TA - FI.2000.0114 - 2005-07-07 - Restaurant Athénée SA/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Municipalité de Lausanne Place de la Palud, Municipalité de Lausanne Place de la Palud

Par ces motifs,

la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de Lausanne

arrête

I Les recours interjetés, dès le 25 août 1997, par Maître Peter Schaufelberger, avocat à Lausanne, contre une taxe de ramassage et de traitement des déchets réclamée par la Commune de Lausanne, au nom de

pour 1997:

ARDUINI Sauro, AUER Philippe, BANDERET & JATON Edith et Suzanne, BANNENBERG Rose-Marie, BARREIRO José-Luis, BAUMANN Daniel, BEDOY Pascal, BERNARDO & CALLABRETTI, BERNER Kurt, BERTHOLD Serge, BERTINl lside, BORGE Eugenio, Boulangerie BERGUGLIA SA, Boulangerie FLEUR DE LIS, BOULAZ Michel, BRASSERIE DES BERGIERES SA, BURATO & STANLEY Sàrl, BURRI Georges, BUTTICE Giuseppe, CAFE-RESTAURANT DE JURIGOZ SA, CARTE BLANCHE SA, Etude d'avocats CHAUDET, BOVAY, WYLER et MUSTAKI, CHEBANCE Bernard, CIORICEANU Floréa, CIPRIANO Giuseppe, COGEL DISTRIBUTION SA, CONDEMI Girolamo, DE PREUX Patrick, DEMIERRE Francis, DUBOIS Marie-Josèphe, ECUYER Ernest, FRANZONI Giuseppe, FREMONT Bernard, GALLEY Gérard, GARBO CAFE SA, GARCIA Esteban, GENEROSO Oliva, Gérance CROT Robert & Cie SA, GINDROZ Marcel, GODIO Jean-Jacques et Parvine, GOLF DE LAUSANNE, GOY Pierre, GRACI Alfonso, GREMAUD Jean-Pierre et Philippe SNC, GUIGNARD Henri, HAU-KAISER Christine, HO YUN LAU, HOTEL CAFE RESTAURANT DU RAISIN ET DE L'ETRIER SA, HOTEL CARLTON SA, HOTEL ALPHA SA, HOTEL DE L'OURS M. Errede, HOTEL VICTORIA LAUSANNE SA, HOTELBETRIEBS SA, HOTELS AGORA- CITY SA, JANKOVIC & BAKIJA Petar et M., JATON Françoise, KUNDIG Wilhelm, L'AGE D'OR SA, LAGROTTERIA Nicole, LA BELLE EPOQUE MANAGEMENT SA, LE BEAU LIEU SA, LE MIRADOR SA, LE NAPOLI SA, LOPEZ M., LUGINBUHL Fabrice, MARGUERON Charles, MEYER Sonja, MILICEVIC Miladin et Roja, MONNIER Daniel, PALASCIANO Angelo, PALASCIANO Mario, PANCHAUD Solange,PECLAT Christiane, PEREZ José, PIETU Claude, PORCHET Robert, RAEMY Marie-Madeleine, RECOUSO Balbino, RESTAURANT ATHENEE SA, RESTAURANT DE BELLEVAUX, RESTAURANT DA CARLO SA, RESTAURANT MON-REPOS SA, REY Jean, RODRIGUEZ Florence, ROSATI Giancarlo, ROULEAU Jean-Paul, ROSSET Hélène, STADELMANN Johann, STANIC Milir, STARLIGHT SA, STETTLER Pierre, STRAMKE Didier, TOSCAFLOR SA, TREUPEL Jorg, UHLMANN Blaise, VERNEZ Alfred, VOLLICHARD Aimé, WICKY Jean-Philippe, WINKIE BAR Sàrl, ZUFFEREY Marcel, ZUMBUHL Walter,

Pour 1998:

ALFONSO Catherine et Marlu, ANDRE Jean-Marc SA, ANDREY Jean-Marc, ANTON SALGADO Juan-Antonio, ARDUINI Sauro, ARESPIC SA, AU CANARD PEKINOIS SA, AUDEZZANO Alain, AUER Philippe, BAGNOUD Michel, BALADO Adolfo, BALDI Mario, BANDERET & JATON Edith et Suzanne, BANNENBERG Rose-Marie, BARREIRO José-Luis, BARTSCHI Emile, BAUMANN Daniel, BEDOY Pascal, BELDAME Rémi, BERNARDO & CALLABRETTI, BERNER Kurt, BERSET Frédéric, BERTINl lside, BIPRO Sàrl, BODEGA AUX 3 TONNEAUX, BORGE Eugenio, BORLOZ C. & CHATELIER L., Boulangerie BERGUGLIA SA, Boulangerie FLEUR DE LIS, BOULAZ Michel, BRASSERIE DES BERGIERES SA, BRASSERIE LE VAUDOIS SA, BURATO & STANLEY Sàrl, BURRI Georges, BUTTICE Giuseppe, CAFE-RESTAURANT DE JURIGOZ SA, CANI SA, CHATTON Marliese, CHEBANCE Bernard, CHOUDHARY IFTIHAR Ahmed, CIORICEANU Floréa, CIPOLAT & PELLICCIOTTA, CIPRIANO Giuseppe, COGEL DISTRIBUTION SA, CONDEMI Girolamo, CUANOUD Roger, CURTY Marcel, DE PREUX Patrick, DELJA Sàrl, DEMIERRE Francis, DOMENIGHETTI Rémy, DUBOIS Marie-Joséphe, ELIA Rodolfo, ESTEVES Teresa Maria, FEIJOO José-M., FERNANDES & PFAFF, FERNANDEZ Ernest, FONTANA Daniello, FRANCOVICH Sonia, FRANZONI-BARTOLOTTA Girol, FREMONT Bernard, GALLEY Gérard, GAMERRO Luigino, GARAGE-HOTEL EXCELSIOR SA, GARBO CAFE SA, GARCIA Esteban, GARDEL Jean-Daniel, GASCO SOLANO José, GENOUX Raymond, GODIO Jean-Jacques et Parvine, GOLF DE LAUSANNE, GOURDON Angelina, GRACI Alfonso, GREMAUD Jean-Pierre et Philippe SNC, GUIGNARD Henri, HAU-KAISER Christine,

