CDAP - AC.2022.0050 - 2023-04-27 - A.________, B.________/Conseil Communal d'Aigle, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

1.

Les décisions attaquées, par lesquelles le conseil communal et le DITS ont respectivement adopté et approuvé une zone réservée communale, peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; cf. ég. art. 43 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), par les propriétaires fonciers directement touchés (cf. art. 75 let. a LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (notamment l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il se justifie d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants contestent l'établissement d'une zone réservée communale sur la parcelle no 1830, en relation avec la révision de la planification d'affectation communale visant à satisfaire aux exigences découlant de la LAT.

a) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC dispose que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire, conformément au titre des art. 46 ss LATC. Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP AC.2022.0026 du 8 décembre 2022 consid. 3a/aa; AC.2021.0109 du 2 novembre 2021 consid. 2).

L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1;1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; Ruch, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, no 31 ad art. 27 LAT). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.1; CDAP AC.2022.0026 précité consid. 3a/aa). Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou de la planification directrice cantonale. Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées fixées à l'art. 15 al. 2 LAT. La zone réservée constitue alors la première étape de ce processus obligatoire (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.1; CDAP AC.2022.0026 précité consid. 3a/aa et les réf. cit.). En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.1; CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3b et les réf. cit.).

b) aa) En l'occurrence, le territoire de la commune d'Aigle est encore actuellement, en partie, régi par un plan et par un règlement tous deux approuvés par le Conseil d'Etat en 1961. Le plan des zones a fait l'objet d'une modification en 1968, une nouvelle zone de villas ayant été créée au lieu dit "Les Salines", secteur où se trouve la parcelle des recourants. Après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980, les autorités communales avaient un délai échéant au 1er janvier 1988 (cf. art. 35 al. 1 let. b LAT) pour établir un plan d'affectation conforme au droit fédéral. En 1982, la commune d'Aigle a procédé à la révision partielle de sa planification d'affectation, en adoptant des zones agricoles et viticoles: ce plan partiel est entré en vigueur en 1985. Les autorités communales n'ont en revanche pas mené, à cette époque, de réflexion globale sur l'aménagement du territoire aiglon: en particulier, l'affectation du secteur "Les Salines" en zone de villas depuis 1968 n'a fait l'objet d'aucune révision. À certains endroits, les autorités communales ont modifié l'affectation du territoire par des plans spéciaux, qui ne concernaient toutefois pas la parcelle no 1830. Ainsi, la question de la validité des zones à bâtir, là où la planification d'affectation n'a pas été révisée depuis 1980, se pose (cf. par exemple TF 2C_543/2020 du 25 mai 2021 consid. 4.4). Dans ce contexte, les autorités communales estiment qu'elles ont une "obligation de planifier" – ce qui n'est pas critiquable. On se trouve en effet dans une situation où une adaptation de la planification s'impose, au sens de l'art. 27 al. 1 LAT.

Il convient encore d'examiner si la commune d'Aigle a rendu plausible la réflexion qu'elle entendait mener, dans le cadre de l'élaboration du futur plan d'affectation communal, au sujet de l'évolution du régime d'affectation de la parcelle no 1830, pour justifier l'application de la mesure conservatoire de l'art. 46 LATC.

bb) La parcelle no 1830 est colloquée en zone à bâtir (zone de villas, art. 31 ss RPE) depuis au moins 1968. Elle supporte une maison de maître, qui même si elle n'est pas classée, est un monument remarquable en raison de ses caractéristiques architecturales et historiques (cf. supra, let. B). Cette maison est entourée d'un verger, de son jardin attenant, et d'une fontaine, eux aussi remarquables.

Il sied d'emblée de constater que la situation de la parcelle no 1830 au sein de la zone à bâtir communale (selon une délimitation datant de plus de 50 ans) est singulière. En effet, elle est située sur un espace défini par le coude de la Grande-Eau, au nord et à l'est, les lignes ferroviaires qui lui sont adjacentes, à l'ouest, et le quartier desservi par le chemin des Salines, au sud, dont elle est séparée par la parcelle no 3630 de la commune d'Aigle, une surface non bâtie de 9'407 m2 en nature de pré; cette dernière est également affectée, selon la modification apportée au plan des zones en 1968, en zone de villas. La parcelle no 1830 se trouve ainsi en frange de la localité même si, d'un point de vue spatial, elle ne se rattache clairement ni au quartier de la Planchette, au sud-ouest, de l'autre côté des lignes ferroviaires, ni au quartier des Salines, au sud-est. Au nord, la propriété des recourants débouche sur le grand paysage et sur les espaces agricoles et naturels. La parcelle no 1830 permet la transition entre ces derniers et le périmètre de l'agglomération: sa position particulière appelle manifestement une analyse urbanistique soigneuse, étant données les qualités esthétiques ou paysagères de cette propriété. À ce propos, la fiche "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement?" établie en juin 2021 par la DGTL envisage précisément la réduction des droits à bâtir existants pour préserver des vergers ou des ensembles bâtis remarquables dignes de protection, comme c'est le cas en l'espèce, de tels secteurs pouvant être affectés en secteurs de protection du site bâti (soit dans une zone à protéger selon l'art. 17 LAT). Il n'est a priori pas non plus exclu qu'un maintien dans la zone à bâtir soit en définitive décidé, mais avec des restrictions tenant compte des qualités de la propriété ("zone de verdure 15 LAT", selon la Directive cantonale sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire [NORMAT 2], version 1.1, entrée en vigueur le 1er juin 2020, p. 28).

