CDAP - AC.2023.0038 - 2023-09-26 - A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Missy

A.

A.________ est propriétaire, depuis le 11 juillet 2013, de la parcelle n° 86 du registre foncier de la Commune de Missy. D’une surface totale de 3'728 m2, ce bien-fonds, non bâti, est en nature de champ, pré et pâturage. Il est affecté en zone de village, selon le plan général d’affectation (PGA) et le règlement sur les constructions et l’aménagement du territoire (RCAT) approuvés par le département cantonal compétent le 20 mai 1997 qui régissent le territoire de la commune. La zone de village prévoit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0,4 (cf. art. 10 al. 1 RCAT). La parcelle n° 86 est le résultat d’une fusion de deux parcelles (anciennement 86 et 93) acquises successivement. L’ancienne parcelle n° 93 a été vendue par la commune à A.________ au prix de 236'160 fr. le 15 avril 2013 dans le but d’y réaliser un projet immobilier qui permettrait la construction de nouveaux logements. L’intéressé dit s’être notamment fondé sur des assurances qu’aurait données oralement le syndic de l’époque, selon lesquelles la parcelle n° 86 resterait entièrement constructible malgré la révision de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) entrée en vigueur le 1er mai 2014, pour initier un projet de construction. Il a engagé des frais à cet effet.

B.

La parcelle n° 86 est bordée sur son côté nord-ouest par la route de Carignan, prolongée par la route de Saint-Aubin en direction du nord-est, qui constitue l'artère principale du village, bordée de part et d'autre par des habitations. Cette route relie les villages fribourgeois de Vallon à l’ouest et de Saint-Aubin à l’est. Le côté ouest de la parcelle n° 86, de forme arrondie, jouxte le croisement entre la route de Carignan et la route des Vernettes qui borde la parcelle au sud-ouest. Le bien-fonds est entouré de terrains bâtis en direction du nord est et du sud et il présente un dégagement en direction de l'est vers des terrains affectés en partie en zone agricole et partiellement construits. Il se trouve à proximité immédiate d’un arrêt de bus desservi par les Transports publics fribourgeois, le long de la route de Carignan, qui permet de relier le village plusieurs fois par jour à la gare CFF de Domdidier (en 5 minutes) ou à celle d’Avenches (en 15 minutes).

Le ruisseau des Vaux longe la limite ouest de la parcelle n° 86. Sur ce tronçon, il est canalisé. Un risque de crue a toutefois été identifié par les autorités, si bien que pour une partie de sa surface, la parcelle n° 86 se situe en zone de dangers moyens de faible intensité d'inondations, le ruisseau étant à ciel ouvert de l'autre côté de la route de Carignan et pouvant déborder, en cas de crues, vers le terrain du recourant. Une bande d'environ 8 m de large sur 80 m de long, à l'est de la parcelle, se situe en zone de danger faible. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain inconstructible.

C.

Dans des circonstances que détaille l’arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) rendu le 1er septembre 2020 dans la cause AC.2019.0245, la Municipalité de Missy (la municipalité) a entrepris de modifier partiellement son PGA, dès 2010. Il s’agissait d’abord de faire coïncider les zones d'affectation aux limites de parcelles qui ne correspondaient plus suite aux remaniements parcellaires importants intervenus dans la commune en raison de la construction de l’autoroute A1.

Ensuite, dans le courant de l’année 2013, la municipalité a entrepris de modifier son règlement communal sur les constructions et l’aménagement du territoire, en prévoyant une augmentation du coefficient d’utilisation du sol - CUS (nouvellement: indice d’utilisation du sol – IUS) de la zone de village de 0,4 à 0,6. Cette procédure s’est poursuivie en 2014. A.________ dit avoir suspendu son projet immobilier durant cette période, dans l’attente de l’approbation de ce nouveau règlement, qui devait permettre l’optimisation de ses plans.

D.

Le 6 janvier 2015, la commune a établi un bilan de ses réserves de zones à bâtir (d’habitation et mixte), qui a été approuvé par le Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et du logement – DGTL), le 6 février 2015. Un surdimensionnement de ces zones a alors été constaté.

Suite à la modification de la LAT, en vigueur depuis le 1er mai 2014, un premier pojet de nouveau PGA, soumis à l'enquête publique en 2011, a été abandonné en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir constaté. La municipalité a alors décidé de préparer un nouveau projet de révision de son PGA, soumis à un premier examen préalable du SDT le 23 avril 2015. Après examen, le SDT a notamment demandé que le projet soit rendu conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn). Un deuxième examen préalable a été opéré par le SDT, le 18 décembre 2015.