HO CHI CHEONG, HORMANN Gabriela, HOTEL AGORA-CITY SA, HOTEL ALPHA SA, HOTEL BELLERIVE LAUSANNE SA, HOTEL CAFE RESTAURANT DU RAISIN ET DE L'ETRIER SA, HOTEL DU BOULEVARD LAUSANNE, HOTEL DU CHÂTEAU D'OUCHY, HOTEL MIRABEAU SA, JANKOVIC & BAKIJA Petar et M., JATON Françoise, KILlNC, KUNDIG Wilhelm, LA NONNA SA, L'AGE D'OR SA, LAGROTTERIA Nicole, LAZAR Bertrand et Françoise, LE BEAU LIEU SA, LE CYRANO LAUSANNE SA, LE DELICE SA, LE MIRADOR SA, LE NAPOLI SA, LOPEZ M., LUGINBUHL Fabrice, MARGUERON Charles, MARGUERON Serge, MARTI Jo-M., MENO Vincente, MILICEVIC Miladin et Roja, MJ RESTAURANT LA RADIO SA, MONNIER Daniel, MUELLER-PERRET J.-H., MUETZENBERGJean-Daniel, NOVELLO Gianni, OLIVA Generoso, PALASCIANO Angelo, PALASCIANO Mario, PANCHAUD Solange, PARADISO LAUSANNE Sàrl, PEPIN Georges, PETELIN André, PIETU Claude, PISCINE DE VALMONT, PORCHET Robert, RECOUSO Balbino, RESTAURANT A THENEE SA, RESTAURANT AU CHARBON SA, Restaurant DA CARLO SA, RESTAURANT FLORIDA SA, RESTAURANT LE PARK SA, RESTAURANT LE SANGHAI Sàrl, RESTAURANT MON-REPOS SA, REY Jean, RICHARD Gilbert, RODRIGUEZ Florence, ROETHLISBERGER Marie-Thérèse, ROLLINET Alain, ROSATI Giancarlo, ROSSI M., ROULEAU Jean-Paul, SACRERPA SA, SCHENK, STANIC Milimir, STETTLER Pierre, STRAMKE Didier, TOSCAFLOR SA, UHLMANN Blaise, VERNEZ Alfred, VJTA Sàrl, VON ARX Rose-Marie et Jean, WENGER Yvan, WICKY Jean-Philippe, ZUFFEREY Marcel, ZUMBUHL Walter,

sont rejetés.

II Cette décision est notifiée sans frais aux parties le 24 novembre 2000. Elle annule et remplace celle qui est intervenue le 21 novembre 2000.

Le président: Le secrétaire:

Dino Venezia Bernard Raboud"

B. La décision précitée est parvenue au conseil des recourants le 27 novembre 2000; agissant par acte du 27 décembre 2000, déposé par l'intermédiaire de l'avocat Peter Schaufelberger, le Restaurant Athénée SA et consorts ont recouru en temps utile contre cette dernière auprès du Tribunal administratif. Ils concluent en substance avec dépens à la réforme de la décision de la commission de recours en ce sens que les taxes attaquées sont annulées.

On notera que le pourvoi comporte une liste de 127 recourants pour 1997 et 172 pour 1998 (toutefois certains des recourants sont indiqués à plusieurs reprises, par exemple pour les différents établissements publics exploités par une même personne morale). La municipalité, dans sa réponse du 2 juillet 2001, indique que le recourant no 39 de l'année 1997 et 70 de l'année suivante (Michel Gatinois, pour l'Auberge du lac de Sauvabelin) a retiré ses pourvois devant la commission le 23 juillet 1999; elle conclut donc à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il est formé au Tribunal administratif par ce contribuable. Claude-Henri Borloz, pour La Vaudaire, n'a pour sa part pas recouru contre la taxe 1997 auprès de la Commission communale de recours, de sorte que son pourvoi au Tribunal administratif pour l'année en question est également irrecevable, selon l'autorité intimée. Par ailleurs, la commission précitée admet ne pas avoir tranché formellement les pourvois formés par les recourants nos 93 à 105 et 124 pour la taxe 1997, à la suite d'une inadvertance (v. sa lettre du 9 juin 2005).

Quoi qu'il en soit de ces questions, il va de soi que la plupart des recours, formés en temps utile, sont recevables.

On notera cependant que les recourants "Au Canard Pékinois SA", respectivement "Restaurant l'Age d'or SA" ont tous deux retirés leur recours contre les taxes 1998, respectivement 1997 et 1998.

C.

Dans leur mémoire de recours, les intéressés se réfèrent pour l'essentiel à l'état de fait de la décision attaquée; ils critiquent toutefois le chiffre 6 dernier alinéa de cet état de fait; ils contestent en effet avoir été au bénéfice de prestations spéciales, tels que le ramassage porte à porte ou la collecte en dehors de jours officiels, sans frais supplémentaires; ces services spécifiques leur sont en effet facturés. Dans sa réponse, la municipalité ne conteste pas la version des faits tels que présentés par les recourants, de sorte qu'elle peut être tenue pour exacte. Par ailleurs, la municipalité fournit quelques précisions (voire corrections) s'agissant des tarifs pratiqués pour la collecte et le traitement des déchets; ce tarif se lit comme suit:

Papier: Fr. 170.--

verre: Fr. 100.--

déchets végétaux: Fr. 145.--

métaux: Fr. 120.--

déchets incinérables: Fr. 285.--

La décision de la commission indiquait donc un prix erroné de 306 fr. par tonne de déchets incinérables pour l'année 1998.

