CDAP - AC.2023.0114 - 2023-11-15 - A.________/Municipalité d'Echallens, B.________

A.

A.________ est une société dont le siège est à Echallens et qui a pour but l'achat, la vente, la mise en valeur et la gestion de biens immobiliers. Elle est administrée par C.________.

Cette société détient tous les lots (nos 508-1 à 508-5) de la propriété par étages (PPE) constituée sur la parcelle no 508 du registre foncier, sur le territoire de la commune d’Echallens. D’une surface de 1'973 m2, cette parcelle est principalement colloquée en "zone industrielle" (58%) selon le plan des zones de la commune d'Echallens, adopté par le Conseil communal le 30 juin 1977 et approuvé par le Conseil d'Etat le 23 septembre 1977. Le reste de la parcelle est affecté en "zone de verdure". La parcelle no 508 est soumise aux dispositions du règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), adopté par le Conseil communal le 15 novembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 1er mars 1991.

L'art. 2.3 RATC définit la zone industrielle de la manière suivante:

"La zone industrielle (ZIN) est destinée à l'activité professionnelle qui nécessite des constructions, installations et aménagements appropriés.

Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:

- des bâtiments affectés au travail tels que, par exemple: fabriques, ateliers, entrepôts, locaux d'exploitation, y compris les services administratifs de l'entreprise;

[...]"

B.

Par permis de construire du 28 mai 2021 (CAMAC 197120), la Municipalité d'Echallens (ci-après: la municipalité) a autorisé la construction, notamment, de halles industrielles sur la parcelle no 508. Le permis de construire comprenait la condition spéciale suivante:

"Les locaux destinés à l'activité professionnelle devront faire l'objet d'une nouvelle demande de permis de construire une fois que l'aménagement des locaux sera connu."

C.

Lors de sa séance du 1er février 2022, la municipalité a adopté une "directive zone industrielle" visant à préciser l'application de l'art. 2.3 RATC. Pour les nouvelles constructions, cette directive prévoit notamment ce qui suit:

"Le rez-de-chaussée est exclusivement dédié aux activités artisanales ou industrielles. Une activité commerciale ou un showroom peut être autorisé lorsqu'il est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment."

Par courrier du 4 mars 2022, la municipalité a informé l'administrateur de A.________ (ainsi que d’autres propriétaires de parcelles en zone industrielle) qu'elle avait édicté une directive pour les nouveaux projets de construction situés dans la zone industrielle de la Clopette. Les propriétaires concernés étaient invités à contacter le service technique intercommunal en cas de projet de construction ou de transformation.

D.

Afin de préciser, conformément au permis de construire du 28 mai 2021, l'affectation des locaux, A.________ a déposé, le 14 juin 2022, par l'intermédiaire de son architecte, une demande de permis complémentaire (CAMAC 214071). Cette dernière portait notamment sur l'aménagement, au niveau du rez-de-chaussée, d'un atelier "show room" d'une surface de 193,5 m2.

Le 23 décembre 2022, la municipalité a adressé à l'administrateur de A.________ un courrier qui a la teneur suivante:

"Dans sa séance du 13 décembre 2022, la Municipalité a pris connaissance des entreprises envisagées pour occuper le bâtiment.

Nous sommes au regret de vous informer que la Municipalité n'est pas favorable à la présence d'un commerce de détail dans la zone industrielle. Cette dernière est destinée à recevoir des entreprises artisanales ou industrielles qui ne peuvent pas se localiser dans le bourg en raison des nuisances qu'elles provoquent."

Une enquête publique complémentaire a toutefois eu lieu du 24 décembre 2022 au 22 janvier 2023.

Puis, par courrier du 16 février 2023, la municipalité a avisé l'administrateur de l'intéressée de ce qui suit:

"Nous avons constaté que les travaux concernant l'objet cité en titre sont en cours alors que le permis de construire n'a pas encore été délivré.

Dès lors, nous vous demandons de stopper les travaux immédiatement et nous vous donnons un délai au 24 février 2023 pour nous fournir des explications.

Par ailleurs, nous vous rappelons que le projet initial a été mis à l'enquête sous l'intitulé: "Construction d'une halle industrielle". Nous vous demandons donc de respecter cette affectation et nous vous rappelons que les activités commerciales et tertiaires ne seront pas tolérées."

E.

A.________ a remis en location les locaux aménagés sur sa parcelle, permettant à B.________ d'y exploiter son entreprise individuelle B.________. Cette dernière est devenue D.________, société qui a notamment pour but la fabrication de bijoux thérapeutique, la taille et le polissage de minéraux, le commerce de cristaux, minéraux, bijoux et produits y relatifs, cadeaux, instruments de son et de musique, de produits de soins et de santé. Elle dispense en outre tous cours de formation, de massages en lithothérapie, réflexologie et divers.

Le 13 mars 2023, la municipalité a adressé à A.________, en relation avec la procédure d'enquête complémentaire, une décision ainsi libellée:

"Dans sa séance du 28 février 2023, la Municipalité a constaté que la société D.________ avait emmenagé dans les locaux, [...] alors que le permis de construire pour l'enquête complémentaire n'a pas encore été délivré [...].

L'enquête complémentaire réalisée du 24 décembre 2022 au 22 janvier 2023, précisait l'affectation du rez-de-chaussée sur les plans comme: "activité/showroom", or la société D.________ exploite aujourd'hui les locaux comme une surface commerciale, ce qui est non conforme à la destination prévue [...] et non conforme à la destination de la zone industrielle.

Dès lors, en vertu de l'art. 105 LATC, la Municipalité exige que les locaux soient occupés par un locataire exploitant les lieux conformément à la destination prévue. Un délai au 30 avril 2023 vous est donc donné pour faire le nécessaire et résilier le bail à loyer de la société D.________.

Si rien n'a été entrepris dans le délai imparti, la Municipalité fera procéder, à vos frais, à la fermeture du commerce.

Par ailleurs, nous vous informons qu'un courrier est adressé à la Préfecture pour dénonciations y relatives (sic)."

F.

Le 27 mars 2023, la municipalité a établi et délivré à A.________ le permis de construire relatif à l'enquête complémentaire (CAMAC 214071). Ce permis de construire était assorti de la condition spéciale suivante (en gras):

"L'affectation mentionnée sur le plan du rez-de-chaussée: "Atelier showroom" n'est autorisée que si elle est en lien avec une activité artisanale ou industrielle présente dans le bâtiment. Elle ne doit pas s'apparenter à une surface commerciale."

G.

Agissant le 20 avril 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision du 13 mars 2023 (cf. supra consid. E.) et de réformer la décision du 27 mars 2023 (cf. supra consid. F.) en ce sens que la condition spéciale précitée est supprimée. Sur le plan formel, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue: la décision de remise en état n'aurait pas été précédée d'un avertissement, la privant de la possibilité de faire valoir ses moyens devant l'autorité inférieure. Au fond, elle prétend que la mesure litigieuse serait fondée sur une base légale insuffisante, contestant la directive municipale adoptée le 1er février 2022. La recourante se dit enfin victime d'une inégalité de traitement, dans la mesure où de nombreuses autres entreprises à caractère tertiaire ou commercial sont implantées dans la zone industrielle de la Clopette.

B.________ s'est déterminée sur le recours le 2 mai 2023, concluant implicitement à son admission et soulignant le caractère artisanal de l'activité de son entreprise.

Dans sa réponse du 5 juin 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les 20 juin 2023 et 27 juillet 2023, B.________ et la recourante ont déposé leurs observations respectives sur la réponse, persistant dans leurs conclusions.

La municipalité a dupliqué le 28 août 2023, maintenant ses conclusions.

Par courriers des 31 août et 6 septembre 2023, la recourante s'est déterminée sur la duplique, confirmant ses conclusions. Elle a en particulier indiqué à la CDAP que les autorités communales ont permis l'installation, dans la zone industrielle, de plusieurs entreprises à caractère tertiaire et commercial, se plaignant d'une inégalité de traitement. Elle a requis la production des dossiers de demandes d'autorisation, respectivement de mises à l'enquête en lien avec ces entreprises.

H.

Le 13 septembre 2023 s'est tenue une inspection locale. On extrait ce qui suit du procès-verbal:

"[...] M. E.________ [administrateur] explique qu'auparavant, l'entreprise D.________ était installée dans le bourg d'Echallens. Les locaux étaient cependant trop exigus et ne permettaient pas l'aménagement de machines (scies, meuleuses). L'entreprise n'était ainsi pas en mesure de se développer. De plus, la pandémie de coronavirus a contraint D.________ à diversifier ses activités. Mme B.________ et lui-même ont donc décidé de s'installer au Chemin de l'Usine 8c. M. E.________ s'occupe de l'artisanat, notamment en taillant et en polissant les minéraux. Mme B.________ dispense pour sa part des cours de formation et donne des conférences, notamment en lien avec la fabrication de bijoux thérapeutiques et la lithothérapie. Mme B.________ explique que le personnel employé s'occupe aussi bien de la production des pierres et des pendentifs que de leur vente. Avant que les locaux n'ouvrent aux clients, à 10 heures, les vendeurs s'occupent de fabriquer les bijoux.

Me Haldy fait remarquer que de nombreux autres produits sont vendus dans les locaux. Il désigne à ce propos la présence, sur les rayons, d'objets divers (livres, tasses, bols, récipients, statuettes, éléments décoratifs). Interpellé par le président, M. E.________ déclare que ces objets n'ont pas été fabriqués dans les locaux de D.________, à l'exception de sachets de bolets et d'élixirs.

M. E.________ présente, dans une autre partie des locaux, le plan de travail (deux tables pourvues de plusieurs tiroirs) sur lequel il fabrique les bijoux thérapeutiques et les pendentifs. Les pierres qu'il travaille proviennent de montagnes ou de rivières (notamment le Talent, qui s'écoule à proximité) suisses. On constate que le plan de travail comprend plusieurs meules de polissage ainsi qu'une scie qui sert à la découpe des pierres. Il y a également divers objets (marteau, lunettes de protection, tournevis, papier-ménage). À côté, on voit des étagères en bois sur lesquelles sont disposées de nombreuses pierres de tailles diverses. M. E.________ explique le processus de fabrication des objets vendus. Il enclenche la scie, qui produit un certain bruit. Mme B.________ présente, à côté du plan de travail, des instruments de son et de musique réalisés à partir de pierres ou de cylindres en cuivre (tuyaux de chauffage).

Le président demande à Mme B.________ si le chiffre d'affaires provient essentiellement des objets fabriqués sur place ou des autres produits. Mme B.________ n'est pas en mesure de se prononcer.

M. E.________ présente un second plan de travail. On relève la présence d'un tonneau de polissage et d'un tour, qui servent à polir et à percer les pierres. La mèche du tour est refroidie à l'aide d'une pompe.

Me Haldy fait remarquer que la surface commerciale est nettement plus importante que les espaces de fabrication.

La Cour de droit administratif et public (CDAP) et les parties se rendent à l'intérieur d'un local à l'arrière du comptoir. On constate que de nombreux produits (notamment des pierres brutes) sont entreposés dans des caisses en plastique. Dans un coin, un espace est dédié à la gestion administrative de l'entreprise, avec un ordinateur et une photocopieuse.

Mme B.________ déclare que les motifs pour lesquels la municipalité veut faire cesser son activité ne relèvent pas de l'aménagement du territoire, mais de la méfiance liée à son activité "ésotérique". Elle expose qu'elle a été blessée par certains propos tenus dans le village à son encontre, y compris au sein de la municipalité.

La CDAP et les parties se rendent à l'extérieur, à l'ouest des locaux. M. E.________ présente une scie de 70 cm et l'enclenche. Elle génère un bruit important.

Les parties échangent leurs arguments respectifs. M. C.________ soutient que l'activité de D.________ est conforme à l'affectation de la zone. MM. F.________ et G.________ relèvent que la municipalité a autorisé la construction d'une halle industrielle afin de permettre l'exercice d'activités artisanales et/ou industrielles; or, les locaux sont utilisés à des fins d'activités tertiaires. M. G.________ reproche à la recourante d'avoir mis les autorités communales devant le fait accompli, en n'annonçant pas l'installation de D.________. Mme B.________ déplore que les autorités communales l'aient dénoncée auprès de la Préfecture et fait valoir que son entreprise répond à un besoin de la population d'Echallens.

Après avoir fait le tour des locaux de l'entreprise D.________, la CDAP et les parties procèdent à l'inspection locale, conformément à la requête de la recourante, de divers autres bâtiments situés dans la zone, dans lesquels sont exercées des activités sans caractère artisanal et/ou industriel.

La CDAP et les parties visitent successivement les bâtiments sis Chemin de l'Usine 6 (location et vente de matériel selon M. C.________), Route de Cossonay 14f (locaux comprenant des cabinets de physiothérapie, logopédie, pédiatrie et acupuncture), Route de Cossonay 14e (importation de containers maritimes et, auparavant, bureau d'architectes selon M. C.________) et Route de Cossonay 14d (à l'étage sont aménagées des salles de soin). Les représentants de la municipalité font valoir que ces activités n'ont été ni autorisées, ni même annoncées. M. F.________ admet que les exploitants de ces locaux n'ont pas été dénoncés auprès de la Préfecture. La CDAP et les parties se rendent encore au pied des locaux sis Route de Cossonay 18, un "espace soin" qui a ouvert au printemps 2023; avant cela, les locaux étaient occupés, selon M. C.________, par une entreprise active dans l'informatique. Les représentants de la municipalité réitèrent que ces activités n'ont pas été annoncées.

La CDAP et les parties se portent devant des streetboxs construits entre la Route de Cossonay et le Chemin de la Clopette. M. C.________ expose que des dépôts sont aménagés au rez, tandis que l'étage est occupé par des bureaux et des fiduciaires.

La CDAP et les parties longent les streetboxs en direction du nord et rejoignent le Chemin de la Clopette. On constate que des activités sans caractère artisanal et/ou industriel sont exercées dans certains bâtiments alentour (bureau d'ingénieurs, salle de soins, vente de skis)."

Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal, apportant des précisions et formant des réserves.