CDAP - AF.2020.0004 - 2022-02-17 - A.________, B.________, C.________ /COMMISSION DE CLASSIFICATION, Département des institutions et du territoire, Municipalité de Lausanne Secrétariat municipal, D.__________, E.________ et F.________

1.

En substance, la décision de la commission de classification du 13 novembre 2020 met l'intégralité des frais de l'opération de correction de limites en cause à la charge des recourants, à l'exclusion de toute autre partie (propriétaires concernés, commune ou Etat de Vaud). Le recours a pour objet principal la somme réclamée aux recourants, subsidiairement la répartition du montant total des frais, ainsi que quelques points annexes.

a) Cette somme correspond aux frais de la commission de classification elle-même (pour le détail de ces frais, voir pièce 15 du dossier de la commission, qui en dresse l’inventaire, par opération et par corps de métier – avocat, ingénieur-géomètre, etc. – engagé). Le débat concerne donc le fondement même de ce prélèvement.

b) La décision concerne également le décompte final, prenant en considération les avances consenties d'une part par les recourants, d'autre part par l'Etat de Vaud. Il va de soi que le pouvoir de la commission de classification s'étend à cet aspect du litige; il est dès lors logique que les recourants puissent aussi contester ces aspects de la décision. En d'autres termes, le fait qu'il s'agisse de conclusions de nature pécuniaire, ordinairement hors de la compétence de la CDAP, ne fait pas obstacle à leur examen dans la présente procédure (sur les conclusions pécuniaires, voir p. ex. CDAP, AC.2020.0019 du 30 juin 2020 consid. 1 c/dd ; selon cette jurisprudence, la compétence de la CDAP ne s'étend pas, dans la règle, aux prétentions pécuniaires; il convient toutefois de réserver l’existence d'un pouvoir de décision de l'autorité intimée sur de telles questions).

c) En son chiffre V, la décision attaquée prévoit que les frais de l'inscription de la modification parcellaire et de la modification de servitude au registre foncier doivent être supportés par les recourants. Ces derniers invoquent, dans leur recours, l'art. 121 LAF, qui prévoit que les opérations de la commission de classification doivent faire l'objet d'une inscription au registre foncier sans frais. En d'autres termes, la décision attaquée n'a sur ce point pas de portée, mais la critique des recourants est justifiée; elle est ainsi prise en compte dans la nouvelle rédaction du dispositif, qui ne mentionne plus ces frais.

Par ailleurs, les recourants ne contestent pas devoir assumer les frais de construction des ouvrages prévus par la variante 1, y compris la démolition et reconstruction du mur actuellement situé sur la parcelle n° 6473. Il s'agit en effet d'un ouvrage et de travaux de nature purement privés, à l’instar de la construction d’un accès ou d’un autre équipement destiné au raccordement d’un bâtiment privé, de sorte que cette solution n'est guère contestable (le dispositif de la décision attaquée ne saurait donc être modifié sur ce point).

2.

A la lumière des moyens soulevés par les recourants, il convient, avant même d'examiner le bien ou le mal fondé de la décision de répartition des frais, de procéder à quelques rappels.

a) Les recourants, en lien avec leur argument principal (soit l'application de l'art. 59a al. 1 let. b RLAF), rattachent la commission de classification au département. Cela soulève la question de la nature juridique de cette commission, que l'art. 93a LAF ne fait guère qu'esquisser. On rappelle tout d'abord à ce propos la teneur de cette disposition, qui se lit comme suit:

"1 La municipalité invite les propriétaires et les titulaires de droits réels touchés à procéder à une correction de limites et des servitudes dans un but d’intérêt public prépondérant en vue d’assurer notamment une utilisation rationnelle du sol en relation avec la densité de la zone constructible ou la mise en œuvre des pôles de développement économiques ou de logement cantonaux inscrits au plan directeur cantonal, et sur la base des études préliminaires éventuelles.

2 A défaut d’entente, le département statue sur le principe de la correction de limites et le cercle de propriétaires touchés. Sa décision est motivée et notifiée à la municipalité et aux propriétaires concernés.