On notera au passage que les entreprises avaient reçu un questionnaire où elles devaient indiquer la production moyenne de ces différents déchets (triés pour les quatre premières catégories, mélangés pour la cinquième); elles recevaient ensuite une facture qui détaillait les différents postes de la taxe demandée, selon la nature des déchets produits.

D. Le mémoire de recours comportait par ailleurs des griefs concernant la composition de la commission, lesquels auraient dû conduire à la récusation de l'un des juristes ayant collaboré avec la commission de recours. Ce dernier a en effet été engagé par la Ville de Lausanne comme juriste après la première séance de la commission de recours (qui s'est déroulée le 28 septembre 1999), mais avant la séance suivante du 4 octobre 2000. La commission de recours, puis la Ville de Lausanne se sont déterminées sur cet aspect spécifique dans des lettres toutes deux datées du 22 février 2001; elles proposent d'écarter ce moyen tiré de la récusation de ce juriste (v. encore courrier du conseil des recourants du 29 mars 2001).

Considérant en droit

1.

a) Selon son titre et son article premier, le règlement du Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures s'applique aux autres instances chargées de traiter des recours administratifs que le Tribunal administratif et le Conseil d'Etat. Tel est le cas en particulier des commissions communales de recours instituées sur la base de l'art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux. Or, l'art. 6 du règlement précité prévoit que la demande de récusation est examinée par le Conseil d'Etat.

On pourrait dès lors se demander s'il n'y a pas lieu de transmettre les griefs soulevés à cet égard par les recourants au Conseil d'Etat, afin qu'il les traite.

b) Cependant, dans l'hypothèse où une autorité statue dans une composition irrégulière, par exemple au motif que l'un de ses membres ne se serait pas récusé, sa décision est affectée d'un vice de procédure. L'autorité de recours ordinaire, ici le Tribunal administratif, devant lequel toute violation du droit peut être invoquée, apparaît lui aussi compétent pour examiner une telle violation d'une règle de procédure, à tout le moins si elle est invoquée dans le cadre d'un recours. Il en va ainsi en l'espèce; il convient donc d'examiner ce grief dans le cadre du présent arrêt (ATF 5P.318/1997 et 5A.19/1997 Delévaux du 21 octobre 1997; dans cet arrêt, le Tribunal fédéral est entré en matière sur un grief lié au défaut de récusation d'un assesseur du Tribunal administratif, dans la cause FO.1997.0006, quand bien même le moyen aurait pu être adressé à la Cour plénière de ce dernier).

c) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'art. 58 al. 1er aCst. garantissait (v. désormais art. 30 al. 1 Cst.) - indépendamment du droit de procédure applicable - l'obtention d'un jugement indépendant et impartial, rendu par un tribunal constitué de façon régulière (ATF 116 Ia 18, c. 4). Lorsque la décision relève non pas d'un tribunal, mais d'une autorité administrative, la jurisprudence déduit de l'art. 4 Cst. une garantie de même portée (ATF 114 Ia 279 c. 3b; ATF 125 I 119, spéc. 122). Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, il suffit, pour fonder un soupçon de partialité, qu'il existe des circonstances objectives propres à susciter l'apparence de prévention et à faire naître un risque de partialité (ATF 117 1a 410 c. 2a); autrement dit, il faut que des raisons objectives fassent naître une méfiance du justiciable quant à l'impartialité du fonctionnaire (ATF 97 I 93 c. 2); la méfiance doit résulter objectivement de circonstances certaines ou d'un comportement propre à éveiller la suspicion de partialité (ATF 114 Ia 158, c. 3b). Si la simple affirmation de partialité fondée sur les sentiments subjectifs d'une partie est insuffisante pour justifier la récusation d'un magistrat, il n'est pas nécessaire en revanche que la personne contestée soit effectivement prévenue (ATF 115 Ia 36 ss et 175 c. 3 ss). Ces principes s'appliquent par analogie au greffier de l'autorité judiciaire (ATF 124 I 255 rés. in RDAF 1999 I 545 et ATF 119 Ia 81)

Dans l'ATF 125 précité, le Tribunal fédéral apporte toutefois certaines nuances s'agissant de la récusation d'autorités administratives, particulièrement celle de membres d'un exécutif ou encore de commissions de recours, d'arbitrage ou de surveillance externes à l'administration (v. spéc. consid. 3 let. c à g). En tous les cas, l'extrême rigueur qui peut être exigée d'un tribunal n'a pas nécessairement sa place s'agissant d'autres autorités, relevant du pouvoir exécutif ou encore pour des commissions de recours relevant du pouvoir législatif, comme en l'espèce.

En l'occurrence, les recourants reprochent à la commission de recours de s'être assuré les services d'un juriste, notamment pour l'appuyer lors de la première séance qu'elle a tenue, lequel a été engagé ensuite comme fonctionnaire par la Ville de Lausanne. Le tribunal ne voit cependant pas ici de motif d'annulation de la décision attaquée. En effet, la commission de recours est une émanation du législatif communal (art. 45 al. 1 LIC); il est dès lors dans l'ordre des choses qu'elle puisse avoir besoin de forces d'appoint, par exemple dans le domaine juridique; pour ce faire, elle est contrainte - sauf à disposer d'un personnel qui lui serait dédié spécialement - aux forces de membres de la fonction publique communale. Tel est le cas d'ailleurs du secrétaire habituel de la commission de recours; le fait qu'un second juriste ait été mis à contribution ici ne change guère les choses, même si, par la suite, il a été engagé dans d'autres services de l'administration communale, cela sans plus participer à la présente procédure.

