CDAP - AC.2011.0275 - 2012-11-14 - BALSER/Municipalité de Bex, Service du développement territorial, GENGENBACH

1.

La recourante requiert à titre de mesure d’instruction la tenue d’une audience avec inspection locale sur la propriété du constructeur aux Plans-sur-Bex.

a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505 s.). Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s.). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 137 III 208 consid. 2.2 p. 210; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).

b) En l'occurrence, le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier de la cause qui contient plusieurs plans en coupe ainsi que de nombreuses photographies des lieux permettant d’apprécier la portée des modifications apportées par le constructeur sans qu’il ne soit nécessaire de se déplacer sur sa propriété. Il n'y a en conséquence pas lieu de donner suite au complément d’instruction requis tendant à la fixation d'une audience et d’une inspection locale dans la présente cause.

2.

La recourante dénonce l’existence de plusieurs transformations exécutées sans autorisation municipale par le constructeur. Elle estime également que certains des éléments ayant fait l’objet d’un ordre de démolition sont toujours en place actuellement.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans la procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. En revanche, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé (ATF C 78/06 du 6 mars 2007, ATF 125 V 414 consid. 1a, 119 Ib 36 consid. 1b et les références citées).

b) La décision municipale autorise un projet de construction qui, selon la demande de permis de construire du 12 juillet 2011 porte sur la réalisation d’un abri sous sapin ainsi que sur la régularisation de la prolongation de l’avant-toit du garage, la prolongation de l’auvent existant, le changement du chapeau de cheminée ainsi que la rénovation de la couverture existante de l’immeuble. La décision du SDT figurant dans la synthèse CAMAC porte quant à elle sur la réalisation d’un étayage abri sous sapins, de l’agrandissement d’un couvert, de la prolongation de l’avant-toit du garage, du changement d’un chapeau de cheminée, et de la rénovation de la couverture. Ces décisions se fondent sur des plans produits à l’occasion de la demande de régularisation de juillet 2011 ainsi que sur les plans et permis de construire délivrés en 1993, 2005 et 2009. L’objet du recours est donc limité à ces travaux. Les griefs soulevés par la recourante relatifs à d’éventuels aménagements supplémentaires réalisés par le constructeur, le cas échéant sans autorisation, ne font donc pas l’objet des décisions querellées et excèdent par conséquent l’objet du présent litige.

3.

La recourante conteste la régularisation des transformations opérées d’un point de vue quantitatif et dénonce leur caractère incompatible avec le potentiel d’agrandissement de l’immeuble hors volume.

a) aa) Selon l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 25 al. 2 LAT précise que pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 24 LAT permet une dérogation si l'implantation des constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces dispositions sont concrétisées en droit cantonal aux art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC. Selon l'art. 81 LATC, pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales (al. 1). Par ailleurs, lorsque la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination, cette autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé (al. 2). Quant à l'art. 120 al. 1 let. a LATC, il dispose que ne peuvent être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination sans autorisation spéciale, les constructions hors des zones à bâtir. La jurisprudence a ainsi admis qu’un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir, sans autorisation cantonale préalable, ne déployait aucun effet et qu'il était radicalement nul. L’autorisation cantonale est en effet un élément constitutif et indispensable de l’application de l’art. 24 LAT (cf. notamment ATF 132 II 21 consid. 3 p. 26 ss, traduit et résumé in RDAF 2007 I, p. 440 ss, avec une note de Guy-Ecabert).

bb) Les aménagements dont il est question en l'occurrence nécessitaient une autorisation spéciale délivrée par les services cantonaux, la parcelle du constructeur se situant hors des zones à bâtir. Le bâtiment ECA no 2271 n'ayant pas eu d'usage agricole depuis le 1er juillet 1972, la régularisation des travaux litigieux doit être examinée au regard des art. 24c LAT et 42 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

b) aa) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).

L'art. 42 OAT précise les conditions auxquelles des modifications peuvent être apportées aux constructions pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable. Ainsi, l'identité de la construction et de ses abords doit être respectée pour l'essentiel; les améliorations de nature esthétique étant admises (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances (al. 3). Si l’on s’en tient uniquement à l’aspect quantitatif, l'identité n'est en tous cas pas respectée si à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est augmentée de plus de 60 % (art. 42 al. 3 let. a OAT). De même, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (art. 42 al. 3 let. b OAT). La surface à prendre en considération comprend non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien fonctionnel au logement servant à un usage non-conforme à l’affectation de la zone (Bovay, Didisheim, Sulliger, Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème éd. 2010, p. 183 ad art. 42 OAT).

bb) En l’espèce, l’autorité intimée a estimé que, d’un point de vue quantitatif, les différentes transformations opérées par le constructeur ainsi que la réalisation d’un étai afin de soutenir les branches de sapin bordant la route d’accès à sa propriété rentraient dans le potentiel d’agrandissement hors volume du bâtiment existant. Il ressort des calculs produits par le SDT que l’ensemble des agrandissements opérés par le constructeur totalise quelque 36.6 m2 ; soit 32.9 m2 de surfaces annexes (couvert nord-est de 5.6 m2, agrandissement de l’auvent sud de 14.4 m2 et couvert/étai de 12.9 m2) et 3.7 m2 de nouvelles surfaces à l’intérieur du volume bâti existant, l’auvent sud reconverti en véranda ne devant être pris en compte que pour moitié (art. 42 al. 3 let. b OAT).