3 Une fois que la décision du département approuvant le principe de la correction de limites et déterminant le cercle des propriétaires touchés, au sens de l’alinéa précèdent, est devenue définitive et exécutoire, celui-ci charge une commission de classification et un ingénieur géomètre breveté d’établir un plan de correction de limites et des servitudes ainsi qu’un règlement financier qui sont soumis aux propriétaires. En cas de désaccord, la commission de classification est tenue d’examiner les autres variantes des propriétaires et des autres titulaires de droit réels.

3 bis Si des corrections de limites et de servitudes concernent le domaine public et des servitudes à usage du public, une enquête publique au sens des articles 63 et ss est ouverte sous le contrôle de la municipalité. Les propriétaires de l'ensemble des immeubles concernés sont avisés par lettre signature. La commission de classification invite les propriétaires à formuler leurs réclamations par écrit dans le délai d'enquête, puis statue sur celle-ci.

4 Avec l'accord préalable du département, la commission de classification approuve le plan de correction de limites et des servitudes conformément au principe de la compensation réelle. La participation financière des propriétaires, des autres titulaires de droits réels et de la commune à cette opération est également définie. La mise en œuvre de cette décision est assurée par la commission de classification.

5 L'inscription au registre foncier est requise par la commission de classification.

6 L'exigibilité des soultes et des frais de l'opération intervient simultanément à l'inscription au registre foncier."

Dans ses déterminations, le département souligne que la commission de classification est une autorité indépendante. On relèvera à cet égard que les syndicats d'amélioration foncière, prévus aux art. 19a ss LAF bénéficient de la personnalité morale et sont donc des corporations de droit public indépendantes et distinctes de l'Etat ou des communes; ils comportent des organes et notamment une commission de classification, censés exprimer la volonté de ces syndicats (art. 33 LAF; la composition de la commission vise cependant à assurer une indépendance de celui-ci par rapport aux propriétaires, par ailleurs membres du syndicat lui-même).

Dans le cas des opérations de correction de limites, la commission de classification n'est pas rattachée à un syndicat; elle ne dispose d'ailleurs pas elle-même de la personnalité morale. Au surplus, l'art. 93a LAF est peu explicite sur son statut et notamment sur son indépendance par rapport au département. Malgré cette base légale fragile, on peut considérer la commission de classification comme une autorité administrative indépendante (ou une commission indépendante, à l'image de la Commission fédérale de la concurrence ou des Commissions foncières, actives dans le canton de Vaud; sur ce type d'autorité, voir Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif Volume III, 2e éd. Berne 2018, p. 80 ss; en bonne doctrine cette indépendance par rapport au pouvoir exécutif et à l’administration centrale de la collectivité territoriale concernée devrait reposer sur une base légale). De telles commissions indépendantes, dotées de pouvoirs décisionnels, sont toujours rattachées à un département, faute de disposer de la personnalité morale. Il n'en reste pas moins qu'elles constituent bien, en tant que telles, des autorités administratives elles aussi. Dans le cas de l'art. 93a LAF, la commission de classification est une telle autorité, dotée des pouvoirs de décision fixés dans cette disposition; ce pouvoir s'étend au règlement financier consécutif à l'opération de correction de limites (voir notamment al. 3 et 4).

b) L'art. 93a LAF parle de règlement financier, ainsi que de participation financière des parties. Cette terminologie n'est pas usuelle; il n'en reste pas moins que cette "participation financière" correspond à une contribution publique, plus exactement à une contribution causale, liée à une prestation étatique fournie à la demande ou à cause d'un administré.

L'art. 45 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), groupe, sous la notion de "frais", d'une part un "émolument" et d'autre part "des débours" en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision (on trouve d'ailleurs les mêmes notions à l'art. 95 du Code de procédure civile fédéral du 19 décembre 2008 – CPC;RS 272).

aa) S'agissant tout d'abord des débours, il s'agit de montants versés à des tiers (experts, témoins). Selon la disposition précitée, ces montants peuvent, dans la règle, faire l'objet d'un recouvrement auprès des parties et cela en totalité. Ces frais spéciaux, dans le cas d’une procédure administrative non contentieuse, sont d'ailleurs évoqués expressément à l'art. 13 du Règlement du Conseil d'Etat du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1).

bb) Pour le surplus, l'émolument est une somme, souvent forfaitaire, due en contrepartie de l'activité étatique elle-même. A teneur de l'art. 46 LPA-VD, l'émolument fait l'objet d'un règlement du Conseil d'Etat (cf. RE-Adm précité), voire de dispositions réglementaires spéciales.

