CDAP - FI.2015.0039 - 2019-11-29 - A.________, B.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Municipalité de Lausanne Administration générale et culture

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.

Le litige ne porte que sur la taxe de base d'élimination des déchets due par les recourants pour l'année 2013 en relation avec le bâtiment no ECA 16'766 leur appartenant.

La présente contestation ne concerne pas le contrôle abstrait des dispositions du RGD, mais l'application de celles-ci au cas d'espèce. Les critiques formulées par les recourant à l'encontre du système global de financement de l'élimination des déchets mis en place par la Commune de Lausanne seront dès lors examinées uniquement en relation avec la taxe de base litigieuse. En particulier, l'éventuelle non-conformité au droit supérieur des dispositions du RGD ne pourrait qu'entraîner l'annulation de la décision qui les applique (dans ce sens, TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 1.4).

La conclusion demandant à la cour de prononcer la nullité de l'art. 12 let. A RGD, respectivement d'annuler cette disposition, est dès lors irrecevable.

3.

Dans leur dernière écriture du 16 août 2019, les recourants ont requis la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu sur les recours qu'ils avaient interjetés contre les taxes des années 2014 et suivantes et qui étaient actuellement suspendus devant la commission communale de recours.

a) Aux termes de l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

La suspension de la procédure comporte le risque de retarder inutilement la procédure. Elle ne doit ainsi intervenir qu’à titre exceptionnel, eu égard à l’exigence de célérité posée par l’art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). L'autorité saisie dispose d'une certaine marge d'appréciation dont elle doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties (arrêts PS.2018.0068 du 31 octobre 2018 consid. 3a; GE.2016.0184 du 16 décembre 2016 consid. 3a; GE.2016.0074 du 31 mai 2016 consid. 4a et réf. citées). La suspension vise notamment à éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires lorsqu'une même personne fait l'objet pour un même complexe de faits d'une procédure pénale et d'une procédure administrative (cf. en matière de circulation routière, ATF 136 II 447 consid. 3.1.).

b) En l'espèce, les recourants invoquent le risque de jugements contradictoires.

C'est précisément pour prévenir un tel risque que la commission communale de recours a suspendu le traitement des recours portant sur les taxes des années 2014 et suivantes jusqu'à droit définitivement connu sur le sort de la procédure concernant l'année 2013. Elle pourra ensuite sur la base de l'arrêt rendu dans la présente cause (ou celui du Tribunal fédéral en cas de recours) statuer sur les recours portant sur les années ultérieures, les problématiques et les griefs soulevés étant identiques. Ces procédures actuellement suspendues devraient aboutir suivant l'issue de la présente cause soit à des retraits de recours, soit à l'annulation des taxations litigieuses ou à de nouvelles taxations. Le risque de jugements contradictoires est ainsi totalement écarté.

Quant aux pièces produites par les recourants à l'appui de leur écriture du 16 août 2019, elles seront prises en compte pour déterminer s'ils ont droit à l'exonération partielle prévue par l'art. 12 let. A al. 4 RGD, même si cette question n'a pas été traitée en première instance. Ici encore, le risque de jugements contradictoires est écarté, étant précisé toutefois que, pour les cas d'exonération, les demandes sont examinées chaque année sur la base des pièces requises par la règlementation communale et qu'il n'est pas exclu que les conditions soient remplies pour une année et plus pour les années suivantes ou inversement.

Aucun motif ne justifie par conséquent de suspendre la présente procédure. La demande des recourants doit dès lors être rejetée.

4.

a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité", commande que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Reprenant les termes de cette disposition, l'art. 32a al. 1 LPE dispose que "les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a), des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c), des intérêts (let. d) ainsi que des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e).