Dans le détail, le SDT a retenu une surface brute de plancher habitable de 116,4 m2 permettant un agrandissement de 34.9 m2 (30% de 116.4 m2) ainsi qu’une surface annexe de 93.2 m2 autorisant un potentiel d’agrandissement de 28 m2 (30% de 93.2 m2). Le potentiel d’agrandissement total de l’immeuble hors volume est ainsi de 62.9 m2. Quant à la recourante, elle considère, sur la base des plans produits au dossier, que la surface brute de plancher utile ne totaliserait que 91.5 m2, ce qui permettrait selon elle un agrandissement maximal de l’immeuble de 27.45 m2 (30% de 91.5 m2). Elle omet néanmoins de prendre en compte dans ses calculs les surfaces annexes préexistantes afin de déterminer le potentiel d’agrandissement total de l’immeuble. L’appréciation de l’autorité intimée en ce qui concerne la possibilité de régulariser, respectivement d’autoriser, les extensions querellées doit dès lors être confirmée du point de vue quantitatif, ceux-ci n’excédant pas un total de 36.6 m2, pour un potentiel d’agrandissement hors volume total de 62.9 m2. Les aménagements opérés par le constructeur restent dès lors notablement inférieurs au potentiel d’agrandissement dont peuvent bénéficier les constructions existantes sises hors de la zone à bâtir selon les principes énoncés aux art. 24c LAT et 42 OAT.

4.

Reste à apprécier si les agrandissements de l’immeuble du constructeur sont également acceptables d’un point de vue qualitatif, en particulier sur le plan esthétique.

a) L'art. 42 OAT dispose que les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel; les améliorations de nature esthétique étant admises (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3 première phrase). Selon la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit (ancien art. 24 al. 2 LAT), applicable également au nouveau droit (ATF 127 II 215 consid. 3b p. 219), l'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arrêts cités). Dans le cadre de transformations, il n’est pas exigé que l’ancien et le nouveau soit tout à fait semblables, l’identité se référant aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire celles à de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour l’aménagement du territoire (Muggli, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [Commentaire LAT], juin 2009, n. 22 ad art. 24c).

b) En l’occurrence, le SDT a admis tous les travaux réalisés depuis 1993 d’un point de vue qualitatif, estimant que ceux-ci étaient sans incidence sur l’identité du bâtiment et de ses abords. Cette appréciation peut être confirmée au vu des photographies produites au dossier, lesquelles attestent que l’immeuble litigieux comportait déjà certaines annexes ce qui tend à démontrer que celui-ci n’a pas subi de modifications importantes du fait des aménagements réalisés par le constructeur. Au demeurant, certains des travaux devant être ici régularisés constituent des travaux d’entretien qui ont pu contribuer à une amélioration de l’aspect esthétique du bâtiment (changement de la couverture et du chapeau de la cheminée notamment).

c) Quant à l’appréciation faite par la municipalité, celle-ci peut également être confirmée. L’immeuble litigieux constitue certes un bâtiment à protéger au sens de l’art. 56 RPPA, lequel renvoie à l’art. 27 RPPA qui dispose que les bâtiments protégés sont entretenus et maintenus dans leur intégrité architecturale (volumétrie, style, dimension des ouvertures, ornementation), et ne sont pas démolis (art. 27 al. 1). Seules les modifications de minime importance pouvant être autorisées de cas en cas (art. 27 al. 3). En l’occurrence, la municipalité a considéré que les aménagements réalisés étaient compatibles avec les prescriptions locales en matière d’aménagement moyennant le respect des charges imposées dans les autorisations délivrées, notamment en ce qui concerne les matériaux à utiliser (cf. notamment permis 2321.C). Elle a également estimé que les travaux effectués pouvaient être considérées comme étant de minime importance et d'entretien et les avait en conséquence dispensés l’enquête publique. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que l’autorité intimée ait fait un usage arbitraire de son pouvoir d’appréciation en estimant que les aménagements litigieux respectent l’identité architecturale du bâtiment. Les décisions querellées doivent dès lors être également confirmées sous un angle qualitatif et c'est, partant, à juste titre que les modifications litigieuses ont été régularisées.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Succombant, la recourante supporte les frais de justice qui seront réduits en l’absence d’audience (art. 49 et 50 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36). Il n’y a en outre pas lieu d’allouer des dépens, ni le constructeur ni l’autorité intimée ne s’étant fait assister par un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).