CDAP - AC.2022.0239 - 2023-03-02 - A.________/Municipalité de St-Sulpice, B.________, C.________

1.

Le recourant a saisi la CDAP par acte du 16 août 2022 interjeté à l'encontre de deux décisions rendues par la municipalité, l'une le 2 novembre 2021 et l'autre le 23 juin 2022. Le recourant a manifestement la qualité pour recourir au sens de l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et son acte de recours respecte les conditions formelles de l'art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Compte tenu des féries (art. 96 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile dès la notification de la décision du 23 juin 2022; la nullité de la décision du 2 novembre 2021 – à supposer qu'elle soit établie –, peut être constatée en tout temps. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

De manière générale, même en l'absence d'une base légale spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295; CDAP AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 318). Lorsque la décision de base n’a pas été exécutée, l’autorité impartit en principe un dernier délai à l’administré afin qu’il s’exécute et l’informe que, à défaut, elle procédera à l’exécution par équivalent. La constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent en général sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours (voir arrêts CDAP AC.2010.0185 précité consid. 3; AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6; AC.2001.0227 du 15 novembre 2002 consid. 2c).

L'art. 61 LPA-VD règle précisément l'exécution des décisions non pécuniaires. Cette disposition se lit comme suit:

"1 Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:

a. à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;

b. à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.

2 L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.

3 Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.

4 S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.

5 Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."

L'exécution par équivalent (ou par substitution) est l'un des trois moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement, la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement, la décision sur les frais à la suite de l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de recours (CDAP FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a et la réf. cit.). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; arrêts FI.2016.0028 précité consid. 2a; AC.2008.0135 du 5 février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; ATF 105 Ia 15 consid. 3 et les références citées; CDAP FI.2016.0082 précité consid. 2a). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils n'ont pas été définis par la décision de base (CDAP AC.2019.0076 du 17 novembre 2020 consid. 1c; AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid.

1). La présence d'indications telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en condition de validité de la décision d'exécution (CDAP AC.2010.0185 précité consid. 5). Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (FI.2016.0082 précité consid. 2a; art. 61 al. 5 LPA-VD).

3.

Les actes de l’administration sont nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 366 s. n° 2.3.3.3, références citées). Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 138 III 49 consid. 4.4.3 p. 56; 137 I 273 consid. 3.1 p. 275). Néanmoins si, dans le domaine en cause, l'autorité qui a statué dispose de compétences générales ou que la reconnaissance de la nullité est incompatible avec la sécurité du droit, la sanction sera l'annulabilité (ATF 129 I 361, 129 V 485, 127 II 32). Lorsque la décision émane d'une autorité hiérarchiquement inférieure, la sanction sera plutôt l'annulabilité que la nullité (CDAP GE.2016.0097 du 23 novembre 2016 consid. 2a et la référence citée; Moor/Poltier, op. cit., p. 369 s. n° 2.3.4.1). La procédure d'exécution ne doit ainsi pas être l'occasion pour un recourant de se voir restituer les droits de partie auxquels il est réputé avoir renoncé en omettant de recourir contre la décision de base (TF 1C_128/2015 du 9 novembre 2015 consid. 4).

4.

L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La municipalité n'a pas un pouvoir discrétionnaire d'ordonner ou non la remise en état: quand les conditions de l'art. 105 LATC sont remplies, elle a l'obligation de le faire (CDAP AC.2018.0223 du 26 juin 2019 consid. 2d). Les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées en principe contre le perturbateur. Il faut distinguer à ce propos le perturbateur par comportement, qui a occasionné la situation illégale par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, et le perturbateur par situation, qui exerce sur la chose à l'origine de la situation illicite un pouvoir de fait ou de droit. S'il y a plusieurs perturbateurs, l'autorité peut s'adresser alternativement ou cumulativement au perturbateur par comportement et au perturbateur par situation (ATF 107 Ia 19 consid. 2a p. 23). Les charges et conditions assorties à une autorisation de construire sont en principe réelles, en ce sens que lorsque la chose change de propriétaire, elles passent de l'aliénateur à l'acquéreur. Toutefois, l'obligation de remettre en état ou de démolir un bâtiment peut être considérée comme mixte: d'une part, elle est réelle en tant qu'elle se rapporte à un ouvrage déterminé; d'autre part, elle est personnelle dans la mesure où son exécution est liée à des circonstances propres au débiteur, notamment à sa faculté d'invoquer les principes de la bonne foi et de la proportionnalité (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984 p. 631 ss).

5.

Le recourant critique le fait que la décision du 2 novembre 2021 (décision de base) n'a été notifiée qu'à lui-même, les autres copropriétaires de la parcelle no ******** n'en ayant reçu qu'une copie. Selon la jurisprudence, une décision de remise en état, fondée sur l'art. 105 al. 1er LATC peut être notifiée soit au perturbateur par situation, soit au perturbateur par comportement. L'ordre de rétablissement donné à un perturbateur ne disposant pas du bien-fonds sur lequel il doit effectuer les travaux ne peut être exécuté que si celui qui détient le pouvoir sur le terrain y consent. L'ordre n'est pas nul si cette autorisation fait défaut ; il est seulement inexécutoire en l'état. L'autorité doit alors ordonner au propriétaire d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux (ATF 107 Ia 19; CDAP AC.2004.0052 du 22 mars 2005 consid. 1b; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., Lausanne 1988, pp. 206 s.).

En l'espèce, le permis de construire no 2136 a été délivré au recourant. Les travaux de construction effectués sur cette base l'ont été par le recourant (recours du 16 août 2022, Faits, chiffre 9). Le permis d'habiter a également été délivré au recourant. Celui-ci apparaît donc comme le perturbateur par comportement, pour d'éventuels travaux qui n'auraient pas été réalisés conformément aux plans soumis à l'enquête publique du 28 janvier 2014 au 27 février 2014 et sur la base desquels le permis de construire a été délivré. La décision de remise en état du 2 novembre 2021 pouvait donc valablement être notifiée au seul recourant. Il en va de même pour la décision du 23 juin 2022, qui n'est que le prolongement et la mise en œuvre forcée de la décision de base du 2 novembre 2021.

Le recours est donc irrecevable en tant qu'il porte sur la décision du 2 novembre 2021.

6.

Dans un deuxième grief, le recourant invoque une violation de l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), soit de son droit d'être entendu. Il critique le fait que la municipalité n'aurait pas tenu compte du rapport d'inspection établi par Liaudet Pial SA (pièce 17 produite à l'appui du recours), ainsi que de plans et photographies qui auraient été commentés dans les locaux de l'administration communale (pièce 15 produite à l'appui du recours).

Le rapport de Liaudet Pial SA, daté du 20 décembre 2021, est postérieur à la décision du 2 novembre 2021. Il ne pouvait donc pas être examiné à l'occasion de cette décision. Quoi qu'il en soit, ce document ne donne aucune explication sur les raisons pour lesquelles certaines canalisations de la parcelle no ******* ne sont pas raccordées au réseau EC aménagé sur la parcelle no ********. Il confirme en revanche qu'une canalisation d'EC aménagée sur la parcelle no ******** n'est pas raccordée au réseau séparatif se trouvant sur la parcelle no ******** et que, par conséquent, la décision du 2 novembre 2021 n'a pas été exécutée par le recourant, ce que celui-ci ne conteste d'ailleurs pas. Ce document n'apporte donc aucun élément déterminant pour le sort à donner à la présente procédure et la municipalité pouvait se dispenser de le discuter dans sa décision du 23 juin 2022, à supposer qu'elle en ait alors eu connaissance. Quant à la pièce 15 produite à l'appui du recours, il s'agit d'une lettre de la municipalité du 26 août 2021, sur laquelle figure une inscription manuscrite du recourant. Il s'y réfère à des plans et photographies, sans précision à ce sujet, si bien que l'on ne voit pas en quoi le droit d'être entendu du recourant aurait pu être violé par la municipalité à ce sujet.

7.

Dans un troisième moyen, le recourant affirme qu'il n'aurait causé aucun dommage aux canalisations provenant de la parcelle no ******** et qu'il ne serait pas responsable de la situation actuelle. Cet argument – à supposer qu'il soit fondé – aurait dû être invoqué à l'encontre de la décision de base rendue le 2 novembre 2021. Il est aujourd'hui tardif. Comme relevé ci-dessus, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (CDAP AC.2019.0326 du 5 juillet 2021 consid. 1c). Le recours dirigé contre une décision d'exécution d'un ordre de remise en état ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose (CDAP AC.2019.0010 du 7 juin 2019 consid. 2b).

8.

Les arguments développés par le recourant dans ses déterminations complémentaires du 19 janvier 2023 en lien avec la portée du permis d'habiter qui lui a été délivré, l'absence d'intérêt public suffisant au raccordement litigieux et l'inégalité de traitement par rapport au traitement de l'eau pluviale tombant sur les balcons voisins auraient eux aussi dû être développés avant la décision du 1er novembre 2021 ou dans le cadre d'un recours dirigé contre celle-ci. Ils sont aujourd'hui tardifs. Pour cette raison, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête d'inspection locale formulée dans les déterminations complémentaires du recourant du 19 janvier 2023, cette mesure d'instruction n'étant pas de nature à modifier le sort devant être réservé à la présente cause.

9.

Dans un dernier grief, le recourant estime que les travaux de mise en conformité devraient avoir lieu sur la parcelle voisine no *******, propriété d'B.________ et que, par conséquent, les décisions d'exécution par substitution auraient aussi dû être notifiées à celle-ci. Comme relevé aux consid. 4 et 5 ci-dessus, la procédure d'exécution par substitution peut être dirigée contre le perturbateur par situation et/ou par comportement. Il en résulte que la municipalité ne devait pas nécessairement notifier ses décisions au propriétaire de la parcelle no ********, même si une partie des travaux à entreprendre doivent l'être sur celle-ci. Dans l'hypothèse où B.________ s'opposerait ultérieurement à ces travaux sur sa parcelle no *********, il reviendrait alors à la municipalité de lui notifier une décision complémentaire lui ordonnant d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux devant être entrepris par le recourant (CDAP AC.2004.0052 du 22 mars 2005 consid. 1b).

10.

Il résulte de ce qui précède qu'il n'existe aucun vice suffisamment grave qui serait de nature à fonder la nullité de la décision rendue le 2 novembre 2021. Quant à la décision du 23 juin 2023, celle-ci ne fait que mettre en œuvre les précédentes. L'entreprise choisie, son devis et le calendrier prévu ne prêtent pas le flanc à la critique et ne sont au demeurant pas contestés. La date d'intervention figurant dans la décision du 23 juin 2022, soit le 2 août 2022, étant aujourd'hui dépassée, il appartiendra à la municipalité d'en fixer une nouvelle.

11.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, et que la décision rendue par la municipalité le 23 juin 2022 doit être confirmée.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Celui-ci versera des dépens à la Commune de Saint-Sulpice, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).