Cette disposition constitue une disposition cadre qui énonce uniquement les principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans l'aménagement des taxes (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1; 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon laquelle le montant est fixé en fonction "du type et de la quantité de déchets remis". Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid. 3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit "inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée" (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans lien avec la quantité de déchets produits, tel que la valeur d'assurance contre l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2 in DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était pas conforme au principe de causalité. Il a relevé en revanche que les collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV; anciennement: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage [OFEFP]) et par la doctrine (cf.

directive de l'OFEFP sur le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité, 2001, [ci-après: directive OFEFP 2001], p. 25; Luc Jansen, in Pierre Moor/Anne-Christine Favre/Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi sur la protection de l'environnement, Berne 2010, no 42 ad art. 32 LPE; Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF 2012 I 239 ss, p. 261 ss). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

Dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de base peut n'avoir aucun effet incitatif. Elle peut se fonder sur des critères comme la surface habitable, le nombre de pièces habitables ou encore le volume habitable (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7;2P.266/2003 précité consid. 3.2). Le rapport entre la taxe de base et la taxe variable doit néanmoins correspondre approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016 précité consid. 8;2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). Cette proportion doit se comprendre comme une moyenne qui porte sur l'ensemble des taxes périodiques prélevées par la collectivité publique; elle ne saurait donc valoir individuellement pour chacun des contribuables (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2; ég. TF 2C_10/2018 du 28 juin 2018 consid. 5.3 et 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.3.2, rendus en matière de taxe d'évacuation d'eau). En outre, du moment que, comme l'exige le principe de la légalité (TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1 et 2C_356/2013 du 17 mars 2014 consid. 5.1.1), l'autorité compétente (cantonale ou communale) doit fixer à l'avance le montant des taxes en question, sur la base d'estimations et en tenant compte des résultats des périodes de taxation précédentes (cf., pour la Commune de Lausanne, l'art. 11 al. 3 du règlement communal sur la gestion des déchets, qui prévoit notamment que "[la Municipalité] prend en compte les charges prévisibles et les comptes des années précédentes"), le respect de cette proportion ne peut être exigé pour chaque période de taxation prise séparément. Bien au contraire, le principe de causalité impose d'examiner si, de manière générale (y compris sur plusieurs années), les taxes - de base et proportionnelles - prélevées pour la gestion et l'élimination des déchets par la collectivité publique concernée sont conformes aux proportions exigées par la jurisprudence. En ce sens, lorsque cette proportion n'est pas respectée pour une période de taxation donnée, et que l'autorité adapte le montant des taxes (de base et proportionnelle) pour la (les) période (s) suivante (s) afin d'en tenir compte, le principe de causalité n'est pas violé si, globalement, le rapport entre lesdites taxes remplit les exigences posées par la jurisprudence précitée.

Cela vaut à plus forte raison pour la première année soumise au nouveau régime de financement de la gestion des déchets, dans la mesure où la collectivité publique, pour fixer le tarif de la taxe de base et de la taxe proportionnelle, ne peut se fonder que sur des estimations, qui peuvent par la suite s'avérer inexactes (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2).

b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1er janvier 2013, prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).

c) Dans la Commune de Lausanne, le RGD, entré en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité (taxe au sac) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal (art. 11 al. 2, art. 12 let. A et B RGD). La taxe de base est due par les propriétaires d'immeubles; elle est calculée sur la base du volume total de l'immeuble admis par l'ECA (art. 12 let. A al. 2 RGD).

Des directives municipales, d'application immédiate, précisent les modalités d'application du RGD. Elles fixent en particulier la taxe de base à 26 centimes (hors taxes) par m3 (25 ct. dès le 1er janvier 2014; 24 ct. dès le 1er janvier 2015) pour les propriétaires d’immeuble. Ceux-ci peuvent requérir une exonération partielle de la taxe de base pour les immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres (cf. art. 12 let. A al. 3 RGD) et une exonération à hauteur de 75% de la taxe de base annuelle lorsque l'immeuble abrite une entreprise éliminant, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers autre que le service de la propreté urbaine, la totalité de ses déchets (cf. art. 12 let. A al. 4 RGD).

5.

Dans leurs premières écritures, les recourants se plaignaient essentiellement d'une violation du principe de causalité. Ils critiquaient le choix du volume bâti comme base de calcul de la taxe de base, au motif qu'il s'agissait d'un "critère totalement étranger à la question de la production de déchets ménagers".

Dans l'arrêt du 16 mai 2019 rendu dans la cause 2C_1034/2017, le Tribunal fédéral a définitivement écarté le grief tiré de la violation du principe de causalité (consid. 4), après une analyse détaillée des comptes de la Commune de Lausanne, notamment au regard de l'exigence de l'équivalence des proportions rappelée ci-dessus (cf. supra consid. 4a).

Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence.

6.

Les recourants invoquent en outre une violation du principe d'égalité de traitement. Le système mis en place par le nouveau RGD de la Commune de Lausanne pénaliserait les propriétaires, et plus particulièrement les propriétaires d'immeubles loués, qui ne peuvent répercuter la taxe de base sur leurs locataires qu'à la prochaine échéance qui peut être lointaine en cas de baux commerciaux. Il instaurerait par ailleurs une inégalité de traitement entre propriétaires, la taxe de base pouvant varier de manière substantielle suivant la hauteur sous plafond des locaux et l'importance des espaces techniques.

Dans l'arrêt du 16 mai 2019 rendu dans la cause 2C_1034/2017, le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé sur cette question. Dans l'arrêt du 24 mai 2015 rendu dans la cause 2C_446/2016 concernant la Commune de Pully, il l'a fait en revanche. Il a écarté le grief en relevant que, sous réserve des coûts engendrés par l'élimination des déchets laissés sur la place publique ou mis dans des poubelles publiques qui n'étaient pas en cause et qui ne le sont pas non plus en l'espèce, la taxe de base en matière de gestion pouvait ne frapper que les propriétaires fonciers et se fonder sur le volume bâti sans violer le principe d'égalité de traitement (consid. 8).

Ici encore, il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence.

7.

Les recourants dénoncent enfin une violation du principe d'équivalence. La taxe de base litigieuse ne serait pas dans un rapport raisonnable avec la valeur objective de la prestation fournie.

a) Les contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence, qui est l'expression des principes de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions publiques. Selon ce principe, le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci et rester dans des limites raisonnables (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 5.1;2C_772/2017 du 13 mai 2019 consid. 4.5.5;2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1 et les références citées). La valeur de la prestation est souvent difficile - voire impossible - à déterminer en pratique (ATF 128 I 46 consid. 4a [en matière de gestion des déchets]; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 5.1;2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1;2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1 et les références citées). Elle se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a et les références citées; TF 2C_226/2015 du 13 décembre 2015 consid. 4.1 et 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1).

b) Dans l'arrêt du 16 mai 2019 rendu dans la cause 2C_1034/2017, le Tribunal fédéral a jugé que le recours au critère du volume bâti n'était en soi pas problématique sous l'angle du principe de l'équivalence (consid. 5.2). Il fallait toutefois examiner pour chaque cas particulier si le montant réclamé, qui s'élève en l'espèce à 4'341 fr. 15 compte tenu du volume relativement important du bâtiment (15'460 m3), n'était pas déraisonnable au regard de la prestation fournie par la collectivité publique.

aa) Les recourants exposent que leur situation est très différente de celle visée par l'arrêt du Tribunal fédéral. Ils soulignent que leur bâtiment est en effet occupé aux 2/3 de sa surface par un magasin ********, qui procéderait lui-même à l'élimination des déchets sans recours aux services communaux. La taxe de base qu'ils doivent assumer serait ainsi exagérément élevée par rapport aux prestations dont ils bénéficient effectivement.