Au vu de ce qui précède, il faut admettre que les autorités de planification, aux niveaux communal et cantonal, ont bien apprécié la situation en retenant qu'une modification du régime d'affectation de la parcelle no 1830, actuellement colloquée en zone de villas, serait envisageable dans le cadre de l'établissement du nouveau plan d'affectation communal (PACom). Outre sa position singulière entre les espaces agricoles et les quartiers urbanisés de la localité, la parcelle no 1830 supporte une maison de maître du XVIIIe siècle. La préservation de ce remarquable ensemble bâti constitue à l'évidence un enjeu pour la commune, qui doit en tenir compte dans le cadre de sa future planification d'affectation. L'autorité intimée a d'ailleurs justifié l'établissement d'une zone réservée de type B sur la parcelle no 1830 par sa volonté de préserver le patrimoine digne de protection. L'ensemble des caractéristiques de cette parcelle en font donc un secteur stratégique, pour lequel une réflexion urbanistique approfondie paraît admissible, voire nécessaire. En somme, il n'y a pas lieu de s'écarter de la solution retenue en l'espèce, soit celle d'établir une zone réservée de type B sur la parcelle no 1830 afin de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction ne viennent entraver cette liberté.

c) Les arguments invoqués par les recourants ne convainquent pas.

aa) Sur la forme, les recourants invoquent plusieurs vices de procédure. Il s'impose cependant de constater que l'autorité intimée a régulièrement suivi la procédure définie aux art. 34 ss LATC. On ne discerne pas quel argument les recourants entendent tirer de la réévaluation, dans le rapport 47 OAT, postérieurement aux séances d'information, de la surcapacité d'accueil de la commune, cet élément n'étant pas déterminant pour le classement de leur parcelle en zone réservée. Ce rapport est du reste, en vertu du texte de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), destiné à l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (en l'occurrence la DGTL); il est normal que les autorités communales puissent le modifier ou le compléter, jusqu'au moment où le plan adopté par le conseil communal est transmis à la DGTL. Par ailleurs, leur grief selon lequel la séance de conciliation "n'en a[urait] pas été une [...] aucune proposition n'a[yant] été faite par la commune" n'est pas pertinent, dans la mesure où les autorités de planification communales n'étaient pas tenues de soumettre une telle offre aux opposants (cf. art. 40 al. 1 LATC). Enfin, c'est en vain qu'ils contestent le procès-verbal de cette séance: si tant est que la commune a déformé, comme ils le prétendent, leur propos, les recourants ont pu s'exprimer à ce sujet aussi bien dans leur opposition que dans leur recours de droit administratif, de sorte que toute violation du droit d'être entendu peut être écartée. C'est par le dépôt de l'opposition que les intéressés exercent formellement leur droit d'être entendus dans la procédure communale, et non pas lors de la séance de conciliation; ce qui a été déclaré lors de cette séance ainsi que les motifs de l'échec de la conciliation ne sont pas des éléments déterminants.

bb) Au fond, les recourants se plaignent d'inégalité de traitement: ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir établi des zones réservées sur les parcelles au centre de la localité alors que, selon eux, elle aurait plutôt dû geler les terrains périphériques, qui comportent plus d'espaces libres de constructions, et se prêtent donc mieux à un dézonage. Ils exposent également que la zone réservée projetée rend impossible leurs projets de construction.

Comme le souligne à juste titre l'autorité intimée, le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite en matière d'élaboration des plans d'affectation – et a fortiori lorsqu'une zone réservée est adoptée à titre de mesure conservatoire avant l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (TF 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 4.1;1C_76/2011 consid. 4.1 in: SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb). Les développements qui précèdent montrent les raisons pour lesquelles l'établissement d'une zone réservée sur la parcelle no 1830 paraît admissible, voire nécessaire, les considérations des recourants au sujet des secteurs de la commune d'Aigle qu'il conviendrait de classer, selon eux, prioritairement en zone réservée n'étant pas pertinentes. Par ailleurs, contrairement à ce qu'affirment les propriétaires, la mesure conservatoire de l'art. 46 LATC est nécessaire dès lors que, comme on l'a vu ci-avant, la possibilité d'un changement d'affectation ou d'une diminution des droits à bâtir de la parcelle no 1830 peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la révision de la planification de la commune d'Aigle.

S'agissant des projets de construction des recourants, il convient de préciser que la mesure conservatoire de l'art. 46 LATC est provisoire par nature. Elle ne préjuge pas du régime d'affectation qui sera, finalement, appliqué à la parcelle no 1830, et ne remet donc pas directement en cause leurs projets à moyen ou long terme. Par ailleurs, dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; 131 V 164 consid. 2.1). En l'espèce, l'objet de la contestation est un plan de zone réservée, adopté par le conseil communal et approuvé par le département cantonal. La procédure de recours vise uniquement à contrôler la conformité au droit de la zone réservée "Centre-Ville", en tant que cette mesure conservatoire vise la propriété des recourants. Les griefs de ces derniers, qui portent sur l'affectation future de la parcelle no 1830 et sur un éventuel dézonage, ne sont ainsi pas pertinents. Le cas échéant, les propriétaires pourront librement contester le régime d'affectation finalement attribué à leur parcelle dans le cadre de l'enquête publique relative au nouveau PACom.

3.

Le considérant qui précède conduit au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci supporteront également une indemnité de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD) en faveur de la commune d'Aigle, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat.