourant (sur la question de la notification des décisions, voir MPU.2011.0010 du 21 avril 2011 consid. 2a)

Quoi qu'en dise le SDT, lorsqu'une disposition légale - en l'occurrence l'art. 4a al. 1 et 2 ODFR - oblige une autorité à rendre une décision préalable devant être notifiée à l'intéressé, celle-ci ne peut se contenter de ne formuler qu'un simple préavis. La cour de céans a d'ailleurs déjà eu l'occasion de dire que le SDT, lorsqu'il est saisi par la Commission foncière, doit veiller à rendre une décision répondant aux exigences formelles que pose la LPA-VD (FO.2011.0013 du 9 février 2012 consid. 3c in fine). Sans doute le SDT peut-il renseigner l'autorité de coordination de l'avancement et de l'état provisoire de son instruction, mais il ne peut rendre un acte qui a toutes les apparences d'une décision et, par la suite, prétendre qu'il ne s'agit que d'un préavis. Sur ce point, la Commission foncière relève à juste titre dans ses déterminations que, à l'avenir, le SDT devra rendre des décisions formelles, notifiées au propriétaire et non adressées directement à la Commission. En outre, lorsque dite autorité, en l'occurrence le SDT, ne pense pas être en mesure de statuer sur l'ensemble des questions qui lui sont soumises, elle doit éviter de donner à son appréciation provisoire l'aspect d'une décision.

Au vu de l’apparence trompeuse de l’acte en question, on ne saurait dans tous les cas faire grief au recourant d’avoir cru, de bonne foi, que la lettre querellée constituait une décision et de l’avoir attaquée devant la cour de céans. La sécurité du droit commande d'annuler cette décision qui, malgré son apparence, n'en est pas une.

2.

Vu ce qui précède, le recours est admis et l’acte attaqué est annulé. L'arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1, 52 al. 1 et 99 PA). Le recourant qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel n'a pas droit à des dépens (art. 55 PA et 99 PA).