cc) Dans le cas d'espèce, la commission de classification, en tant qu'autorité, fournit des prestations qui doivent faire l'objet d'un émolument, au sens de l'art. 45 LPA-VD; autrement dit, les sommes demandées (qui comprennent les frais kilométriques) ne peuvent pas, faute de prestations de tiers à rémunérer, correspondre à des débours au sens de la même disposition et de l'art. 13 RE-Adm. Il faudrait réserver l'hypothèse dans laquelle la commission aurait mandaté un expert et défrayé celui-ci séparément (comme le fait parfois la Commission foncière). Le dossier ne mentionne rien de tel; la décision ne porte en effet que sur la rémunération des membres de la commission intimée et de collaborateurs de ceux-ci (pièce 15 de la commission; voir aussi rapport, p. 58 s.).

c) On a vu que le litige concerne principalement le prélèvement d'une contribution causale de droit public soit, pour suivre la terminologie de l'art. 45 LPA-VD, un émolument. Il convient donc de procéder encore à quelques rappels suivant les principes généraux applicables aux contributions publiques (sur les points qui suivent, cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2 et les références; voir aussi F. Aubry Girardin, in Commentaire romand de la Constitution, Bâle 2021, art. 127 N 15ss et 23 ss; R. Wiederkehr/P. Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts II, Berne 2014, p. 416-431, avec une abondante casuistique, et les remarques critiques de ces auteurs, p. 432 ss).

aa) Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base.

bb) Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; TF arrêt 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.1, résumé in Archives 84 p. 829).

cc) La plupart des contributions causales - en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves.

dd) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle; cf. ATF 139 I 138 consid. 3.2 p. 141; 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337; 135 I 130 consid. 2 p. 133).

ee) L'assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale ne se justifie à travers l'application des principes constitutionnels susmentionnés que dans la mesure où la réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de, mettre la totalité des coûts d'une prestation de l'Etat à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une partie des dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause.

3.

A titre principal, les recourants invoquent l'art. 59a al. 1 let. b RLAF, lui-même fondé sur l'art. 122 al. 3 et 4 LAF. Les recourants soutiennent ainsi que la décision attaquée viole la première disposition citée.

a) A la suite d'une révision de la LAF en 2010, l'art. 122 al. 3 et 4 de cette loi fixe dans les grandes lignes les principes applicables aux prélèvements d'émoluments par le département pour diverses opérations en relation avec les améliorations foncières. Ces dispositions se lisent comme suit:

"3 Dans le cadre d'opérations menées par un syndicat de terrain à bâtir ou lors de correction de limites en zone à bâtir, le département en charge de l'aménagement du territoire peut percevoir du syndicat un émolument:

- pour les décisions ou approbations qu'il délivre dans le cadre de leurs opérations;

- pour les autres activités menées par le Service dans l'intérêt du syndicat.

4 Le Conseil d'Etat fixe les modalités de perception des émoluments en tenant compte principalement de la difficulté et de l'ampleur de l'affaire, ainsi que du travail nécessaire. Il peut tenir compte de la valeur des terrains et ouvrages concernés".

Quant à l'art. 59a RLAF, sous la note marginale "Emoluments administratifs", il prévoit ce qui suit à son al. 1 let. b:

"Le département, par son service, peut prélever les émoluments administratifs suivants principalement selon le temps consacré et la complexité du dossier :

a) [...]

b) pour les décisions et toutes les autres prestations relatives aux corrections de limites en zone à bâtir: 500 fr. à 5'000 francs. [...]"

