CDAP - AC.2015.0161 - 2019-07-04 - Association Rives publiques, A._____, B.______, C._____, D.______, E.______, F._____, G._____, H.____, I.______, J.______/Municipalité de Mies, K.___, L._, M.______, N.________, O.______, P.________, Q.________, R.________, T.________, U.________, V.________, W._____, X.___

1.

Trois requêtes d'intervention restent pendantes dans la présente cause.

a) Les art. 13 et 14 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) ont la teneur suivante:

Art. 13 Qualité de partie

1 Ont qualité de parties en procédure administrative :

a. les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure ;

b. les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie ;

c. les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée ;

d. les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation.

2 Sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas qualité de partie.

Art. 14 Autres intervenants

1 L'autorité peut, d'office ou sur requête, appeler en cause ou autoriser l'intervention de personnes qui pourraient avoir qualité de partie au sens de l'article 13.

L'institution de l'appel en cause a pour but de sauvegarder le droit d'être entendus des personnes qui ne sont pas initialement parties à la procédure (AC.2010.0009 précité). La violation de ce droit peut conduire à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal. Tel sera par exemple le cas si, en omettant d'appeler d'office en cause les propriétaires concernés par un recours contre un plan de quartier, le tribunal admet le recours déposés par des tiers (ATF 1C_134/2010 du 28 septembre 2010).

b) Selon l'art. 32 al. 1 règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1), le juge auquel la cause est attribuée ordonne les mesures d'instruction nécessaires et préside la cour appelée à statuer (art. 32 al. 1 ROTC). Le magistrat instructeur est compétent pour rendre les décisions d'instruction, celles relatives à l'effet suspensif, aux mesures provisionnelles et à l'assistance judiciaire (art. 94. 2 LPA-VD). Le juge peut soumettre la cause à la cour si l'affaire présente une certaine complexité (art. 94 al. 3 LPA-VD). Une cour statue dans les autres cas (art. 94 al. 4 LPA-VD) dans une composition de trois magistrats (art. 33 ROTC).

Selon un arrêt déjà ancien, la compétence pour statuer sur une requête d'intervention n'appartient pas au juge instructeur mais à la cour composée de trois magistrats, ceci pour le motif qu'il ne s'agirait pas d'une simple mesure d'instruction (arrêt partiel AC.2008.0302 du 9 juin 2009, consid. 1). Il est vrai que quelques arrêts rendus dans une composition de trois magistrats ont statué sur le sort d'une requête d'intervention ou d'appel en cause, en général en même temps que sur la cause au fond (FO.2009.0015 du 4 septembre 2009; AC.2010.0009 du 24 juin 2011, consid. 5; GE.2015.0077 du 27 avril 2015; GE.2016.0030 du 15 juillet 2016). Cependant, dans la plupart des cas, l'application de l'art. 14 LPA-VD intervient de manière implicite et à l'initiative du seul juge instructeur. Il en va ainsi en particulier en matière de droit des constructions et de l'aménagement du territoire en vertu d'une pratique constante qui était déjà celle du Tribunal administratif: dès réception du recours, le juge instructeur fait interpeller d'office, par l'intermédiaire de la municipalité, les opposants qui ont participé à une procédure lorsque la décision négative qui termine celle-ci est contestée par un recours du requérant. On ne voit pas, ne serait-ce que pour des motifs pratiques et de célérité, que cette interpellation nécessite une décision du tribunal statuant en corps. L'art. 14 LPA-VD ne l'impose pas et ne prévoit pas non plus de distinction selon que l'appel en cause ou l'intervention aurait lieu d'office ou sur requête.

En définitive, l'application de l'art. 14 LPA-VD doit être considérée comme une décision d'instruction qui est de la compétence du juge instructeur (telle est d'ailleurs la solution qui ressort implicitement de l'arrêt AC.2017.0182 du 12 mars 2018, consid. 2, qui expose que "l'autorité (en l'occurrence le juge)" peut autoriser l'intervention. Le juge conserve la possibilité de soumettre la question à la cour en vertu de l'art. 94 al. 3 LPA-VD.

c) En l'espèce, les auteurs des requêtes d'intervention qui restent pendantes dans la présente cause sont des propriétaires de parcelles riveraines qui possèdent manifestement un intérêt digne de protection à intervenir au sujet des ouvrages ou mesures qui pourraient concerner leur parcelle. Ils ont reçu toutes les communications du tribunal depuis le dépôt de leur requête. Leur intervention a été admise de fait par le juge instructeur.

Compte tenu du sort du recours, il n'y a pas lieu de poursuivre l'échange d'écritures pour ce qui les concerne.

2.

Dans sa lettre du 4 juin 2015, la municipalité refuse de donner suite à la requête des recourants qui demandaient que la municipalité rende pour chacune des parcelles concernées une décision administrative distincte ordonnant la suppression des entraves à l'exercice du droit d'accès aux rives du lac.

On peut se demander si cette lettre est constitutive d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, en particulier si elle a pour objet de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). La question peut rester indécise en raison des considérants qui suivent.

3.

L'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :

"Art. 75 - Qualité pour agir

1 A qualité pour former recours :

a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

Selon la jurisprudence constante (v. récemment 1C_431/2017 du 11 mars 2019, consid. 3.1.1), la partie recourante doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée, ce qui implique qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; 141 II 50 consid. 2.1 p. 52). En d'autres termes, la personne qui souhaite former un recours doit être potentiellement directement touchée par l'acte qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3-2.3 p. 33 s.).