Le RGD prévoit précisément à son art. 12 let. A al. 4 un motif d'exonération partielle pour les immeubles abritant une entreprise qui élimine, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la totalité de ses déchets. Il appartient aux propriétaires d'immeubles requérant une telle exonération de produire notamment une déclaration de l'entreprise de transport mandatée (cf. directive municipale pour la gestion des déchets à l'attention des propriétaires d'immeubles, ch. 3B, disponible sur le site internet de la commune, recueil systématique communal 830.4). Si, en l'occurrence, les recourants n'ont pas déposé de demande d'exonération avant la notification de la décision de taxation litigieuse, puisqu'ils contestent le principe même de la taxe, ils ont néanmoins formellement requis en cours de procédure et à titre subsidiaire qu'ils soient mis au bénéfice de l'exonération partielle de l'art. 12 let. A al. 4 RGD. Ils ont produit à cet égard une attestation établie le 28 juillet 2016 par la société C.________ Sàrl en charge de la gestion de l'immeuble, dont la teneur est la suivante (reproduit tel quel):

"Par la présente, nous attestons que la gestion des déchets de la part du Magasin ******** situé [...] sont traités de la forme suivante:

Tous les déchets commerciaux sont directement traités et éliminés par la société ********.

[...]"

Comme la municipalité l'a relevé dans sa duplique du 9 septembre 2016 déjà, cette attestation ne permet pas de déterminer si les conditions de l'exonération partielle requise sont réalisées. Tout d'abord, elle n'émane pas de l'entreprise de transport chargée effectivement de l'élimination des déchets, de sorte qu'il n'est pas possible de déterminer si l'entreprise en question est titulaire de l'autorisation requise par l'art. 7 RGD. De plus, elle ne mentionne pas de période, mais atteste tout au plus de la situation qui prévalait en juillet 2016. Or, pour qu'elle puisse être prise en compte, elle devrait porter sur l'année 2013, qui est seule concernée par la présente procédure. Enfin et surtout, elle ne fait état que des déchets "commerciaux" de l'enseigne. L'art. 12 let. A al. 4 RGD est pourtant clair sur ce point: l'exonération partielle n'est accordée que si l'entreprise élimine par ses propres moyens la "totalité de ses déchets", soit non seulement les déchets commerciaux, mais également les déchets ménagers, qui en présence d'un magasin comportant plusieurs employés peuvent être relativement conséquents. Ainsi, faute pour les recourants d'avoir établi que les conditions de l'exonération partielle requise sont réalisées, ils ne peuvent pas en bénéficier, à tout le moins pour l'année 2013 (cette décision ne préjugeant pas du sort des demandes portant sur les années ultérieures).

On doit donc partir de l'idée qu'une partie au moins des déchets du magasin ******** est pris en charge par les services de la Commune, ce qui relativise l'argumentation des recourants.

bb) Les recourants font valoir comme autre particularité que leur bâtiment comporte un volume important consacré aux installations techniques. Ils le chiffrent à 2'200 m3 environ, ce qui représente 15% du volume total du bâtiment.

Le RGD ne prévoit pas un motif d'exonération partielle pour les locaux techniques. Dans le cas particulier, ce choix du législateur communal a certes une incidence non négligeable sur le montant de la taxe de base réclamée. Cet impact reste néanmoins dans les limites du schématisme admis par la jurisprudence pour la fixation de la taxe de base pour la gestion des déchets (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 5.2, TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7 et 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2). Ne prendre en compte que les volumes habitables comme les recourants le voudraient occasionnerait pour les services de la commune un travail de vérification considérable, sans rapport avec les montants des taxes de base prélevées qui dans la majorité des cas restent très modestes.

On relèvera que le RGD prévoit néanmoins certains correctifs et tient compte de la structure spécifique de certains immeubles pour le calcul de la taxe de base, en prévoyant à son art. 12 let. A al. 3 un cas d'exonération partielle pour les locaux ou espaces dont le plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à quatre mètres. Comme le Tribunal fédéral l'a relevé (consid. 5.3), cette disposition permet d'éviter ainsi des taxations déraisonnables s'agissant d'immeubles qui, par leur structure particulière, ont un volume considérable qui est toutefois hors de proportion avec la quantité de déchets produits (églises, silos, etc.).

cc) Au regard de ces éléments, on ne saurait considérer que la taxe de base réclamée aux recourants est hors de proportion avec les prestations dont ils bénéficient directement et indirectement. Le grief tiré de la violation du principe de causalité doit par conséquent être rejeté.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux (art. 51 al. 2 LPA-VD).

Ils devront par ailleurs verser une indemnité à titre de dépens à la Commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).