Les recourants font valoir à ce stade que la règle précitée de l'art. 59a RLAF s'applique à la contribution qui pouvait leur être demandée au titre de l'opération de correction de limites ici en cause; en d'autres termes, ce prélèvement était plafonné à 5'000 fr., selon eux. Pour la DGTL, au contraire, les deux dispositions précitées concernent uniquement des contributions que le département peut être amené à prélever en lien avec ses propres prestations. Tel est le cas, typiquement, de l’émolument qui accompagnait la décision de 2017 ordonnant la correction de limites ici en cause.

b) En application des principes évoqués plus haut en matière de contributions publiques, la loi formelle doit déterminer le sujet et l'objet de la contribution; elle doit au surplus indiquer les principes applicables au calcul de celle-ci. La jurisprudence prévoit toutefois un allègement de l'exigence de la base légale sur le dernier point pour les contributions causales, lorsque les principes de la couverture des coûts et de l'équivalence permettent, en lieu et place du principe de la légalité, un contrôle des contributions demandées. A cet égard, il faut relever tout d’abord que, pour la DGTL, tant l'art. 122 al. 3 et 4 LAF que l'art. 59a RLAF ne concernent que des prestations du département, soit de son service, à l'exclusion de celles fournies par la commission de classification. Comme on l'a vu plus haut, cette dernière est bien une autorité distincte du département et de ses services; en conséquence, il faut considérer que, lorsque les deux dispositions précitées parlent du département (ou d'un service), il ne saurait s'agir de la commission de classification. D'ailleurs, dans le cas normal, la contribution est prélevée auprès du syndicat, comme l'indique l'art. 122 al. 3 LAF, qui est ainsi le sujet du prélèvement fiscal prévu; or, la commission de classification, dans cette configuration-là, est un organe du syndicat, débiteur de la contribution.

c) Il faut ainsi constater que ce premier grief n'est pas fondé, l'art. 59a RLAF n'étant pas applicable à la contribution querellée dans le cas d'espèce. Cette disposition concerne en effet un autre objet, soit des prestations du département ou de son service et non celles d'une commission de classification.

Au-delà de la terminologie utilisée par l'art. 93a LAF, il apparaît plutôt que les contributions demandées au titre des opérations des commissions de classification sont, dans la règle, désignées comme "frais" (voir par exemple art. 59 RLAF, en lien avec l’art. 44 LAF).

4.

Il demeure que la contribution découlant de la décision attaquée doit trouver un autre fondement que celui de l’art. 59a RLAF, ce qu'il convient d'examiner maintenant. On abordera ensuite (consid. 5 ci-après) la question de la répartition éventuelle à opérer des frais de l'opération de correction de limites entre les recourants et d'autres participants, suivant les conclusions subsidiaires du recours.

a) La décision attaquée met un terme à la procédure de correction de limites, régie par l'art. 93a LAF. On rappelle à ce propos que, lors de la révision de la LAF du 5 novembre 1997, le législateur a jugé utile d'introduire, à côté des procédures existantes de remaniement parcellaire, une procédure simplifiée de correction de limites (Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre 1997, p. 4074); cette procédure était créée "dans un souci d'efficacité, de rapidité et d'économie" (BGC ibidem, p. 4034). Quoi qu'il en soit, c'est bien à l'art. 93a LAF qu'il faut rechercher en premier lieu la base légale relative aux contributions litigieuses. Ainsi, à teneur de l'al. 3 de cet article, la commission de classification dispose d'un pouvoir de décision pour arrêter le règlement financier de l'opération, soit pour définir, selon l'al. 4, la "participation financière des propriétaires, des autres titulaires de droits réels et de la commune". Cette réglementation, extrêmement svelte, ne fait l'objet d'aucun complément au niveau du RLAF.

Cela étant, il faut retenir à cet égard que l'art. 93a LAF - et donc la loi formelle - définit à satisfaction l'objet de la contribution (le fait générateur de celle-ci est constitué par les prestations de la commission de classification), ainsi que le sujet de celle-ci, qui est énoncé expressément. En revanche, cette norme ne comporte aucune indication à propos du calcul de la contribution, pas même sous forme de ligne directrice.

On se trouve toutefois en présence d'une contribution causale, comme on l'a vu, de sorte qu'un allègement des exigences découlant du principe de la légalité s'agissant du calcul de la contribution est envisageable. Pour que tel soit le cas, s'agissant d'une contribution liée aux coûts (comme en l'espèce), il convient de respecter le principe de la couverture des coûts et celui de l'équivalence. S'agissant du premier principe, encore faut-il que la réglementation en cause vise à ou ait pour effet de mettre la totalité des coûts de la prestation de l'Etat à la charge des bénéficiaires. On trouve un exemple de ce type dans la législation fédérale sur l'expropriation où l’art. 114 de la loi (RS 711) vise à mettre la totalité des frais de la procédure de première instance à la charge des parties, au premier chef de l’expropriant; cela justifie l'assouplissement précité, la loi ne comportant guère de précisions quant au calcul des émoluments de procédure; mais une règle de l'ordonnance y supplée (voir à ce propos Tribunal administratif fédéral [ci-après: TAF], arrêt du 1er mars 2012, A-3035/2011, consid. 5.2; voir aussi ATF 131 II 47 consid. 4, l’arrêt insistant sur la volonté du législateur de couvrir les coûts des prestations de l’administration en matière de télécommunications).