La modification partielle du PGA, le règlement sur les constructions et l’aménagement du territoire et le plan de limites des constructions de la commune ont été mis à l’enquête publique du 30 avril au 30 mai 2016, ce qui a suscité des oppositions. La version des textes mis à l’enquête ne changeait pas l’affectation antérieure de la parcelle n° 86, qui restait en zone de village. Le PGA et son règlement ont été débattus, le 21 mars 2017, devant le conseil général, qui a approuvé le préavis municipal n° 08/2016 du 31 octobre 2016 demandant de lever les oppositions au PGA et de mettre en vigueur le nouveau règlement sur les constructions. Le dossier a ensuite été transmis au DTE pour approbation, le 10 juillet 2017. Vu la persistance des problèmes de conformité entre le PGA et le PDCn, entre-temps approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, la Cheffe du DTE a refusé son approbation préalable par décision du 2 mai 2018. En bref, le DTE a retenu que si, globalement, la zone à bâtir de la commune avait été diminuée, elle avait aussi été étendue sur certaines parcelles, ce qui n’était pas admissible, alors que le surdimensionnement de la commune avec le nouveau PGA représentait toujours 41 habitants et que les possibilités de le réduire n’avaient pas été étudiées jusqu’au bout.

La municipalité a recouru auprès de la CDAP contre cette décision par acte du 7 juin 2018 en concluant notamment à son annulation et à ce que le PGA de Missy, son règlement, ainsi que le plan des limites de construction adoptés le 21 mars 2017 soient approuvés (référence AC.2018.0188). Le 22 novembre 2018, le tribunal a tenu une audience d'instruction à Missy, au cours de laquelle il a été proposé de négocier une solution entre les parties, sur la base d'une suppression de la zone intermédiaire prévue sur certaines parcelles au profit de la zone agricole et d'une réduction de la constructibilité de la parcelle n° 86. Dans le cadre des négociations, la municipalité a notamment proposé qu’une zone de jardin d’une surface de 875 m2 (correspondant à une zone de verdure inconstructible en zone à bâtir selon l’art. 15 LAT) soit constituée sur la parcelle n° 86 mais A.________ s’est opposé à une telle mesure. La municipalité lui a alors répondu que, selon le SDT, la LAT exigeait de réduire la surface à bâtir que comprenait la parcelle n° 86, étant donné que celle-ci présentait un dégagement important en direction de terrains agricoles et qu'il n'était pas possible de maintenir l'entier de la surface en zone à bâtir, vu le surdimensionnement de la zone à bâtir existant. Lors d’une séance du 15 février 2019, le SDT a par ailleurs jugé la proposition de réduction du potentiel constructible de la parcelle n° 86 insuffisante et il a suggéré à la municipalité de tenir compte du tracé du ruisseau des Vaux, dont le cours est enterré sous la parcelle, pour délimiter une zone inconstructible. Comme dit plus haut, la parcelle n° 86 est en effet située en zone de dangers moyens d'inondations dont les causes peuvent être un encombrement du lit du ruisseau des Vaux dans sa partie à ciel ouvert, des matériaux venant boucher l'entrée du canal, à la limite des parcelles nos 52 et 53. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain inconstructible mais des restrictions seraient probablement exigées par l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) lors de demandes d'autorisation de construire.

Il était donc proposé de tenir compte de cette donnée pour que la partie constructible de la parcelle soit soumise au moins de restrictions possibles et de réserver la partie inconstructible pour d'éventuels aménagements permettant de protéger les constructions existantes et futures des dangers de crue. A.________ a persisté dans son opposition à toute proposition allant dans le sens d’un dézonage de sa parcelle.

E.

Le 19 juin 2019, la Cheffe du DTE a décidé d'approuver partiellement la modification du PGA, l’approbation étant exclue sur la partie affectée à la zone intermédiaire des parcelles n° 19, 27 et 30, ainsi que sur la parcelle n° 86, dont l'affectation devait être modifiée. Selon cette décision, la parcelle n° 86 restait affectée à la zone de village mais le DTE s’est réservé le droit de s’opposer à toute demande d’autorisation de construire la concernant, l’autorité considérant qu’une partie au moins du terrain devait être inconstructible mais n’indiquant pas clairement quel était le potentiel constructible admissible. Suite à cette décision approuvant partiellement le PGA, le juge instructeur dans la cause AC.2018.0188 a, par décision du 19 août 2019, constaté que le recours de la municipalité à l’encontre de la décision du DTE du 2 mai 2018 était devenu sans objet et a rayé la cause du rôle.

Par acte du 21 août 2019, A.________ a recouru contre la décision du 19 juin 2019 devant la CDAP. En résumé, il a conclu à l’approbation de la modification du PGA s’agissant de la parcelle n° 86. Subsidiairement, il a conclu à l’annulation de la décision attaquée, ainsi qu’au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants (référence AC. 2019.0245). Par arrêt du 1er septembre 2020, la CDAP a admis le recours et renvoyé la cause au département pour qu’il réexamine la surface constructible de la commune dans sa globalité, après avoir considéré, en bref, qu’il découlait des principes généraux de la LAT que la planification devait être appréhendée de façon complète et circonstanciée et que les intérêts touchés devaient être appréciés de façon globale. Les plans d’affectation devant procéder d’une idée d’ensemble, il n’existait pas d’intérêt public ou privé déterminant justifiant de traiter des parcelles, dont la parcelle n° 86, de façon distincte matériellement ou temporellement des autres surfaces constructibles. Aucune des parties n’a recouru devant le Tribunal fédéral contre cet arrêt.

F.

Les travaux de révision du PGA communal se sont poursuivis et ont fait l’objet, le 22 février 2022, d’un examen préliminaire. Le rapport d’aménagement selon l’art. 47 OAT a été remis aux autorités cantonales en vue de l’examen préalable le 31 janvier 2023. Il ressort en particulier de ce document que la parcelle n° 86 est exclue du territoire urbanisé défini par les autorités communales. Par ailleurs, le projet de PGA communal intègre le projet de sécurisation du centre du village contre le risque d’inondation du ruisseau des Vaux. Dans ce cadre, il est prévu qu’une bande parallèle à la limite est de la parcelle n° 86 soit affectée à l’espace réservé aux eaux de ce ruisseau.

G.

A.________ ayant manifesté son intention de mettre à l’enquête un projet de construction d’un immeuble de 15 logements et de 39 places de parc sur la parcelle n° 86, la municipalité l’a rendu attentif, par lettre du 12 avril 2021 de son avocate, au fait qu’elle serait en droit d’invoquer l’art. 47 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11) pour refuser un permis de construire portant sur un projet de construction compromettant la modification du PGA envisagée et que, compte tenu de cet avis, une indemnisation au sens de l’art. 48 LATC était exclue. Elle a réitéré cet avertissement, le 12 octobre 2021, après examen de la demande d’autorisation de construire par son service technique. A.________ ayant confirmé sa volonté de voir son projet de construction soumis à l’enquête publique, celle-ci a eu lieu, du 19 mars au 17 avril 2022. Elle a suscité trois oppositions, dont celle, du 24 mars 2022, de la DGTL, qui s’est prévalue du surdimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune et de la nécessité d’éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles. La DGTL a indiqué qu’elle allait mettre à l’enquête publique une zone réservée sur la parcelle précitée.

H.

La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la parcelle n° 86, qu’elle a mis à l’enquête publique du 13 avril au 12 mai 2022. D’après son règlement, la zone réservée cantonale est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 86 (art. 1) et interdit toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sur celle-ci (art. 3). La zone réservée a une durée de validité de 5 ans à compter de son approbation et peut être prolongée de 3 ans (art. 4). Il s’agissait d’éviter que de nouvelles constructions prennent place sur un bien-fonds susceptible d’être réaffecté dans le cadre de la révision du PGA communal et que les démarches en ce sens soient rendues plus difficiles, voire impossibles. A.________ a formé opposition à cette zone réservée, le 12 mai 2022.

I. Par décision du 22 juin 2022, la municipalité a refusé le permis de construire demandé. Par acte du 24 août 2022 de son conseil, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette décision, concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des considérants en vue de la délivrance d’un permis de construire (référence AC.2022.0252).

J. Par décision du 23 décembre 2022, la cheffe du DITS a approuvé la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 86 et levé l’opposition formée par A.________. Par acte du 27 janvier 2023, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette décision, concluant à son annulation (référence AC.2023.0038).

Le 27 février 2023, la municipalité et la DGTL, représentant le département intimé, ont répondu au recours en concluant à son rejet.

Le 21 avril 2023, le recourant a déposé des observations complémentaires.

Le 27 juin 2023, le tribunal s’est rendu sur place pour entendre les parties et voir les lieux. Le compte-rendu établi à cette occasion est partiellement reproduit ci-dessous:

"Le président précise que les causes AC.2022.0252 et AC.2023.0038 ne sont pas jointes mais que l’inspection locale vaut pour les deux dossiers.

Les parties sont entendues dans leurs explications, qui sont résumées ci-dessous, ainsi que les constatations faites à l’occasion de l’inspection locale.