En définitive, compte tenu des nuances évoquées par l'ATF 125 précité, le tribunal considère que le concours de ce juriste à la première séance de la commission de recours ne constituait pas un vice de procédure susceptible de conduire à l'annulation de la décision attaquée. Il convient donc d'écarter ce premier moyen.

d) Les recourants font par ailleurs valoir que la commission de recours avait délibéré la cause après la première audience de 1999. Il reste que l'autorité intimée a tenu une seconde audience en 2000 et qu'elle avait recueilli dans l'intervalle de nombreuses pièces complémentaires, pour examiner le respect dans le cas d'espèce des principes de couverture des frais et d'équivalence.

On ne saurait lui en faire le grief. En particulier, même si certains documents internes pourraient le laisser penser, on ne saurait considérer que la position de la commission de recours - qui a siégé dans la même composition lors de la première, puis de sa seconde audience - était définitivement arrêtée après la première séance. Il n'est d'ailleurs pas décisif que celle-ci ait jugé bon - ne serait-ce que pour faire un point de situation - de passer en revue les questions à trancher à l'issue des débats de 1999. Il ressort assez clairement du dossier que la cause n'était pas entendue après la première séance, mais que, au contraire, l'instruction devait être complétée, puis les réponses à de nombreuses questions soulevées devaient être arrêtées encore.

Ce second moyen de procédure doit ainsi également être écarté.

e) Après vérification auprès de la commission de recours, suite aux remarques de la municipalité, il est apparu que l'autorité intimée avait omis de trancher un certain nombre de recours; de même certains pourvois ont été retirés par leurs auteurs; devant la commission déjà. Dans tous ces cas, les recours formés au Tribunal administratif par des contribuables soit qui ont retiré leur recours à la commission, soit dont le pourvoi auprès de la commission n'a pas été tranché, sont irrecevables et n'ont pas lieu d'être traités ici. Quant aux recours formés auprès du tribunal et retirés par la suite, il convient de se borner à les rayer du rôle.

2.

La décision attaquée expose dans les grandes lignes l'évolution législative, tant au plan fédéral, cantonal que communal (v. les considérants en droit de cette décision, sous lettre A ss). La problématique centrale du présent recours a trait au financement de l'élimination des déchets, plus spécialement ici des déchets des entreprises. Dans sa version initiale, la LPE n'allait pas au-delà d'un rappel du principe de causalité (art. 2) et d'une délégation de compétence aux cantons pour l'adoption des règles relatives aux émoluments (art. 48). Ensuite, dans le cadre de la novelle du 21 décembre 1995 entrée en vigueur le 1er juillet 1997, le législateur a introduit un complément de l'art. 2 à l'art. 32 al. 1 LPE; selon cette disposition, le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (ce principe connaît des exceptions, dans des dispositions particulières arrêtées par le Conseil fédéral; v. également al. 2).

Selon les auteurs, le principe de causalité précité (art. 2 et désormais 32 al. 1 LPE) n'a pas été entièrement suivi d'effet sur le plan du financement; en d'autres termes, dans de nombreuses collectivités publiques, l'impôt a continué à financer l'élimination des déchets, alors que le principe de causalité voudrait plutôt que celle-ci soit couverte par le produit de taxes et autres contributions causales (v. sur ces aspects: Brunner, Commentaire de la LPE, nos 7 ss ad art. 32a).

En définitive, cette approche n'a été retenue que dans le cadre d'une révision de la loi sur les eaux, qui s'est déroulée parallèlement à une révision de la LPE, courant 1996. C'est dans ce contexte que le législateur a estimé devoir abandonner le financement de l'élimination des déchets par la voie de l'impôt, pour lui préférer un régime de taxes causales (même auteur, nos 10 ss ad 32a LPE).

La teneur de l'art. 32a LPE, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, est la suivante:

"Les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité de déchets remis;

b. du coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;

c des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des intérêts;

e. des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.

Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.

Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".

En substance, l'alinéa premier pose le principe de la perception de taxes causales en vue du financement de l'élimination des déchets urbains, alors que l'alinéa 2 prévoit la possibilité d'exceptions.

L'interprétation de l'art. 32a LPE soulève de nombreuses difficultés. La première concerne son application dans le temps; concrètement, il s'agit de savoir si les cantons sont liés par cette disposition dès le 1er novembre 1997, date d'entrée en vigueur de la novelle, ou si ces derniers disposent au contraire d'un délai en vue d'adapter leur législation. Par ailleurs, il convient de déterminer le champ d'application de cette règle, axée sur la notion de "déchets urbains". Enfin, on peut s'interroger également sur la portée de l'alinéa 2, soit de l'exception apportée au principe du financement par des taxes causales. Le présent litige soulève d'ailleurs une difficulté particulière, puisque les taxes ici en cause couvrent les années 1997 et 1998; dans la mesure où la novelle aurait vocation à s'appliquer immédiatement, soit dès le 1er novembre 1997, il y aurait lieu d'examiner les taxes ici en cause tant en regard du droit positif antérieur à cette date qu'au regard des dispositions ultérieures; plus concrètement, ce sont les règles de la LGD (plus spécialement l'art. 29 LGD), ainsi que celles du RGD dont il convient de contrôler la conformité aux teneurs successives du droit fédéral.

3.

a) En 1996, date de la publication du message du Conseil fédéral relatif à l'adoption de l'art. 32a LPE, 45% des communes suisses, principalement à l'ouest et au sud du pays, finançaient encore le service des ordures à l'aide des recettes fiscales ordinaires ou de taxes qui ne dépendaient pas de la quantité d'ordures produites (v. à ce sujet Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 60). Dans le canton de Vaud, actuellement encore, près de la moitié des 385 communes du canton ne prélèvent aucune taxe et bon nombre de celles qui le font utilisent un système de taxe par habitant ou par ménage, indépendant de la quantité de déchets (v. à ce sujet TA, FI.1998.0074).

