CDAP - AC.2017.0386 - 2018-09-27 - A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Saint-Oyens

1.

Est litigieuse la création, par le DTE, d'une zone réservée cantonale sur la parcelle 365 de Saint-Oyens.

2.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit ce qui suit:

" 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

L'art. 46 LATC, intitulé "Zone réservée", a la teneur suivante:

" 1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 27 N. 31; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, art. 27 N. 21). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., art. 27 N. 55). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (art. 46 al. 1 LATC, possibilité d'accorder une prolongation de trois ans au maximum). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., art. 27 N. 57; Waldmann/Hänni, op. cit., art. 27 N. 22).

3.

Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242;1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

4.

À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle 365, le DTE invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

a) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

11 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

b) Le PDCn, entré en vigueur le 1er août 2008, a fait l'objet de diverses mises à jour (une troisième adaptation est entrée en vigueur le 1er janvier 2016). L’un des objectifs principaux du PDCn est – avant même la modification dont la LAT a fait l'objet dès le 1er mai 2014 - de remédier au problème de l’étalement urbain, contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012; Stratégie A, Ligne d'action A1, p. 47 à 49).

La mesure A12 "Zones à bâtir manifestement surdimensionnées" (PDCn 2016, p. 54) prévoit ce qui suit:

"Le Canton incite les communes dont les réserves dépassent au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal à réviser leur Plan général d'affectation (PGA). La définition des besoins se fait au sens des alinéas 2 et 3 de la mesure A11.

Les autorités initient les éventuelles démarches foncières appropriées, notamment la péréquation, en adaptant le dimensionnement de leurs zones à bâtir aux besoins prévisibles et à leur capacité de financement des équipements correspondants.

Le redimensionnement des zones à bâtir s'effectue:

1.

par le déclassement des terrains menacés par des dangers ou exposés à des nuisances graves pour la population, l'environnement ou les biens de valeur;

2.

par le déclassement des terrains réservés à d'autres usages (ex. zones de détente ou de verdure);

3.

par le déclassement des terrains:

‐ non équipés;

‐ non construits depuis plus de 15 ans;

‐ qui ne font pas l'objet d'un projet à court terme;

‐ situés loin des dessertes en transports publics;

‐ situés loin des centres bâtis.

Il est renoncé à un redimensionnement lorsque celui-ci est de faible importance et entraînerait des frais disproportionnés pour la commune.

L'optimisation des réserves s'effectue par la procédure habituelle de révision du plan général d'affectation par les communes. Les communes disposent de dix ans pour mener cette procédure, sauf celles qui ont révisé leur plan général d’affectation sur la base des Lignes directrices 2002, qui disposent d'un délai de 15 ans."

La mesure A11 du Plan directeur cantonal (Adaptation 3, en vigueur au 1er janvier 2016) prévoit notamment ce qui suit:

"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).

Les communes effectuent l'analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à l'attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes définissent les objectifs d'accueil de nouveaux habitants.

Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. [...]"

c) En l'espèce, comme l'a expliqué la représentante du SDT lors de l'audience du 3 mai 2018, il ressort du formulaire de synthèse intitulé "Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir" qu'en 2015, la commune de Saint-Oyens comptait 345 habitants. Conformément au calcul (0,75) défini par la mesure A11 du PdCn, elle aurait un besoin en zones à bâtir de 49 habitants à l'horizon 2036. Or, elle présente des réserves pour 377 personnes. Le surdimensionnement de la zone à bâtir est donc de 328 personnes.

Au demeurant, il n'est pas nécessaire de déterminer la mesure exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Saint-Oyens, dès lors qu'il suffit de constater que ce surdimensionnement n'est pas contesté dans son principe (arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 précité, consid. 5c). En l'espèce, la municipalité a présenté un (premier) projet de révision de son PGA au SDT en décembre 2016, dans le cadre duquel elle prévoit de dézoner 24'000 m².

Lors de l'audience du 3 mai 2018, la municipalité a produit une deuxième étude sur le redimensionnement de la zone à bâtir, datée de février 2018. Il en ressort qu'elle souhaite conserver les mêmes limites extérieures de la zone à bâtir existant actuellement (la parcelle 365 est ainsi toujours comprise dans ces limites de la zone à bâtir), et diminuer les zones constructibles à l'intérieur de ce périmètre. Pour satisfaire ce dernier point, elle a admis, dans le bilan des réserves, des zones d'utilité publique. Or, les zones d'utilité publique n'entrent pas dans le bilan des réserves, qui concerne uniquement les zones d'habitation et mixtes. Par ailleurs, ce projet maintient un surdimensionnement de 93 personnes.

Le territoire à bâtir de la commune est manifestement surdimensionné, et les propositions de la commune en décembre 2016 et en février 2018 ne répondent toujours pas aux objectifs donnés pour réduire ce surdimensionnement. Par ailleurs, comme l'ont relevé les représentants du SDT lors de l'audience, la commune de Saint-Oyens ne constitue pas un cas de surdimensionnement incompressible.

5.

a) Pour justifier l'instauration de la zone réservée, la décision attaquée retient que la parcelle 365 est située en dehors du territoire urbanisé. Dans ses déterminations ainsi que lors de l'audience du 3 mai 2018, le SDT a également précisé certains des critères dont il tient compte: il procède à un examen de la zone densément bâtie, dans le cadre duquel le centre du village est pris en considération; il examine s'il y a une limite naturelle dans les constructions, et crée une zone réservée si la construction prévue sort de cette limite naturelle; constituent également des critères importants le fait que le bâtiment projeté jouxte la voie d'accès importante, et le fait qu'il y ait une seule ligne de maisons. En revanche, la proximité des équipements (dont toutes les parcelles constructibles sont censées être dotées selon l'art. 19 LAT) n'est pas déterminante.

Les recourants contestent que la parcelle 365 soit située hors du territoire urbanisé. Ils font valoir que dès lors qu'elle jouxte sur deux côtés (les côtés Est et Sud) des constructions, qu'elle fait partie du quartier le plus densément bâti du village et qu'elle est sise à une centaine de mètres seulement du centre du village, elle ne peut être qualifiée ainsi.

Selon les informations disponibles sur le site internet officiel de l'Etat de Vaud (guichet cartographique cantonal), la parcelle 365 est située à 180 m du centre du village, ce qui constitue, à l'échelle de la localité, une position éloignée. Elle est sise à l'extrémité Nord-Ouest du village. Elle ne jouxte pas la route de Gimel et est séparée de celle-ci par un bâtiment existant. Les parcelles entre le centre du village et la parcelle 143 sont (presque toutes) bâties de villas. Toutefois, à l'extrémité Nord de ce secteur, ce sont des bâtiments industriels et artisanaux qui occupent les parcelles 138, 32 et 345 sises le long de la route de Gimel. Ainsi, si la parcelle 365 est bordée sur son côté Sud par une parcelle bâtie d'une villa, elle l'est sur son côté Est par un bâtiment industriel. Surtout, elle est bordée sur son côté Ouest par un verger (zone intermédiaire) et sur son côté Nord par la zone agricole qui s'étend au-delà, en direction du Nord et de l'Ouest du village. Comme l'a constaté le tribunal lors de l'inspection locale à laquelle il a procédé le 3 mai 2018, il n'y a pas de limite visible entre les champs et la parcelle 365. Celle-ci est, comme le décrit le SDT, sise dans la continuité de la zone agricole et des surfaces d'assolement. La représentante du SDT a d'ailleurs indiqué que si la parcelle 143 n'avait pas fait l'objet d'un fractionnement, elle aurait tout de même fait l'objet – dans son entier (v. ses explications dans le procès-verbal d'audience, lettre F de la partie "Faits" ci-dessus) - d'une zone réservée.

b) Les recourants invoquent plusieurs projets de construction dans le village qui n'ont suscité aucune intervention du SDT. Celui-ci s'est déterminé (déterminations du 12 janvier 2018) en relevant que les projets cités par les recourants n'impliquaient pas de risque en vue du futur redimensionnement des zones à bâtir. Ainsi, la parcelle 24 comprenait déjà deux bâtiments, dont l'un destiné à l'habitation, elle faisait partie intégrante du territoire urbanisé prévu par le projet de PGA de décembre 2016, disposait d'un accès direct sur la route de Gimel et se trouvait à l'intersection des quatre routes qui traversent le village. La parcelle 59 comprenait déjà plusieurs constructions; il s'agissait par ailleurs d'une brèche dans le milieu bâti de sorte que ce fonds devrait prioritairement rester colloqué en zone à bâtir. Concernant la parcelle 40, le SDT s'est référé à l'arrêt de la CDAP précité AC.2016.0420 du 6 juin 2017 (consid. 6), où il est relevé qu'elle comprenait déjà un bâtiment, de sorte que le projet en cours de réalisation constituait une construction de remplacement. Les parcelles 163 et 390 étaient situées au Sud du chemin du Fayé; or, dans ce secteur du village, c'était précisément ce chemin qui constituait une limite naturelle entre la zone à bâtir (au Sud) et la zone agricole (au Nord). Quant à la parcelle 340, elle constituait également une brèche dans le milieu bâti qui justifiait de maintenir le fonds en zone à bâtir; son retour en zone agricole ne serait pas opportun, puisque celle-ci serait coupée en deux par la route de Gimel.

Ces explications emportent conviction. Il ne ressort à tout le moins pas du traitement différent de ces parcelles un abus du pouvoir d'appréciation dans la décision de l'autorité cantonale d'imposer une zone réservée sur la parcelle 365, dont on ne peut exclure en l'état qu'elle doive être exclue de la zone à bâtir au terme de la procédure tendant au redimensionnement de celle-ci.

6.

Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir instauré une zone réservée sur la parcelle 365 après qu'un projet de construction a été mis à l'enquête.

Sur ce point, on reproduit les explications données par le SDT: "Les zones réservées visent à éviter que le redimensionnement des zones à bâtir soit rendu plus difficile voire impossible en raison de la présence d'une nouvelle construction. Une zone réservée n'a ainsi de sens que sur une parcelle qui fait l'objet d'une demande de permis de construire. S'il n'y a pas de risque qu'une construction prenne place, il n'y a pas de raison de rendre une parcelle provisoirement inconstructible."

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas droit (art. 56 al. 3 LPA-VD), ni à la commune, qui a conclu (lors de l'audience du 3 mai 2018) à l'admission du recours.