Les représentants de la commune indiquent que, la veille, ils ont reçu le résultat de l’examen préalable du projet de plan d’affectation communal (PACom); la DGTL a jugé insuffisants les efforts de redimensionnement de la zone à bâtir de la commune et exige d’autres dézonages, de sorte que la commune estime qu’elle n’aura pas d’autre choix que de prévoir le retour de la parcelle du recourant en zone agricole et de prévoir également des dézonages de parcelles en partie construites afin d’atteindre le seuil incompressible exigé par le canton de 6-7 habitants (contre 13 avec la version actuelle du projet de PACom et 98 au départ).

Les représentants de la commune expliquent que le village de Missy est un village-rue. Les habitations sont construites le long de l’axe principal qui relie Vallon à Saint-Aubin. De nombreuses habitations ont reçu la note *4* au recensement architectural. Les représentants de la commune situent le cœur historique du village vers l’ancienne laiterie, dont ils indiquent l’emplacement en direction de Saint-Aubin.

Les représentantes de la DGTL justifient la zone réservée par l’existence du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune, celle d’un projet de construction situé hors du périmètre de centre et du territoire urbanisé et sur un terrain de plus de 2'500 m2 et un éventuel dézonage de la parcelle litigieuse par le fait que sa surface est supérieure à 2'500 m2 et qu’elle se trouve en frange de la zone à bâtir.

Les représentants du recourant font valoir que la parcelle litigieuse est la seule qui n’est pas construite le long de la Rue principale alors que, située au centre du village, en face de l’administration communale – qui se trouve être une ancienne chapelle transformée pour accueillir un bureau de poste puis l’administration – et à proximité immédiate d’un arrêt de bus, elle permettrait une densification. Ils relèvent que de nouvelles habitations à cet endroit se justifieraient eu égard au développement économique de la région, vu la proximité d’Estavayer et de Payerne et qu’un dézonage n’aurait pas de sens.

Les représentants de la commune reviennent sur les motifs qui ont conduit la municipalité à refuser le permis de construire et qui sont exposés dans les écritures. Par ailleurs, ils expliquent que le voûtage du ruisseau remonte à 1930 et indiquent l’endroit à partir duquel celui-ci est enterré – de l’autre côté de la rue principale plus au nord -, puis celui où il coule, le long de la maison de commune. Ils ajoutent que la servitude indiquée sur les plans du projet litigieux ne correspond pas à la réalité. Des travaux de renaturation du ruisseau ont été refusés par le conseil communal car jugés trop onéreux.

Il est constaté que les habitations construites le long de la rue principale sont d’anciennes maisons villageoises et fermes typiques coiffées de toitures à deux pans. Les représentants de la commune indiquent l’endroit où commence la zone agricole, à l’angle sud-ouest de la parcelle n° 94. Le tribunal constate la présence, sur la parcelle n° 94, d’une maison villageoise de deux étages plus combles (ancienne forge), sur la parcelle n° 95 en zone agricole d’une maisonnette d’un étage plus combles, sur la parcelle n° 87 d’une villa et sur la parcelle n° 80 de la Maison de commune et d’un petit parc public récemment aménagé. Plus au sud, le long de la Route des Vernettes se trouve une zone artisanale."

Le 13 juillet 2023, l’avocate de la muncipalité a formulé quelques remarques au sujet du compte-rendu d’audience, précisant que le seuil incompressible exigé par le canton n’avait pas été chiffré, que l'espace réservé aux eaux est intégré au projet du plan d’affectation communal et passe sur la parcelle n° 86 et qu’outre les bâtiments situés au sud de la route de Carignan, il y a lieu de mentionner le bâtiment situé en face de la parcelle n° 86. La DGTL a confirmé que le seuil incompressible exigé par le canton n’est pas chiffré. Elle n’a pas formulé d’autre remarque au sujet du compte-rendu d’audience. Quant au recourant, il s’est déterminé au sujet du compte-rendu d’audience sous la plume de son conseil, le 28 août 2023, en requérant production du résultat de l’examen préalable du projet de révision du PGA communal et en précisant que de nouvelles habitations à cet endroit se justifieraient eu égard au développement économique de la région, vu la proximité d’Estavayer, de Payerne et surtout de Saint-Aubin. En effet, le nouveau campus AgriCo lancé dans cette dernière localité, dédié à la création de valeur dans les domaines de l’agriculture, de la nutrition et de la biomasse, accueille et accueillera de nombreuses entreprises, ce qui implique des besoins importants en logements liés à ces nouvelles places de travail. Dans ces conditions, un dézonage n’aurait pas de sens.

K. Les causes AC.2022.0252 et AC.2023.0038 n’ont pas été jointes. Elles ont toutefois été instruites parallèlement; les arrêts relatifs à ces deux dossiers sont rendus le même jour.