CDAP - AC.2017.0100 - 2018-09-28 - A.________/Municipalité de Donneloye, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, Service du développement territorial

A.

G.________ est propriétaire de la parcelle no 534 de la Commune de Donneloye. D'une surface de 14'502 m2, cette parcelle se trouve dans le tissu bâti du village de Mézery-près-Donneloye. Ce village était, jusqu'au 31 décembre 2007, une commune à part entière. Au 1er janvier 2008, elle a fusionné avec les Communes de Donneloye et Gossens pour former l'actuelle Commune de Donneloye (ci-après: la commune). En l'absence de l'adoption d'un nouveau plan d'affectation de la commune et du règlement y relatif depuis la fusion, l'affectation et la réglementation des zones demeurent à ce jour régies par les plans et règlements adoptés par chacune des communes concernées avant leur fusion au 1er janvier 2008.

B.

Selon le plan général d'affectation de l'ancienne Commune de Mézery-près-donneloye du 12 février 1993 (ci-après: PGA) et le règlement y relatif (ci-après: RPGA), la partie nord de la parcelle no 534 est colloquée, pour plus de 10'000 m2, en zone agricole. Quant à la partie sud de la parcelle, adjacente au DP 1008, elle est colloquée en zone village auquel le degré III de sensibilité au bruit a été attribué.

La partie sise en zone de village supporte un bâtiment d'habitation de 103 m2 (ECA no 414), un bâtiment d'habitation et rural de 472 m2 (ECA no 415), ainsi qu'un bâtiment agricole de 540 m2 (ECA no 437). Un second bâtiment agricole de 859 m2 (ECA no 1108) a été construit entre 2013 et 2014 sur la partie agricole de la parcelle. Il s'agit d'une halle de stockage à vocation agricole. Le plan de situation élaboré dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire de cette halle (CAMAC no ********) ne figure aucun accès ni aménagement du sol au nord, à l'est ou à l'ouest de celle-ci. En revanche, un aménagement de l'accès était prévu au sud, permettant la jonction avec le DP 1008 en deux endroits, soit au sud-est et au sud-ouest de la parcelle. L'accès situé au sud-ouest est constitué de gravier, tandis que l'accès sis au sud-ouest est aménagé en pavés. Ce dernier n'est actuellement pas praticable car la famille H.________ y a érigé un "mur" de pallox qui empêche de pénétrer sur la parcelle no 534 à cet endroit.

C.

G.________ et I.________, associés et reconnus comme exploitants agricoles, déploient des activités agricoles sur la parcelle no 534. Le second nommé habite également sur la parcelle.

D.

J.________ est propriétaire de la parcelle no 533. Colloquée en zone de village, elle est située au sud-ouest de la parcelle no 534 à laquelle elle est attenante. D'une surface de 878 m2, cette parcelle, intégralement en nature de place jardin, est libre de toute construction et recouverte d'herbe.

E.

C.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle no 1248 adjacente aux deux parcelles précitées et située à l'ouest de la parcelle no 534. Elle supporte une maison d'habitation.

D.________ et E.________ sont quant à eux propriétaires de la parcelle no 511, située à environ 25 m à l'ouest de la parcelle no 534 dont elle est séparée par la parcelle no 533. Les parcelles nos 511 et 1248 sont également colloquées en zone de village et supportent chacune une maison d'habitation occupée par leurs propriétaires respectifs.

F.

Jusqu'au 31 mai 2017, F.________ était propriétaire des parcelles nos 535 et 536, sises au sud-est de la parcelle no 534. Depuis cette date, il est au bénéfice d'un droit d'habitation sur le bâtiment érigé sur la parcelle no 535.

G.