Dans l'arrêt 1C_493/2017 du 29 octobre 2018 qui concerne notamment l'Association Rives Publiques, le Tribunal fédéral a retenu que l'annulation ou la modification de la concession pour le maintien des enrochements n'avait pas d'incidence sur la mise en œuvre de la servitude de passage public si bien que les recourants n'avait aucun intérêt pratique à la modification ou à l'annulation de la concession attaquée (considérant 3.4). Dans leur lettre du 12 mars 2019, les recourants attirent l'attention sur un passage de ce considérant selon lequel "il n'y a pas lieu d'examiner dans quelle mesure ils disposeraient d'un intérêt reconnu par les dispositions du droit fédéral à ester auprès de la juridiction cantonale administrative pour faire valoir la mise en oeuvre effective de la servitude de passage public le long des rives". Les recourants en déduisent que cet arrêt ne tranche pas de manière générale la question de la qualité pour recourir de l'association recourante ni de celle de ses consorts personnes physiques.

En réalité, la question litigieuse a été jugée dans la cause concernant l'association Rives du Lac. Selon l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le long des rives du lac ne peuvent se prévaloir d'un intérêt distinct de celui de tous les habitants et, d'une façon plus générale, de celui de tous les promeneurs appréciant de longer les rives du lac. En effet, ils ne sont pas touchés dans une mesure et avec une intensité particulière, et ils ne se trouvent pas dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. Leur intérêt se confond finalement avec l'intérêt public et leur intervention relève de l'action populaire, qui est prohibée. Cet arrêt a été confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_468/2017 du 29 octobre 2018: alors que les recourants se plaignaient de ce qu'en déniant la qualité pour recourir à ceux qui n'habitent pas directement sur le bord du lac, on prive tout habitant de la commune du droit de faire constater les violations du droit par les autorités communales ou cantonales, le Tribunal fédéral a jugé que c'est précisément ce qu'a souhaité le législateur cantonal en proscrivant l'action populaire, à laquelle sont assimilés les recours dont le seul but est de garantir l'application correcte du droit (consid. 4). Quant à la qualité de pêcheur amateur alléguée par certains recourants, il n’est pas certain qu’elle en ferait des usagers légitimes de la servitude de marchepied et de toute manière, le tribunal de céans a déjà jugé qu’ils ne seraient pas plus touchés que l’ensemble des pêcheurs amateurs (AC.2016.0079 déjà cité, consid. 5).

On note pour terminer que le recours insiste sur l'absence, dans le texte de l'art. 75 LPA-VD, de l'adverbe "particulièrement" que l'on trouve dans la disposition correspondante de l'art. 89 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit public à quiconque "est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué". Selon les recourants, le législateur cantonal aurait souhaité rendre la qualité pour recourir plus large. En réalité, le critère de l'intérêt digne de protection se définit en suivant la jurisprudence fédérale relative à l'art. 89 LTF (v. p. ex. AC.2018.0206 du 12 avril 2019, consid. 1b; pour plus de détails sur le "tri des griefs" sans pertinence ici v. p. ex. AC.2014.0140 du 16 janvier 2015, consid. 1 et AC.2010.0022 du 15 avril 2011).

4.

Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, une association jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection. De même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du recours (nommé alors recours corporatif) pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-là ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (v. en dernier lieu l'ATF 5C_2/2017 du 11 mars 2019, consid. 1.2.1, et les références citées).

a) L'association Rives Publiques ne prétend pas être touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier.

b) Quant au recours corporatif, il résulte du considérant précédent que les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le long des rives du lac n'ont pas qualité pour recourir. Ainsi, quelles que soient les personnes physiques membres de l'association Rives Publiques, aucune d'entre elles ne peut avoir personnellement qualité pour recourir si bien que cette association ne peut pas se voir reconnaître cette qualité en la tirant de celle de ses membres.

C'est en vain enfin que les recourants invoquent l'arrêt du Tribunal fédéral qui a reconnu à la section Bern-Mittelland du Touring Club Suisse (constituée en association au sens de l'art. 60 CC) la qualité pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand transit (ATF 136 II 539, consid. 1.1). Les recourants voudraient en tirer que le Tribunal fédéral a retenu comme critère déterminant l'existence d'un lien étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision a été prise. Ce lien direct est effectivement exigé mais les recourants perdent de vue que la condition première du recours corporatif présuppose que les membres de l'association aient eux-mêmes qualité pour recourir, ce que le Tribunal fédéral a jugé plausible dans le cas de la section concernée du Touring Club Suisse s'agissant d'un axe routier fréquenté, mais est au contraire exclu pour ce qui concerne l'association Rives Publiques pour les motifs déjà exposés. On notera au passage que la qualité pour recourir a été déniée au TCS dans des cas où le critère de la majorité des membres n'était pas rempli (1C_117/2017 du 20 mars 2018,1C_170/2015 du 18 août 2015).

5.

Vu ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument, réduit pour tenir compte de l'absence d'audience, sera mis à la charge des recourants. Des dépens seront alloués aux intervenants assistés d'un mandataire rémunéré, à savoir la municipalité et les tiers intéressés 4 à 17.