Sur cet aspect, on cherche en vain des précisions à l'art. 93a LAF. Il n'est toutefois pas exclu de se référer à ce propos à l'art. 44 LAF, qui traite de la répartition des frais des opérations d'améliorations foncières (y compris les travaux géométriques) entre les propriétaires membres du syndicat, pour l’appliquer par analogie. Cette disposition prévoit ce qui suit:

"1 Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subvention ou intéressant des parcelles ne donnant pas droit aux subventions.

2 Pour les travaux privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles".

En fin de compte, même si l'art. 93a LAF n'est pas explicite à ce propos, il peut être interprété, à l’instar de l’art. 44 LAF (qui parle lui aussi de participation aux frais), en ce sens que la totalité des frais de la commission de classification peuvent être mis à la charge des personnes désignées à l'art. 93a al. 4 LAF. Le principe de la couverture des coûts peut donc être appliqué aux frais perçus par la commission intimée. On relève à cet égard que dans un arrêt antérieur, le Tribunal administratif avait appliqué cette solution dans le cadre d'une procédure de correction de limites (TA, arrêt du 10 août 2006, AF.2003.0004, consid. 18; il est vrai que les montants en cause étaient plus modestes).

b) S'agissant de la base légale nécessaire pour le prélèvement d'émoluments, le droit vaudois est à la fois touffu et peu explicite. On peut mentionner à cet égard, outre l’art. 93a LAF, l'art. 1 de la loi chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêté, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements, du 18 décembre 1934 (LEMO; BLV 172.55); l'article premier de ce texte se borne à en paraphraser le titre. Au demeurant, cette disposition ne paraît pas s'appliquer au cas d'espèce; en tous les cas, elle n'apporte aucune précision par rapport à l'art. 93a LAF.

On peut mentionner également les art. 45 ss LPA-VD, qui traitent de ce thème. La question de la relation entre ce texte et celui de lois spéciales, comme celle de l'art. 93a LAF, n'est pas tranchée de manière ferme en jurisprudence. On a vu plus haut que l'art. 45 LPA-VD pose le principe du prélèvement d'un émolument, alors que l'art. 46 LPA-VD délègue au Conseil d'Etat le soin de fixer les montants dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales. Autrement dit, s'agissant du calcul des émoluments, cette disposition renvoie à des dispositions réglementaires adoptées par le Conseil d'Etat. Tel est l’objet du RE-Adm. Ce règlement fixe un certain nombre de positions tarifaires concernant divers types d'actes pris par les différents départements de l'administration cantonale et leurs services; il comporte enfin aux art. 10 et ss des dispositions communes à tous les départements. Il existe toutefois d'autres dispositions réglementaires encore mettant en œuvre l’art. 46 LPA-VD.

En fin de compte, on peut se demander si certaines dispositions des art. 45 ss LPA-VD, voire des art. 10 ss RE-Adm sont applicables aux contributions prélevées à l'issue d'une procédure de correction de limites. Une réponse positive paraît envisageable, pour autant que la réglementation spécifique prévalant en matière d'améliorations foncières ne s'y oppose pas.