En 2013, I.________ a débuté des activités de transport au moyen des tracteurs stationnés sur la parcelle no 534 et auparavant utilisés exclusivement à des fins agricoles. Le 14 janvier 2015, la société A.________ (ci-après: la société ou A.________) a été inscrite au Registre du commerce. Son siège se trouve à ********, soit à l'adresse du bâtiment d'habitation ECA no 414 sis sur la parcelle no 534. I.________ et K.________ en sont les administrateurs. Selon ses statuts, A.________ a notamment le but social "spécifique" suivant: "Transports et terrassements. Entreprise de travaux agricoles".

La société a poursuivi et intensifié les activités de transport entamées en 2013, au point que l'utilisation des tracteurs pour des transports est devenue plus importante (environ 80%) que leur usage agricole (environ 20%). Suite à l'interdiction cantonale d'utiliser des tracteurs pour effectuer des transports de chantier, A.________ a vendu ses tracteurs et acheté des camions. Elle en possède actuellement cinq d'une longueur d'environ 10 m et d'une largeur d'environ 2,5 m. L'entreprise possède également deux camionnettes, ainsi que quatre pelles rétro qui sont principalement déplacées de site en site et rarement ramenées sur la parcelle no 534.

H.

De 2013 à ce jour, les activités de transport de I.________ et, par la suite, A.________, ont donné lieu à une succession ininterrompue de dénonciations, plaintes et autres pétitions d'une partie du voisinage, au motif qu'elles causaient des nuisances excessives. De son côté, la famille H.________ s'est à plusieurs reprises adressée à la Municipalité de Donneloye (ci-après: la municipalité) pour contester le bien-fondé de ces plaintes et dénoncer la cabale menée, selon elle, par certains voisins à son encontre, pétition signée par d'autres voisins à l'appui. Les tentatives de conciliation menées dans le cadre de ce conflit de voisinage ont toutes échoué.

I. Par décision du 27 juillet 2016, la municipalité a refusé l'autorisation de construire un bâtiment à usage multiples ("garages pour véhicules de transport, machines agricoles et atelier, logements et bureaux") sur les parcelles nos 533 et 534, sollicitée au début de l'année 2016 par G.________ et J.________. Le refus était notamment fondé sur la non-conformité de la construction à l'affectation de la zone de village. On extrait en particulier ce qui suit de la décision précitée:

" 10. La Municipalité constate que le projet, même redimensionné, contrevient au règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RCPGA) applicable au village de Mézery sur les points suivants:

· […] [l]'activité envisagée ne correspond pas à la destination de la zone de village définie à l'art. 4 du RCPGA; en effet cette construction va abriter, outre quelques machines agricoles, les activités de la société A.________ Transports et deux camions à vocation mixte; l'activité d'une entreprise de ce type n'est pas conforme à la destination de la zone village […]."

A titre subsidiaire, la municipalité faisait application de l'art. 77 LATC, exposant que la construction contreviendrait au projet de zone réservée.

J. Le 4 août 2016, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a indiqué à G.________ suspecter l'existence d'activités non conformes à la zone agricole sur la parcelle no 534, soit en particulier le stockage de poids lourds servant au transport de matériaux non agricoles. Il rappelait à l'intéressé que tout changement d'affectation hors de la zone à bâtir, même de minime importance, requérait la délivrance d'une autorisation spéciale.

K. Par acte du 14 septembre 2016, G.________ et J.________ ont recouru contre la décision du 27 juillet 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils faisaient en particulier valoir que les locaux et leur utilisation étaient conformes à l'affectation de la zone village et que le projet de zone réservée ne faisait pas obstacle à la délivrance du permis.

L. Le 23 septembre 2016 et le 7 avril 2017, la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE) a interdit à I.________ de procéder au lavage des véhicules de A.________ sur la place de lavage de la parcelle no 534.

M. Le 14 décembre 2016, le recours interjeté le 23 septembre 2016 contre le refus d'autorisation de construire a été déclaré irrecevable pour défaut de paiement de l'avance de frais (arrêt AC.2016.0323 du 14 décembre 2016).

N. Le 3 mai 2017, G.________ et I.________ ont, par l'entremise d'un bureau d'architecte, adressé au SDT une "demande préalable de construction d'une ferme de colonisation" sur les parcelles nos 519 et 565, propriétés du premier nommé. Par réponse du 29 mai 2017, le SDT les a informés qu'il n'entrerait pas en matière sur une nouvelle autorisation "aussi longtemps que le sort du hangar ECA no 1108 et de son affectation litigieuse ne [serait] pas réglé".

O. Par décision du 15 février 2017, la municipalité a fixé un délai échéant le 31 mai 2017 à l'entreprise A.________ "pour transférer l'activité de transports […] hors de la zone village" en raison de la non-conformité de ses activités avec l'affectation de la zone. Il était reproché à l'intéressée des nuisances sonores dues aux mouvements de camions, principalement le matin et le soir, et à l'entretien courant des véhicules (lavage, etc.). L'augmentation du trafic lourd dans le village de Mézery accroissait également la gêne éprouvée par le voisinage. La municipalité retirait l'effet suspensif à un éventuel recours compte tenu des fortes tensions suscitées par les activités litigieuses dans la communauté villageoise de Mézery. Dite décision a été notifiée aux intéressés le 17 février 2018.

P. A.________ a interjeté recours contre cette décision le 20 mars 2017, concluant à l'annulation de la décision entreprise. En substance, elle fait valoir que ses activités seraient conformes à l'affectation de la zone village. De plus, les nuisances évoquées respecteraient le degré III de sensibilité au bruit de la zone village. A titre de mesures d'instruction, A.________ a requis la mise en œuvre d'une inspection locale, ainsi que l'audition de quelques signataires de courriers rédigés en faveur de la famille H.________. L'intéressée a par ailleurs requis la restitution de l'effet suspensif.

Q. Par avis du 21 mars 2017, la juge instructrice a provisoirement restitué l'effet suspensif au recours. Invitée à se déterminer à cet égard, la municipalité a, le 31 mars 2017, conclu au rejet de cette requête. A.________ s'est encore exprimée à ce sujet le 2 mai 2018 et a persisté dans ses conclusions. Par décision du 15 mai 2018, la juge instructrice a confirmé la restitution de l'effet suspensif pour la durée de la procédure.

R. Dans son mémoire de réponse du 19 juillet 2018, la municipalité a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle a exposé avoir fait usage de son pouvoir d'appréciation pour juger de la non-conformité des activités de A.________ avec l'affectation de la zone village.

Par avis du greffe du 20 septembre 2017, les voisins directs des parcelles nos 533 et 534 ont été invités, s'ils le souhaitaient, à participer à la présente procédure. F.________ n'a pas procédé dans le délai imparti. Le 2 octobre 2017, P.________ et Q.________ ont indiqué ne pas vouloir prendre part à la procédure. C.________ et B.________ ainsi que D.________ et E.________ ont, par l'entremise d'un conseil commun, pris part à la procédure en qualité de tiers intéressés. Dans leurs déterminations du 2 novembre 2017, ils ont conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Dans le cadre de sa réplique du 24 janvier 2018, A.________ (ci-après également: la recourante) est en substance revenue sur les problèmes de voisinage et a fait valoir que ses activités seraient strictement conformes à l'affectation de la zone puisqu'il s'agirait d'activités de service et non d'activités artisanales ou industrielles. Les nuisances sonores reprochées seraient également conformes au degré III de sensibilité au bruit attribué à cette zone. La recourante a par ailleurs fait valoir qu'un garage avec station essence ouverte 24 heures sur 24 et un restaurant avec terrasse auraient été autorisés dans les environs, dont les nuisances seraient au moins aussi importantes. Il en irait de même de l'exploitation d'une entreprise de maçonnerie également implantée dans la zone village. Il en résulterait que l'application cohérente du droit communal imposerait d'autoriser les activités de A.________ dans cette même zone. Enfin, elle allègue que ses activités ne représenteraient que le 5% environ des activités potentiellement gênantes effectuées sur la parcelle no 534, le solde étant imputable aux activités agricoles.