Le législateur n'a pas prévu de délai d'adaptation du droit cantonal à la règle de l'art. 32a LPE. Cependant, la doctrine retient qu'un tel délai est indispensable dans un domaine où prévaut une large autonomie des cantons dans la mise en oeuvre des principes arrêtés par la législation sur la protection de l'environnement (v. à titre d'exemple ATF in RDAF 1999 I 94 et les arrêts cités; v. également ATF Flims in DEP 1998, 739); une telle solution s'impose à plus forte raison lorsque, comme c'est fréquemment le cas, les cantons ont chargé les communes de l'exécution des tâches d'élimination des déchets urbains découlant de la LPE (sur ces points, v. Brunner, op. cit., nos 27 ss ad art. 32a LPE). Pour les auteurs, un délai d'adaptation de cinq ans apparaît à cet égard comme acceptable (Brunner, ibidem). On relève encore que l'Office fédéral de la protection de l'environnement n'a publié des directives d'application de cette disposition qu'en 2001 (voire à fin 2001); il y suggérait d'ailleurs des solutions du type de celle retenue par le canton des Grisons (délai d'adaptation fixé aux communes par le canton; v. ci-dessous en relation avec ATF 129 I 290).

On notera encore que le canton de Vaud a élaboré une modification de la LGD, afin de l'adapter à l'art. 32a LPE; ce texte a été adopté par le Grand Conseil le 6 mai 2002 (BGC mai 2002, p. 128 ss, 3e débat). Cependant, à la suite d'un référendum, cette loi a été refusée en votation populaire (RLV 2002, 546), de sorte que l'art. 29 LGD (lequel prévoit, à titre facultatif seulement, le financement de l'élimination des déchets par des taxes) est resté en vigueur; il en va d'ailleurs de même du RGD. Pour le cas d'espèce, qui concerne les années 1997 et 1998, on retiendra surtout que l'art. 32a LPE n'a pas déployé d'effet, les textes alors en vigueur conservant leur pleine validité. Sans doute, l'ATF du 24 mai 2000 (rendu à la suite de la cause FI.1998.0074;2P.249/1999 et 2A.425/1999) paraît avoir dit le contraire (consid. 4c; v. également ATF 2P.447/1998, du 7 octobre 1999, non publié sur ce point in RDAF 2000 I 284, consid. 3b). Le Tribunal fédéral, dans un arrêt plus récent, a évoqué la question (ATF 129 I 290, commune d'Arosa, en se référant aux avis de doctrine précités; en l'occurrence, le droit grison conférait aux communes un délai de cinq ans pour s'adapter à la nouvelle teneur de l'art. 32a LPE; à la suite d'un vote populaire négatif au sein de la commune, le canton avait imposé une réglementation cantonale de substitution; c'est cette dernière qui faisait l'objet du recours de la commune d'Arosa), mais il ne l'a pas tranchée à nouveau.

Dans l'arrêt du 24 mai 2000, déjà cité, le Tribunal fédéral rappelle que les dispositions adoptées pour assurer le financement de l'élimination des déchets urbains font partie des droits cantonal et communal autonomes; l'art. 32a LPE ne constitue à cet égard qu'une disposition-cadre, comportant des principes que les règles de rang inférieur doivent respecter, en vertu de la règle de la primauté du droit fédéral. Cependant, malgré cela, cet arrêt déclare qu'il incombe aux autorités cantonales et communales compétentes d'adapter leur réglementation aux modifications des principes contenus dans la législation fédérale pour l'entrée en vigueur de celle-ci, à moins qu'elle ne prévoie un délai d'adaptation; en l'occurrence, en l'absence d'une règle prévoyant un tel délai, les cantons et les communes devaient faire en sorte d'adapter leurs règles avant le 1er novembre 1997, date de l'entrée en vigueur de l'art. 32a LPE. Cette solution (dont on peut considérer qu'elle découle d'un obiter dictum; le considérant 4c de l'arrêt était en effet déjà parvenu à l'admission du recours, en retenant une violation de l'art. 4 aCst.; l'argumentation fondée sur l'entrée en vigueur de l'art. 32a LPE était en tous les cas développée par surabondance), fondée sur l'idée que le défaut de mention de cette problématique doit être compris comme un silence qualifié, est discutable. La portée de dispositions transitoires revêt en effet clairement une importance secondaire, par rapport au régime ordinaire; il est d'ailleurs des cas dans lesquels le pouvoir exécutif se voit déléguer la compétence d'adopter les règles transitoires appropriées; la jurisprudence a même admis parfois que cette faculté n'avait pas à reposer sur une base légale expresse (ATF 106 Ia 254, spéc. 257; v. aussi 127 II 209 = RDAF 2002 I 340). En tous les cas, en présence d'une loi-cadre, on devrait donc au contraire reconnaître aux cantons la faculté d'adopter un régime transitoire.

En d'autres termes, on ne voit guère de motifs de procéder ici à une interprétation stricte de l'art. 32a LPE, voire de déduire du contexte de son adoption, que l'absence de dispositions transitoires doit ici être comprise comme un silence qualifié, interdisant aux cantons l'introduction de dispositions transitoires. Cette solution s'impose d'autant plus qu'elle rejoint celle que préconise la doctrine citée plus haut qui estime indispensable pour une mise en oeuvre appropriée de l'art. 32a LPE l'adoption de délais raisonnables pour corriger les textes en vigueur (le canton des Grisons avait prévu un délai de cinq ans: v. à ce propos ATF 129 I 290 déjà cité; dans un arrêt récent, TA, arrêt du 29 juin 2005 FI.2004.0072 consid. 2c, l'autorité de céans a laissé cette question ouverte, retenant qu'en 2003 le délai d'adaptation était en tous les cas échu).