c) Sous l'angle de la base légale, on peut donc déduire de la jurisprudence que la délégation au pouvoir exécutif de la tâche d'arrêter les règles de calcul nécessaires en matière de contributions causales est très largement admise, pour autant que le principe de couverture des coûts et celui de l'équivalence permettent un contrôle suffisant. S'agissant des syndicats d'améliorations foncières, soit d'entités qui ne sont pas mentionnées à l'art. 46 LPA-VD, le régime découle exclusivement de la LAF et notamment des art. 44 et 63 LAF. L'art. 44, aux al. 1 et 2 précités, prévoit notamment quelques critères de calcul au niveau de la loi formelle et ceux-ci sont précisés dans des documents établis par la commission de classification en tant qu'organe du syndicat; ces documents (clé de répartition des frais, facultative certes, et la répartition des frais proprement dite, obligatoire, font l'objet des enquêtes publiques prévues à l'art. 63 LAF, spécialement al. 1 let. e et al. 3). En conséquence, la délégation intervient en faveur de la commission de classification, qui constitue en quelque sorte le pouvoir exécutif du syndicat. En principe, l'on doit en conclure que le régime mis en place pour la répartition des frais dans les syndicats d'améliorations foncières respecte le principe de la couverture des coûts (comme on l'a vu ci-dessus en relation avec l'art. 44 LAF), ainsi que celui de l'équivalence (pour autant que les critères retenus par la commission de classification pour évaluer les avantages obtenus par les différents propriétaires soient adéquats).

Il n'est pas évident de transposer ce régime aux opérations visées à l'art. 93a LAF, dans la mesure où la délégation à la commission de classification (qui n'est ici pas rattachée à un syndicat) ressemble à un blanc-seing, à moins d'appliquer certaines dispositions de la LAF par analogie. Il faut en effet observer que l'opération de correction de limites, et notamment celle ici en cause, comporte des travaux géométriques, comme ceux réglés à l'art. 44 LAF. Par ailleurs, en l'espèce, la commission de classification a procédé à l’étude de diverses variantes (nos 1 à 12); la nature de ces travaux s'apparente à celle des études préliminaires (art. 85a ss LAF), pratiquées parfois en lien avec les opérations de correction de limites (art. 85h al. 2 LAF). Pour encadrer le pouvoir d'appréciation laissé à la commission de classification, il est ainsi possible de se référer également à l'art. 85i LAF, qui prévoit que les frais de ces études sont mis à la charge des initiateurs (cf. aussi art. 85c al. 2 et 85d LAF).

d) En fin de compte, le principe de la couverture des coûts, ainsi que le principe de l'équivalence paraissent pouvoir suppléer aux lacunes de la base légale que présente l'art. 93a LAF. Toutefois, on peut regretter qu'il n'existe aucune réglementation (même de niveau infra-légal), fixant un cadre et un plafond aux contributions susceptibles d’être mises à la charge des personnes concernées (la jurisprudence admet dans ce cas un assouplissement des exigences de base légale: ATF 128 II 247 consid. 3 et 126 I 180 consid. 2 a/bb) ou arrêtant le tarif horaire des différentes prestations fournies par la commission de classification. On trouve en effet, à titre de comparaison, des réglementations de ce type, qui encadrent le calcul des émoluments prélevés par la fixation d’un tarif horaire; ainsi pour la Commission fédérale de la concurrence (ATF 128 II 247 consid. 3.1) ou la Commission fédérale de la communication (ATF 132 II 47 consid. 4.2). On peut citer également un précédent relatif à l'émolument mis à la charge des propriétaires intéressés dans le cadre d'une procédure de plan de quartier à Zurich alors qu'aucune règle de droit ne prévoyait le mode de calcul de la contribution (TF, arrêt 2C_407/2010 du 16 novembre 2010). En l'occurrence, l'émolument en cause consistait dans la somme de différents postes, correspondant à des prestations de divers corps de métier présents au sein de l’administration communale, rémunérés selon une grille de tarif horaire et à raison du temps consacré au dossier. L'arrêt considère que ces montants, certes arrêtés sur la base d’une grille interne, étaient comparables à ceux prélevés sur le marché. Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé le prélèvement d'un montant de l'ordre de 130'000 fr. à charge des propriétaires intéressés en relevant que les intéressés avaient été informés des coûts et avaient dû effectuer une avance (consid. 2.9 et 3). Dans le présent cas, il en va de même que dans la dernière espèce citée.

On précisera que les recourants n'ont nullement contesté les montants des rémunérations horaires des différents membres de la commission de classification, qui avaient été annoncées dans un courrier de la commission intimée du 21 août 2019 et qui ont été confirmées comme base de calcul dans la pièce 15 (tableau des opérations et des honoraires); ces rémunérations apparaissent d’ailleurs conformes à celles prévalant sur le marché (cf. René Widerkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, recht 2018 p. 40 ss).

e) En définitive, le prélèvement en cause n'est ainsi pas contestable, sur le principe, sous l'angle de l'exigence de la base légale. Il reste toutefois à vérifier le respect du principe de l’équivalence; à cet égard, il faut pour l’essentiel examiner si la contribution à prélever présente un rapport raisonnable avec les avantages ou les prestations fournies à la demande, voire causées par le(s) débiteur(s). Globalement, le montant de l’ordre de 130'000 francs paraît considérable, en lien avec une procédure censée être simple et rapide, qui devrait dès lors être peu coûteuse. Il arrive en effet que la contribution, bien qu'elle soit calculée conformément aux règles applicables, apparaisse en définitive contraire au principe d'équité, voire arbitraire (cf. à ce propos ATF 130 III 225 consid. 2.4 et 120 Ia 171 consid. 4c).

Il demeure que cette appréciation doit tenir compte de l’ensemble des avantages tirés par les parties des prestations de la commission. La réflexion doit ainsi englober, outre les recourants ‑ requérants à la procédure de correction de limites ‑ les autres propriétaires éventuellement concernés (dans le même sens, art. 72 aLATC ; sur cet aspect, infra consid. 5). L’on ne saurait retenir, à ce stade, que la décision attaquée consacre une violation du principe de l’équité.

5.

Les recourants contestent par ailleurs la répartition opérée par la commission de classification; la décision attaquée met en effet la totalité des frais de l'opération à leur charge exclusive. Pour les recourants, en substance, une part de ces frais devrait être mise à la charge des propriétaires qui ont demandé l'étude de variantes, voire à la charge de la commune, puisque la correction de limites présente un intérêt public, ou encore à la charge de l'Etat. Une telle répartition doit aussi, on l’a vu, être rattachée au principe de l’équivalence, dès lors que la contribution finalement demandée à chacun des participants (potentiels) doit le respecter.

a) Les parties intimées soutiennent, de manière générale, que l'opération de correction de limites est intervenue à la demande des recourants et que l'issue de celle-ci ne bénéficie qu'à eux seuls, ce qui justifie la solution retenue par la décision. Certains font d'ailleurs valoir à cet égard l'art. 48 LPA-VD suivant lequel les frais sont mis en principe à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité. A vrai dire, l'application par analogie de l'art. 85i LAF, en lien avec l'art. 85d de cette loi, conduirait à un résultat similaire, s'agissant de frais d'étude (mis à la charge de l’initiateur). En outre, en application de l'art. 44 al. 1 et 2 LAF, les travaux géométriques pourraient être considérés comme des travaux privés, supportés en principe par les intéressés (al. 2; selon l'al. 1, les frais doivent être répartis proportionnellement aux avantages procurés à chaque propriétaire par les travaux en cause). Pour respecter l'esprit de l'art. 93a LAF, il convient de privilégier une application par analogie des dispositions de cette loi. Il reste que l'art. 48 LPA-VD ne contredit pas l’approche suivie à l’art. 93a LAF et peut lui aussi servir de source d’inspiration pour la répartition des frais de la correction de limites ici en cause (cf. ATF 131 II 47 consid. 4.5; selon ce dernier arrêt, les conclusions prises par des tiers en procédure non contentieuse peuvent être prises en considération pour la fixation de l’émolument). Quoi qu'il en soit, les dispositions applicables confèrent à la commission de classification un pouvoir d'appréciation étendu.

Il demeure en l’occurrence que les propriétaires voisins (F.________ et E.________, d’une part; D.________, d’autre part) ont pris des conclusions (en fin de compte identiques) en vue de l'extension du périmètre d'étude. La Cour de céans ayant donné suite à ces conclusions, la commission de classification a vu son mandat étendu à leur demande. On doit dès lors considérer que ces propriétaires voisins doivent également supporter une part des frais d'étude. En effet, ils ont, sinon demandé cette extension, du moins provoqué celle-ci (art. 48 LPA-VD). Il ne faut d’ailleurs pas perdre de vue que ces derniers, en proposant une extension du périmètre d’études, cherchaient à ce qu’une autre variante d’accès, moins gênante pour eux, soit identifiée; l’étude de nouvelles variantes était potentiellement de nature à favoriser leurs intérêts.

A lire le tableau de la pièce 15, force est de constater que le poste principal, sous le titre « Etude », se monte à quelque 75'000 fr.; dans le détail, il comprend une position relative à l’établissement des plans de correction de limites et des servitudes, destinés au registre foncier pour un montant de 3'550 fr. 50. Autrement dit, les requêtes des propriétaires des parcelles nos 6473 et 6474 ont entraîné une augmentation significative des frais d’études (notamment sur les postes "Définition et études des variantes", 14'172.50 fr.; "Analyse multi-critères", 16'816 fr.; "Rapport", 13'491 fr.; d’autres postes sont également influencés par cette extension du mandat de la commission, notamment sous la rubrique "Engagement de la ccl", qui totalise quelque 33’000 fr., ou la "récolte des données de base", 5'617 francs).

Tout bien considéré, la Cour de céans estime devoir arrêter la part qui doit être mise à la charge des propriétaires des parcelles nos 6473 et 6474 à 27'105 fr. chacun, soit un total de 54'210 francs.

b) Les recourants suggèrent également qu'une part des frais soit mise à la charge de la commune, étant précisé que celle-ci figure parmi les sujets potentiels de cette contribution (art. 93a al. 4 LAF). Cependant, cette participation de la commune paraît devoir être mise en relation avec la configuration visée à l'art. 93a al. 3bis, soit celle dans laquelle la correction de limites touche au domaine public communal. Or tel n'est pas le cas en l'espèce. La correction de limites ici en cause présente certes un intérêt public, en lien avec les objectifs poursuivis en matière d'aménagement du territoire, mais il n'en reste pas moins que cet aspect revêt un poids secondaire par rapport à l'intérêt du propriétaire à pouvoir viabiliser son bien-fonds. Enfin, on ne saurait considérer que la présente procédure vise à réparer une erreur de planification communale, susceptible de justifier une participation de la commune aux frais.

c) Les recourants demandent enfin qu'une part des frais soit mise à la charge de l'Etat. La DGTL, à ce sujet, conteste une telle manière de faire faute de base légale. Cette remarque est quelque peu curieuse, dans la mesure où le principe de la légalité, consacré par l'art. 127 Cst., vise à protéger l'administré de prélèvements publics excessifs; il ne peut guère être invoqué par l'Etat lui-même. Au demeurant, il va de soi que, dans l'hypothèse d'une remise d'une contribution publique sur la base de l'art. 16 RE-Adm, pour des motifs d'équité ou encore en raison d’une violation du principe d’équivalence, les frais non couverts resteraient à la charge de l'Etat (et non bien évidemment à la charge des personnes physiques membres de la commission de classification).

En l’espèce toutefois, la procédure met aux prises des propriétaires immobiliers dont les intérêts sont importants; on peut ainsi considérer que la décision sur les frais, telle qu’amendée par le présent arrêt, aboutit à un résultat conforme au principe de l’équivalence et de l’équité. Il n’y a dès lors pas lieu de réduire le montant des frais mis à la charge des divers propriétaires concernés pour en laisser une part à l’Etat.

6.

a) Il résulte des considérants qui précèdent (spéc. consid. 5a) que le recours doit être partiellement admis. Le dispositif de la décision attaquée doit ainsi être réformé, en ce sens que les recourants ne doivent supporter qu’une partie des frais de l’opération de correction de limites ici en cause, le solde étant mis à la charge des propriétaires des parcelles nos 6473 et 6474 (à raison d’une moitié de ce solde chacun). Il en découle plus concrètement des modifications du dispositif en ses chiffres V, VII et VIII. Les montants dus par les propriétaires précités devront être acquittés en mains de l’Etat de Vaud.

b) Vu l’issue du pourvoi, les recourants supporteront en outre la moitié de l’émolument de justice; les propriétaires des parcelles nos 6473 et 6474 se partageront l’autre moitié de celui-ci (art. 49 LPA-VD). Quant aux dépens (art. 55 LPA-VD), ceux-ci sont compensés, en relation avec les conclusions réciproques prises par les propriétaires concernés. La Commune de Lausanne, pour sa part, l’emporte en résistant aux conclusions des recourants; elle a donc droit à des dépens à ce titre à la charge de ces derniers.