Les époux B.________ et C.________ et D.________ et E.________, ainsi que la municipalité ont déposé des observations complémentaires en date du 19 février 2018, respectivement du 14 mars 2018. Ils ont persisté dans leurs conclusions respectives.

S. Une inspection locale a été diligentée le 2 mai 2018 en présence des parties et de leurs conseils. Le compte rendu dressé à cette occasion indique notamment ce qui suit:

" L'audience est ouverte à 09h30 sur la parcelle no 534, soit sur le chemin d'accès situé au Sud-Ouest de dite parcelle et contigu à la parcelle no 533.

[…]

La juge instructrice informe les parties que le restaurant et le garage avec station d'essence évoqués par la recourante dans ses déterminations ont pu être observés au cours du trajet pour rallier la parcelle no 534. Me Perroud [conseil de A.________] confirme que cette observation est suffisante et qu'il renonce à requérir un transport sur place. O.________ [pour la municipalité] fait valoir que les situations du restaurant et du garage seraient très différentes. Situées en bordure directe de la route cantonale, ces établissements auraient de plus été autorisés depuis très longtemps, soit avant l'adoption du plan général d'affectation (ci-après: le PGA) et du règlement y relatif (ci-après: le règlement). Me Perroud relève encore qu'une entreprise de maçonnerie aurait été autorisée dans la zone de village. O.________ répond que la taille et l'activité de l'entreprise de maçonnerie ne sont pas comparables à celles de la recourante.

[…]

S'agissant des nuisances, Me Kilani [conseil de la municipalité] tient à souligner qu'il n'est pas pertinent de savoir si le bruit excède ce qui est admissible au sens de l'OPB, étant donné qu'il est en tout état de cause gênant pour le voisinage immédiat, ce qui est déterminant en vertu de l'art. 4 du règlement. Me Nicole [conseil des époux B.________ et C.________ et D.________ et E.________] ajoute que la question est également celle de la violation du règlement de police, qui interdit les activités bruyantes durant des plages horaires bien précises. Or si les activités agricoles bénéficient d'exceptions, tel n'est pas le cas des activités litigieuses de la recourante. A la demande de la juge instructrice, O.________ confirme que la violation du règlement de police par la recourante a déjà été mentionnée dans plusieurs courriers, soit notamment celui du 16 août 2016.

A la demande de la juge instructrice, I.________ [pour la recourante] explique que les activités de transport en commencé en 2013 mais étaient alors effectuées au moyen de tracteurs. Ce n'est qu'en 2015 que la société A.________ (ci-après aussi: A.________) a été créée et que ses activités ont augmenté. Suite à l'interdiction cantonale d'utiliser des tracteurs pour effectuer des transports de chantier, A.________, qui possédait jusqu'alors trois camions et trois tracteurs, a vendu ces derniers dont l'utilisation était à 20% agricole et à 80% destinée au transport. Elle a investi dans l'achat de camions et en possède actuellement cinq. Il s'agit de camions d'environ 10 m de long et de 2,5 m de large. L'entreprise possède également deux camionnettes. Tous les véhicules sont immatriculés individuellement; il n'y a pas de plaques interchangeables. A.________ détient également quatre pelles rétro qui sont déplacées de site en site et ne sont que rarement ramenées sur la parcelle litigieuse. Aucun achat de camion supplémentaire n'est actuellement envisagé. A.________ emploie actuellement sept personnes à plein temps, dont cinq chauffeurs. Ces derniers se présentent cinq minutes avant le départ des camions, soit généralement entre 06h00 et 06h30, bien que des départs plus matinaux soient possibles. Le travail prend en principe fin vers 17h00 mais les horaires sont variables. La veille, un camion est par exemple rentré à 21h 30.

Concernant les activités déployées sur la parcelle no 534, I.________ indique que les camions sont parqués et préparés sur place (p. ex. mise en place des remorques ou chargement des bennes pour le "noir" lors de la construction de routes). Ils doivent être préchauffés durant deux minutes le matin. Le plein de diesel est fait sur place au moyen de la pompe à essence autorisée par la DGE. La cabine des camions est également lavée sur place au retour des camions (au Kärcher), sauf lorsqu'ils rentrent tard. En raison du refus d'une autorisation d'installation d'une place de lavage, A.________ ne peut nettoyer le reste des camions sur place et effectue ces lavages dans des stations tierces. De même, l'entretien des camions est totalement externalisé et n'est pas réalisé sur la parcelle no 534. Selon les tiers intéressés et l'autorité intimée, il n'en demeure pas moins que le bruit du Kärcher est gênant et quotidien.

Les voisins exposent que s'ajoutent aux nuisances précitées, les allées et venues des employés de l'entreprise, le matin et le soir. I.________ répond que si des problèmes avec des employés ont pu être constatés en raison du bruit qu'ils provoquaient (crissements de pneus; klaxons; etc.), tel n'est plus le cas actuellement. Il les a instruits sur ces points et a exigé également qu'ils n'empruntent que la route de Prahins pour se rendre sur la parcelle no 534, ou pour la quitter, et non pas par la route du Collège en direction du centre du village. B.________ confirme que la situation s'est améliorée sous cet angle, ce qui ne signifie toutefois pas qu'il n'y aurait plus de nuisances.

Concernant les mouvements de véhicules, D.________ souligne que tout le trafic passe par la voie d'accès adjacente à la parcelle no 533 car l'accès situé au Sud-Est de la parcelle a été fermé par un mur de pallox. I.________ explique n'avoir eu d'autre choix que de fermer l'accès en question en raison des comportements chicaniers et du harcèlement dont sa famille était victime de la part de leurs voisins directs à cet endroit. Il ajoute avoir planté des arbres entre les parcelles nos 534 et 533 pour atténuer les nuisances. Les autres parties contestent que ces plantations puissent avoir un effet quelconque.

Les tiers intéressés rappellent par ailleurs que les heures de travail ne respectent pas le règlement de police et qu'il est fréquent que des camions circulent les jours de repos ou la nuit. I.________ répond qu'il s'agit de situations ponctuelles et que A.________ a dû travailler une dizaine de fois environ durant les jours de repos au cours des cinq dernières années. Il ajoute que les autorisations y relatives figurent au dossier. L'autorité intimée ainsi que les tiers intéressés contestent le nombre de jours avancés et indiquent qu'en 2017 seulement, onze autorisations de ce type auraient été obtenues. Par ailleurs, I.________ expose que lorsque les chantiers sont très éloignés, il arrive que les camions restent sur site plutôt que de rentrer au siège de la société.

Le tribunal et les parties se déplacent ensuite au niveau de l'accès Sud-Est de la parcelle no 534. Il est constaté qu'un "mur" de pallox a été installé à cet endroit pour bloquer l'accès et cacher la parcelle à la vue des voisins occupant la parcelle no 612.

Le tribunal et les parties se déplacent encore entre les deux grandes halles sises sur la parcelle no 534. I.________ confirme que ces halles sont uniquement à vocation agricole (stockage de pommes de terre). A une occasion, des camions ont été stationnés dans la halle récemment construite car elle n'était momentanément pas occupée. A la demande de la juge instructrice, I.________ confirme que l'ancienne halle, sous l'auvent de laquelle sont parqués des machines agricoles, se trouve en zone à bâtir, tandis que la nouvelle halle est située en zone agricole. Il confirme que le stationnement des camions se fait sur la partie agricole, mais qu'il serait possible de les parquer en épi sous l'auvent de l'ancienne halle, soit en zone à bâtir. Le choix de parquer les camions en zone agricole a été retenu afin de réduire les nuisances du voisinage puisque cette partie de la parcelle est plus éloignée des habitations. I.________ confirme n'avoir pas reçu d'autorisation formelle de la part du SDT sur ce point, mais ce dernier lui aurait indiqué oralement tolérer la situation.

Le tribunal et les parties se rendent sur la place que A.________ souhaitait pouvoir aménager en place de lavage. Seul le lavage des véhicules agricoles et privés y est actuellement autorisé et donc effectué. I.________ confirme que la fosse a été nettoyée par un professionnel et que désormais les eaux de lavage recueillies peuvent être épandues sur les champs.

Le tribunal et les parties se rendent enfin sur la place de stationnement des camions située au Nord de la nouvelle halle. Il est constaté la présence des véhicules des employés.

[…]."

Les parties se sont déterminées sur le compte rendu précité. La municipalité et la recourante ont sollicité un certain nombre de modifications de son contenu. Les époux B.________ et C.________ et D.________ et E.________ ont pour leur part indiqué n'avoir pas de remarques à formuler. Par la suite, les parties ont encore spontanément adressé divers courriers et observations au tribunal.

T. Le 7 juin 2018, le SDT a été invité à participer à la présente procédure en qualité d'autorité concernée. Il a notamment été appelé à se déterminer sur l'admissibilité des activités de la recourante sur la partie de la parcelle no 534 colloquée en zone agricole, ainsi que sur l'autorisation orale, respectivement la tolérance, dont la recourante avait prétendu être bénéficiaire au cours de l'inspection locale.

On extrait notamment ce qui suit des déterminations du SDT du 25 juin 2018:

" Le SDT s'est intéressé l'année dernière à la situation qui prévaut sur la parcelle no 534 de la Commune de Donneloye suite à la dénonciation d'un voisin qui se plaignait du bruit provoqué par l'exploitation et le lavage de camions. Des collaborateurs du service se sont déplacés à Donneloye le 6 septembre 2017.

A l'époque toutefois, il apparaissait que les mouvements et l'entretien des camions sur cette parcelle étaient en lien avec l'activité d'agriculteur de I.________. Du moins, nous n'avions pas pu attester avec une certitude suffisant qu'il déployait ses activités de transporteur sur la partie agricole de cette parcelle, raison pour laquelle nous n'avions pas rendu de décision de remise en état ou de cessation d'activité.

- […]

- Selon la dernière synthèse CAMAC concernant la halle (le 9 septembre 2013), la plannie derrière le hangar sert au dégagement pour la circulation de machines et le rangement de machines durant la période de récoltes; le stationnement de véhicules munis de réservoirs à hydrocarbures ou de carter à huile est admissible sur un emplacement étanche et incliné, disposant d'une évacuation sécurisée; la réparation et l'entretien de machines servant à l'exploitation agricole sont autorisés dans la halle.

Aucune décision de tolérance ne figure au dossier. Nous relevons qu'une décision de tolérance se fait par écrit et comporte l'inscription d'une mention au Registre foncier.

Sur la partie colloquée en zone agricole de la parcelle, seules des activités de transport en lien avec l'exploitation agricole sont a priori conformes. Le stationnement de camions de transport en zone agricole n'apparaît pas conforme.

[…]."

Un délai a été imparti à toutes les parties pour se déterminer sur les informations contenues dans ce courrier. La municipalité et les époux B.________ et C.________ et D.________ et E.________ ont procédé dans le délai imparti. Le 31 juillet 2018, soit dans le délai prolongé à sa demande, la recourante a exposé attendre une "position définitive" du SDT et souligné que la parcelle no 534 offrirait "suffisamment de possibilités de [parcage]". Comme elle l'avait déjà fait dans son mémoire de réplique, elle a requis l'interpellation de la DGE afin de démontrer que les prétendues nuisances sonores respecteraient les conditions posées par le droit fédéral applicable en la matière. A supposer que tel ne fût pas le cas, elle requérait subsidiairement le prononcé de "mesures conduisant au respect de la LPE", à savoir des mesures de protection contre le bruit, voire une limitation du nombre de véhicules de transport admis sur la parcelle no 534.

U. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.