Cela étant, le tribunal retient en définitive que la commune de Lausanne disposait d'un délai d'adaptation, de sorte que les règles du RGD contestées en l'occurrence n'avaient pas, en 1997 et 1998, à s'effacer en vertu du principe de la primauté du droit fédéral.

b) S'agissant par ailleurs des taxes 1997, il faut observer également, en tant qu'elles concernent les dix premiers mois de l'année en question, qu'elles ne pouvaient de toute façon pas être contraires à l'art. 32a LPE, entré en vigueur le 1er novembre seulement. Dans ces conditions, seule subsiste la question de la conformité de la taxe prélevée auprès des entreprises avec le régime prévalant jusqu'au 31 octobre 1997.

aa) A cet égard, on constatera tout d'abord que le droit fédéral ne comportait pas jusqu'alors l'exigence de principe de financer l'élimination des déchets par le biais de taxes causales, à l'exclusion d'un financement par le biais des recettes fiscales ordinaires. Certes, l'art. 2, puis l'art. 32 al. 1 LPE ont-ils introduit le principe de causalité (ou encore principe du pollueur-payeur). Cependant, ce principe à caractère principalement programmatoire ne fournissait pas de réponse définitive quant au financement du traitement des déchets.

Il convient de noter en particulier que le régime antérieur au 1er novembre 1997 permettait la coexistence d'un financement par l'impôt, d'une part, par des taxes causales, d'autre part; exprimé de manière différente, cela signifie que le débiteur d'un émolument relatif au traitement de déchets (par ex. de déchets spéciaux), fondé sur une base légale adéquate, ne pouvait pas contester avec succès cette contribution au motif que l'élimination des déchets était partiellement financée par l'impôt et ne respectait dès lors pas pleinement le principe de causalité (l'ATF 2A.403/1995, du 28 octobre 1996, consid. 4d, paraît il est vrai juger préférable la perception de taxes dans ce type de configuration, mais il n'exclut pas dans ce cas le financement par l'impôt).

bb) Dans le cas d'espèce, les déchets des entreprises font précisément l'objet de taxes, proportionnelles au poids et à la nature des déchets livrés (déchets triés ou non, taxes variant au surplus, pour les déchets triés, selon qu'il s'agit de papier, de verre ou encore de déchets verts). Il va de soi que cette solution est conforme aux exigences découlant du principe de causalité, posées aux art. 2 et 32 al. 1 LPE.

cc) Par ailleurs, sous l'angle du principe de l'égalité de traitement, l'on ne saurait sans autre assimiler entreprises et ménages s'agissant des questions à résoudre en marge du financement de l'élimination des déchets urbains. On note en particulier que le Tribunal fédéral a admis une différenciation entre ces deux catégories dans le mode de calcul de ces taxes (v. à ce sujet RDAF 2000 I 284 ss; en l'occurrence, le Tribunal fédéral avait confirmé la réglementation prévalant pour la commune de Chavornay, laquelle prévoyait un calcul des taxes dues par les cafés-restaurants sur la base du chiffre d'affaires de chaque établissement; la jurisprudence admet aussi une différence de traitement fondamentale entre propriétaires et locataires: ATF non publié 2A.403/1995 du 28 octobre 1996, où la réglementation zurichoise prévoyant la perception d'une taxe de base en matière de déchets uniquement auprès des propriétaires a été jugée conforme à l'art. 4 Cst.). Il est vrai que la différenciation retenue à Lausanne va plus loin encore, puisqu'elle dispense complètement les ménages de toute contribution causale en matière de déchets urbains. Les entreprises sont toutefois susceptibles de produire des déchets en quantités plus importantes (ainsi par exemple les cafés-restaurants); en outre, elles sont le plus souvent en mesure de prendre des dispositions pour valoriser ou recycler les déchets produits, ainsi que pour réduire la quantité de ceux-ci. La taxe prélevée auprès des entreprises revêt alors une portée incitative immédiate. Au contraire, les déchets des ménages peuvent apparaître dans une certaine mesure comme un volume incompressible; l'absence de prélèvement d'une contribution causale auprès des ménages (donc le financement de leur élimination par le biais de l'impôt, au lieu, par exemple, d'une taxe de base schématique) apparaît encore comme une solution conforme au principe de l'égalité de traitement entre des contribuables présentant des caractéristiques spécifiques très différentes.

dd) En définitive, les taxes litigieuses, en tant qu'elles concernent les mois de janvier à octobre 1997, ne peuvent qu'être confirmées (sous réserve encore de la portée de l'art. 31c LPE, en vigueur dès le 1er juillet 1997, examiné ci-dessous sous lettre c).

c) A supposer que l'art. 32a LPE soit immédiatement applicable à compter du 1er novembre 1997, encore faudrait-il constater que l'on se trouve bien dans le champ d'application de cette disposition. Cette question se pose bien évidemment aussi pour la taxe 1998. Or, la municipalité le conteste, s'agissant notamment de l'ensemble des déchets triés (soit au minimum de 2'423 tonnes de déchets recyclables, selon le mémoire-réponse, let. B IIa; par comparaison avec 7'996 tonnes de déchets incinérables, pour l'année 1997).

En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les déchets triés sont visés par l'art. 31b al. 1, seconde phrase LPE, qui renvoie à l'art. 31c; cette dernière disposition précise que ces (autres) déchets doivent être éliminés par leur détenteur (art. 31c al. 1, 1e phrase), lequel peut charger un tiers d'en assurer l'élimination (seconde phrase; ATF 125 II 508, consid. 6e; v. également Tschannen, Commentaire de la LPE, no 16 ad art. 31b et 12 ad art. 31c). Cependant, les cantons prennent des mesures propres à faciliter l'élimination de ces déchets (al. 2). Il résulte de ce régime que les déchets triés, même s'ils relevaient avant ce tri de la notion de déchets urbains, sortent dès lors de cette catégorie, pour relever de celle des "autres déchets" visés à l'art. 31c LPE. Il en découle en outre que l'art. 32a, qui concerne exclusivement le financement de l'élimination des déchets urbains (v. la note marginale de cette disposition), n'a plus à s'appliquer en présence de déchets triés.

Il reste qu'un régime dans lequel l'élimination des déchets triés ferait l'objet de taxes, alors que celle des déchets urbains serait effectuée gratuitement ne serait sans doute pas conforme à la LPE. On se souvient en effet que les cantons doivent prendre des mesures propres à faciliter l'élimination des déchets triés (qui figurent au nombre des "autres" déchets; art. 31c al. 2); or, le prélèvement de taxes pour l'élimination de déchets triés serait bien plutôt de nature à défavoriser ce mode de faire par rapport aux déchets urbains, si ces derniers étaient traités gratuitement. En revanche, cette exigence de l'art. 31c al. 2 LPE serait respectée si, au contraire, le tarif prévu pour les déchets triés était plus favorable que pour les déchets mélangés (ce qui est le cas dans le RGD lausannois s'agissant des déchets des entreprises). Cela suppose en définitive que le tarif lausannois relatif au traitement des déchets mélangés des entreprises puisse être lui-même confirmé (on a vu qu'il pouvait l'être pour janvier à octobre 1997 à tout le moins; sur cette question v. au surplus consid. d ss ci-après).

d) Il resterait ainsi à cerner le régime juridique applicable en présence de déchets d'entreprises, produits postérieurement au 1er novembre 1997 et non triés; on le fera par surabondance, soit dans l'hypothèse (écartée sous let a ci-dessus) où une réglementation transitoire pour mettre en oeuvre l'art. 32a LPE ne serait pas admissible.

En l'occurrence, les recourants soulignent pour l'essentiel que la solution consistant à prélever une taxe causale auprès des entreprises, tout en finançant l'élimination des déchets des ménages par la voie de l'impôt, serait contraire au principe de l'égalité de traitement.

Il va de soi que le législateur fédéral a posé le principe selon lequel le financement de l'élimination des déchets urbains devait être couvert par le détenteur de ces déchets (en application de l'art. 32 al. 1 LPE) et non par le biais des recettes fiscales ordinaires. Le régime lausannois, tel qu'il découle du RGD, ne respecte pas ce principe, s'agissant en particulier des déchets urbains produits par les ménages (au nombre de quelque 65'000 selon la décision attaquée); il le fait en revanche s'agissant des déchets d'entreprise. Ce traitement repose toutefois sur des situations de base suffisamment différentes pour être objectivement fondé et conforme au principe d'égalité de traitement (v. sur ce point les considérations développées sous lit. b/cc ci-dessus).

L'art. 32a al. 2 prévoit cependant une exception au financement de l'élimination des déchets urbains par des taxes établies conformément à l'al. 1er, lorsque l'instauration de telles taxes pourrait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement (v. à ce sujet Brunner, op. cit., no 32 ss ad 32a LPE). Tout d'abord, l'autorité cantonale ou communale compétente pourrait introduire des taxes qui ne seraient pas liées à la quantité de déchets remis, cette taxe proportionnelle pouvant même, selon l'auteur précité, être réduite à zéro, la contribution n'étant perçue alors que sous la forme d'un forfait (Brunner, no 33 ad 32a LPE). Par ailleurs, ces autorités pourraient également se rabattre sur un financement par les recettes fiscales ordinaires, lequel pourrait être partiel, voire total; selon l'auteur précité, cette solution doit toutefois rester purement subsidiaire (ibidem). Il peut y avoir mise en péril d'une élimination appropriée des déchets lorsque le prélèvement de la taxe, par exemple en raison du niveau de celle-ci, est de nature à pousser les débiteurs de celle-ci à éliminer leurs déchets par leurs propres moyens (en les brûlant dans leur cheminée, par exemple). Par ailleurs, le même type de problème peut se poser lorsque l'introduction de contributions causales à l'élimination des déchets urbains se heurte à un refus en votation populaire (Brunner, no 35 ad art. 32a LPE). Dans cette seconde hypothèse, il va de soi que les autorités ne peuvent pas renoncer à traiter les déchets urbains au motif que cette prestation ne serait pas financée conformément à l'art. 32a LPE. Enfin, il peut également y avoir une certaine contradiction entre l'exigence d'un prélèvement proportionnel à la quantité de déchets remis et le postulat d'une valorisation de ceux-ci. Il est alors logique de prévoir un régime de financement destiné à favoriser le recyclage de ces déchets (on en trouve d'ailleurs la trace dans le RGD, s'agissant des déchets triés). Quoi qu'il en soit, les exceptions fondées sur l'art. 32a al. 2 LPE devraient rester limitées, notamment dans une perspective temporelle (Brunner no 36 ad art. 32a LPE).

Quoi qu'il en soit, il apparaît, dans le cas d'espèce qui concerne les années 1997 et 1998, qu'une exception pouvait à tout le moins être admise, ne serait-ce qu'à titre provisoire.

f) Il découle des considérations qui précèdent que le prélèvement de taxes par la Ville de Lausanne pour l'élimination des déchets des entreprises est conforme, à tout le moins pour les années 1997 et 1998, à la législation fédérale sur la protection de l'environnement, ainsi qu'au principe de l'égalité de traitement, même si les ménages ne font pour leur part pas l'objet de contributions causales.

g) S'il ne rejetait pas le recours pour d'autres motifs, le tribunal aurait alors envisagé la possibilité de rendre une décision incitative ou "Appellentscheid"; dans ce sens, TA, arrêt FI.2004.0072 précité; en présence d'une réglementation qui violerait le principe de l'égalité de traitement - et non pas d'une simple pratique; pour un exemple typique, v. ATF 90 I 159 -, le tribunal ne pourrait en effet pas se contenter d'appliquer l'adage "pas d'égalité dans l'illégalité".

aa) On reproduit ci-dessous tout d'abord un extrait d'un arrêt du Tribunal fédéral, rendu le 13 novembre 1997 en matière fiscale (RDAF 1998 II 148, spéc. p. 154; cet arrêt confirme un arrêt du TA du 18 février 1997, FI.1996.0046, publié lui aussi à la RDAF 1998 II 135:

