CDAP - AC.2018.0138 - 2019-01-21 - A.________, B.________/Municipalité d'Echandens

1.

La lettre de la municipalité du 11 avril 2018 constate que le projet litigieux n’est pas admissible sous l’angle de la réglementation communale. Dans ses écritures, l’autorité communale explique qu’elle a rendu d’emblée une décision négative, sans mise à l’enquête publique, car le projet est manifestement contraire au périmètre d’implantation et à la surface bâtie maximale autorisés. Les recourants soutiennent que la lettre de la municipalité fait suite à une demande de renseignements concernant un avant-projet d’intention, qui était encore appelé à évoluer et auquel étaient joints des plans dépourvus de signature. Ils soulignent que la procédure de demande de permis de construire n’a pas été observée, de sorte que la lettre de la municipalité ne peut pas être qualifiée de "décision", mais seulement de prise de position. Ils allèguent par ailleurs pouvoir bénéficier d’une dérogation aux dispositions réglementaires applicables.

2.

a) Comme le relève avec raison la municipalité, la démarche des recourants ne s’inscrit pas dans le contexte d’une autorisation de construire, mais d’une autorisation préalable d'implantation au sens de l’art. 119 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), soit une autorisation se limitant à régler des questions telles que l'implantation proprement dite, ou encore le volume, la hauteur, voire l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande. L'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage ou des rapports de surface, l’octroi du permis de construire n’intervenant que dans une seconde phase et à certaines conditions (arrêt AC.2017.0153 du 3 janvier 2018 consid. 3a).

L'art. 119 LATC renvoie aux exigences des art. 108 ss LATC concernant la procédure de demande de permis de construire (forme de la demande, enquête publique et décision). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande à la municipalité, indiquant les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées (art. 108 al. 1 LATC). La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés dans le règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) et les règlements communaux (art. 108 al. 2 LATC). Lorsque la demande ne porte que sur l'implantation, le plan de situation est accompagné d'un avant-projet de la construction à l'échelle du 1:100 ou du 1:200, indiquant la destination de l'ouvrage et comprenant le plan schématique de tous les étages, les coupes nécessaires à la compréhension du projet et le questionnaire pour demande d'autorisation préalable d'implantation (art. 70 RLATC). L’éventuelle dérogation prévue doit en outre être mentionnée sur le plan de situation authentifié par l'ingénieur géomètre breveté (art. 71 RLATC). Ce n'est que sur la base d'un dossier constitué conformément à ces prescriptions que la municipalité peut valablement examiner si elle doit mettre la demande à l'enquête publique (art. 109 al. 1 LATC), puis se déterminer sur le fond en accordant ou en refusant le permis (art. 114 al. 1 LATC). La LATC ne prévoit pas, auparavant, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la forme d'un préavis liant ou contraignant (arrêt AC.2016.0143 du 21 novembre 2016 consid. 4a).

b) D’après la jurisprudence cantonale, lorsqu'un propriétaire foncier demande une autorisation de construire ou une autorisation préalable d'implantation, la mise à l'enquête publique constitue la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont réunies ‑ cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (arrêt AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2b). En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (arrêt AC.2018.0119 du 18 juillet 2018 consid. 1c).

c) La municipalité expose en l’occurrence que le projet n’est pas compatible avec les art. 63 et 64 RPGA et que les conditions des art. 85 et 85a LATC pour l’octroi d’une dérogation ne sont pas remplies.

Sur le plan communal, les dispositions applicables sont les suivantes:

"Implantation Art. 63 – Les constructions, reconstructions et agrandissements doivent s’inscrire dans les périmètres d’implantation.

La municipalité peut accorder des dérogations de minimes importances, au dépassement du périmètre, en cas d’une intégration valable du projet, pour autant que la surface maximale du périmètre d’implantation mesurée sur le plan ne soit pas dépassée et que l’intérêt d’un tiers ne soit pas touché.

Les balcons couverts et les balcons-loggias peuvent empiéter hors des périmètres d’implantation de 2.50 m au maximum. Les terrasses couvertes et les jardins d’hiver de 3.00 m au maximum. Les dépassements au sens de l’article 11 sont autorisés hors des périmètres d’implantation.

Surface bâtie Art. 64 – La surface bâtie maximale est déterminée par les périmètres d’implantation.

[…]."

Les art. 85 et 85a LATC sont en outre libellés en ces termes:

"Art. 85 Dérogations dans la zone à bâtir

a) Principe

1 Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

2 Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières.

b) Publication

1 La demande de dérogation est mise à l'enquête publique selon les mêmes modalités que la demande de permis de construire (art.109)."

Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (arrêt du Tribunal fédéral [TF]1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2).

d) En l’espèce, il résulte de l’addenda aux plans spéciaux, mis en lien avec les art. 63 et 64 RPGA, que toute nouvelle construction sur la parcelle n° 101 doit s’implanter dans le périmètre actuel du bâtiment ECA n° 680, sis dans l’angle nord-ouest du terrain, et ne pas excéder la surface au sol de 110 m2 de ce dernier. Or la lecture des plans de situation fournis par les recourants fait apparaître l’immeuble prévu comme démesuré au regard de ces prescriptions. Orienté plein nord et situé tout à l’est de la parcelle, le long de la limite des constructions et du chemin des Platanes, il ne correspond pas du tout à l’empreinte du bâtiment existant. La surface bâtie est de plus largement supérieure à celle qui est autorisée, avec des façades environ une fois et demie plus larges et près de deux fois plus longues. Le projet contrevient donc manifestement aux dispositions réglementaires applicables, sur des points d’importance. Les recourants ne le contestent pas. Ils affirment en revanche que la construction devrait pouvoir être admise par le biais d'une dérogation. Ils se prévalent de l’existence de précédents ailleurs dans la zone du village et invoquent les buts actuels d’aménagement du territoire tendant à la densification du milieu bâti et à la lutte contre le mitage du territoire.

La réalisation de l’immeuble projeté ne paraît cependant pas pouvoir être assimilée à une dérogation de minime importance au dépassement du périmètre d’implantation défini par les plans spéciaux. La surface maximale autorisée est dépassée et il n’est pas exclu que des intérêts de tiers soient touchés. Rien n’indique du reste que le fait d'autoriser les travaux répondrait à un quelconque intérêt public ou que cette solution s'imposerait pour éviter les effets rigoureux de la réglementation applicable, voire pour refléter l’intention présumée du législateur. Les recourants ne semblent donc pas pouvoir s’appuyer sur les art. 63 al. 2 RPGA et 85 al. 1 LATC pour bénéficier d’une dérogation.

En définitive, le projet litigieux paraît soulever des problèmes de conformité au règlement communal tellement évidents que la municipalité semblait fondée à le refuser sans mise à l’enquête publique préalable. Cette question peut toutefois demeurer indécise puisqu’en réalité, les recourants n’ont pas déposé de demande d’autorisation préalable d’implantation, de nature à ouvrir la procédure des art. 108 ss LATC.

3.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

L’art. 3 LPA-VD définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1).

b) En l’occurrence, les recourants ont contacté à deux reprises l’administration communale par le biais de leur architecte, pour savoir s’il était envisageable de réaliser un nouvel immeuble d’une ampleur plus importante que celui existant sur leur bien-fonds. La deuxième fois, ils lui ont transmis par courrier électronique des plans de situation et des plans d’architecte concernant les étages et les façades du bâtiment envisagé. Ce faisant, ils n’ont pas soumis une demande formelle d’autorisation d’implantation à la municipalité, sur laquelle celle-ci aurait été appelée à se déterminer. Plus particulièrement, ils n’ont pas fourni le questionnaire de demande requis par l’art. 70 RLATC. En réalité, les recourants se sont contentés de demander au bureau technique communal de leur donner son avis concernant un avant-projet, comme le prévoit d’ailleurs l’art. 68 RPGA. Dans son courrier électronique du 19 mars 2018 intitulé "consultation", l’architecte a bien précisé qu’il présentait un "avant-projet d’intention", qui était encore appelé à "évoluer et s’adapter à la topographie du terrain". Il a invité la commune à prendre position sur "cette proposition de principe". La demande des recourants correspond ainsi à une simple demande de préavis ou de renseignements quant à l’admissibilité du projet, dans son principe, au regard du règlement communal, et non à un dossier en bonne et due forme qui aurait pu être mis à l’enquête.

La municipalité a néanmoins considéré qu’il lui incombait de répondre par une décision proprement dite, comportant les voies de droit auprès du tribunal de céans. Mais à ce stade de l’élaboration du projet, elle n’avait pas encore à envisager la question d’une mise à l’enquête publique et, le cas échéant, d’un refus d’entrer en matière dans le cadre d’une décision formelle. La municipalité ne peut être en mesure de statuer qu’à l’issue de la procédure prévue par les art. 108 ss LATC. Il faut donc retenir que sa lettre est dépourvue d’effet contraignant. Il s’agit en réalité d’une prise de position quant à l’interprétation de la réglementation communale et quant à la possibilité d’octroyer la dérogation requise. Elle n’empêche pas les recourants de demander une autorisation d’implantation, en respectant les règles de procédure administrative applicables. Dans ces conditions, la lettre du 11 avril 2018 ne saurait être assimilée à une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, quand bien même elle est munie à tort de l’indication des voies de recours (exigence applicable aux décisions administratives proprement dites, cf. art. 42 let. f LPA-VD). Il s’ensuit que le recours, qui n’est pas dirigé contre une décision attaquable, est irrecevable (art. 92 al. 1 LPA-VD a contrario).

c) Vu ce qui précède, il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur les griefs au fond soulevés par les recourants, ni de donner suite aux mesures d’instruction requises (soit en particulier la production, par la municipalité, de la totalité des permis de construire qui ont été délivrés depuis 2009 à des propriétaires de parcelles situées dans le périmètre de la zone du village, ainsi que la tenue d’une inspection locale).

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable. Compte tenu de l'issue du recours, il se justifie de mettre des frais réduits à la charge des recourants, solidairement entre eux (art. 49 al. 1 et 51 al. 2 LPA-VD). Même si la municipalité a agi avec le concours d’un avocat, il n’y a pas lieu de lui allouer des dépens, car c’est en raison de la procédure qu’elle a suivi que les recourants ont interjeté recours (art. 55 al. 1 a contrario et art. 56 al. 1 LPA-VD).