"En principe, lors d'un contrôle concret, le juge constitutionnel ne peut appliquer une loi qu'il a reconnue comme non conforme à la Constitution et doit ainsi annuler la décision attaquée (ATF 116 V 198 consid. II/3a p. 212; 112 Ia 311 consid. 2c p. 313; Archives 60 279 consid. 6 pré- cité). Le juge constitutionnel peut cependant, dans certains cas, constater l'inconstitutionnalité de la décision mais renoncer à l'annuler et rejeter le recours, cas échéant dans le sens des considérants (arrêt Hegetschweiler [ATF 110 Ia 7 consid. 6 p. 27] s'agissant d'un contrôle abstrait; ZBl 88/1987 306 consid. 5 et ZBl 87/1986 482 consid. 2c s'agissant d'un contrôle concret). Une telle décision est usuellement nommée "Appellentscheid" (décision incitative), car elle comporte un appel plus ou moins précis et directif à l'égard du législateur afin qu'il élabore une réglementation conforme à la Constitution (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, 2e éd., p. 403). De telles décisions ont ainsi pour conséquence, d'une part, de maintenir une décision viciée et de débouter un recourant qui obtient gain de cause et, d'autre part, de légitimer les autorités à continuer à appliquer, au moins temporairement, une norme reconnue comme n'étant pas conforme à la Constitution jusqu'à ce que le législateur adopte une nouvelle réglementation (cf. Auer, op. cit., L'effet des décisions, n. 23 p. 564). Aussi une décision incitative ne peut-elle être admise qu'exceptionnellement et pour de justes motifs (cf. ATF 112 Ia 311 consid. 2c p. 313)."

Le même arrêt donne divers exemples où la jurisprudence a admis le prononcé de décisions incitatives; tel peut être le cas notamment lorsque l'annulation de la décision attaquée pour cause d'inconstitutionnalité conduit à un véritable vide juridique et ouvre des lacunes que le juge n'est pas en mesure de combler dans le cadre réduit de ses compétences judiciaires (dans ce sens, ATF 123 I 56, consid. 3c, p. 61). A titre de contre-exemple, il a retenu en particulier que le Tribunal administratif du canton des Grisons avait admis à tort la possibilité d'une décision incitative en présence d'une taxe pour l'élimination des déchets fondée sur le critère de la valeur d'assurance-incendie des immeubles; dans ce cas, les juges cantonaux auraient dû bien plutôt fixer eux-mêmes une taxe - inférieure au montant litigieux - compatible avec l'art. 4 aCst. retenant par exemple un critère lié à la quantité des déchets produits (DEP 1998, 739, spéc. 741 ss).

bb) Dans le cas d'espèce, les recourants s'en prennent à la clé de voûte du régime du financement de l'élimination des déchets de la ville de Lausanne; ils estiment en effet devoir échapper aux taxes qui leur sont demandées au motif que les ménages sont dispensés du prélèvement de tout émolument pour le traitement des déchets qu'ils produisent. Il va de soi que, en l'absence de taxe pour l'élimination des déchets des ménages, celle-ci est financée par l'impôt, en violation de l'art. 32a al. 1 LPE. Cependant, à supposer que ce moyen soit retenu (au titre de l'égalité de traitement et,ou de la primauté du droit fédéral), cela reconduirait à l'annulation des taxes prélevées auprès des entreprises et, par voie de conséquence, il en découlerait une mise à contribution plus importante encore des impôts généraux que dans la situation actuelle; autrement dit encore, l'admission du recours dans cette mesure déboucherait sur une violation plus aiguë de l'art. 32a LPE qu'actuellement. Ainsi donc, le tribunal estime que, dans la mesure où les taxes ici litigieuses devaient être considérées comme contraires à l'art. 32a LPE, il pourrait se borner à rendre à ce sujet une décision incitative, invitant l'autorité communale (voire le législateur cantonal) à adapter à bref délai les textes législatifs et réglementaires au droit fédéral supérieur.

4.

S'agissant par ailleurs des principes de la couverture des frais et d'équivalence, on se bornera à des remarques sommaires, pour renvoyer au surplus aux développements consacrés à ces questions par la décision attaquée, auquel le tribunal adhère.

S'agissant tout d'abord du principe de la couverture des frais, il suffit de constater que la Ville de Lausanne ne couvre pas - loin s'en faut - l'intégralité des frais d'élimination des déchets, mais qu'elle n'encaisse précisément qu'une part de 20% environ sous forme de taxes (notamment et principalement auprès des entreprises). Les recourants soutiennent, sans convaincre toutefois, que les prélèvements mis à leur charge seraient plus importants que les frais liés à l'élimination de leurs déchets. Cette argumentation recoupe en partie d'ailleurs la problématique du principe d'équivalence (car le principe de la couverture des coûts concerne précisément l'enveloppe financière globale des opérations d'élimination de déchets). Or, pour ce qui a trait à l'équivalence, on remarquera que les prestations de la Ville de Lausanne, en matière d'élimination des déchets d'entreprise, entrent en concurrence avec celles d'entreprises privées; dans une telle configuration, il suffit de relever que le cadre tarifaire de ces deux types de prestataires sont comparables, pour conclure au respect du principe d'équivalence (sur ces questions, v. également la réponse de la Ville de Lausanne).

5.

Vu l'issue du recours, les frais de la cause seront mis à la charge des recourants, qui n'auront en outre pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).

Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:

I.

Les recours formés par Restaurant Âge d'Or SA et par Au Canard pékinois SA sont rayés du rôle, sans frais, ni dépens.

II.

Les autres recours sont rejetés en tant qu'ils sont recevables.

III.

La décision rendue par la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de Lausanne le 24 novembre 2000, s'agissant des taxes de ramassage et de traitement de déchets pour 1997 et 1998, est confirmée.

IV.

Un émolument de 10'000 (dix mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 juillet 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint