CDAP - FI.2019.0019 - 2020-02-27 - A.________ à T.________ c/Commission communale de recours en matière d'impôts, Municipalité de Buchillon

1.

Les recours des 25 janvier et 1er février 2019 sont dirigés tous deux contre la décision de la commission communale de recours du 20 décembre 2018: le premier porte sur la taxe 2017 et le second sur la taxe 2018.

En cours de procédure, l'autorité intimée, par l'intermédiaire de la municipalité, a indiqué qu'elle ne s'était prononcée que sur la taxe due pour l'année 2017 et qu'elle n'avait pas encore statué sur le recours portant sur la taxe 2018. Il convient d'en prendre acte et de constater que le recours du 1er février 2019 n'a dès lors pas d'objet. Il faut néanmoins reconnaître avec les recourantes que la mention "la taxe pour l'année 2017 est donc due, de même que celle pour l'année en cours et celles des années à venir" était ambiguë et prêtait à confusion, ce d'autant plus que le recours portant sur la taxe 2018 venait d'être déposé. On peut donc comprendre qu'elles aient recouru pour préserver leurs droits. On tiendra compte de ce manque de clarté dans la fixation des frais et dépens.

S'agissant du recours du 25 janvier 2019, il a été déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur ce recours.

2.

a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité", commande que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Reprenant les termes de cette disposition, l'art. 32a al. 1 LPE dispose que "les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a), des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c), des intérêts (let. d) ainsi que des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e).

L'art. 32a LPE constitue une disposition cadre qui énonce uniquement les principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans l'aménagement des taxes (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1; 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon laquelle le montant est fixé en fonction "du type et de la quantité de déchets remis". Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid. 3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit "inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée" (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans lien avec la quantité de déchets produits, tel que la valeur d'assurance contre l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2 in DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était pas conforme au principe de causalité. Il a considéré en revanche qu'il était admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement.

Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

Dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de base constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liées à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1; ég. TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2;2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4;2C_415/2009 du 22 avril 2010 consid. 3). Un certain schématisme ne viole pas le principe de causalité. Une telle taxe peut se fonder sur des critères comme la surface habitable, le nombre de pièces habitables ou encore le volume habitable (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7;2P.266/2003 précité consid. 3.2). La taxe proportionnelle, pour sa part, est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des déchets. Elle a un effet incitatif (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2;2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).

b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1er janvier 2013, prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).

c) Se fondant sur ces dispositions, le Conseil communal de Buchillon a adopté le 26 juin 2012 un règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a été approuvé par le département compétent le 27 août 2012 et qui est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Les principes du financement de l'élimination des déchets sont posés notamment aux art. 11 et 12 RGD, dont la teneur est la suivante:

"Art. 11 – Principes

1 Le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.

2 La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à l'article 12 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.

3 Jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'article 12, la Municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

Art. 12 – Taxes

A. Taxes sur les sacs à ordures et les conteneurs:

Les taxes sur les sacs à ordures et les conteneurs sont fixées à:

· Au maximum: 1.25 francs par sac de 17 litres,

2.50

francs par sac de 35 litres,

3.80 francs par sac de 60 litres,

6.00

francs par sac de 110 litres.

Ces montants s'entendent avec TVA comprise.

B. Taxes forfaitaires

1 Les taxes forfaitaires sont fixées à:

· 100 francs au maximum par an (TVA comprise) par habitant de plus de 18 ans.

· 200 francs au maximum par an (TVA comprise) par entreprise.

2 Pour les résidences secondaires, il est perçu du propriétaire une taxe forfaitaire de 100 francs au maximum par an (TVA comprise) par résidence.

3 La situation familiale au 1er janvier ou lors de l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.

4 En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, la taxe est due par mois entier et calculée pro rata temporis."

3.

En l'espèce, les recourantes soutiennent qu'elles ne doivent pas être assujetties à la taxe de base "entreprise" prévue par l'art. 12 let. b RGD. Elles exposent qu'elles ne sont en effet que des sociétés "boîtes aux lettres", qui n'ont pas d'activité entrepreneuriale sur le territoire communal et qui ne peuvent par conséquent à aucun moment utiliser les infrastructures communales d'élimination des déchets. Elles invoquent une violation des principes de causalité et d'égalité de traitement.

Dans un arrêt du 17 février 2015 concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne qui a un règlement sur la gestion des déchets similaire à celui de la Commune de Buchillon (cause 2C_858/2014), le Tribunal fédéral a rappelé que, dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de base était due indépendamment de la quantité des déchets et de l'utilisation effective des infrastructures d'élimination des déchets (cf. ég. ATF 137 I 257 consid. 6.1.1; ATF 129 I 290 consid. 3.2; plus récemment, TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2). Il a jugé que le fait qu'une entreprise ne mettait pas à contribution le service public communal en raison de sa structure et de son organisation n'était ainsi pas déterminant et a annulé l'arrêt cantonal qui avait donné raison à l'entreprise recourante (consid. 2.4).

Les recourantes n'ignorent pas cette jurisprudence, sur laquelle les autorités intimée et concernée se fondent du reste. Elles font toutefois valoir que le raisonnement tenu ne saurait s'appliquer aux sociétés "boîtes aux lettres", parce qu'il leur est "par définition objectivement impossible de produire des déchets et par conséquent d'utiliser les infrastructures communales d'élimination des déchets". Elles se prévalent à cet égard d'un arrêt du Tribunal administratif du canton de Soleure du 1er mai 2007 (cause VWBES.2006.372) et d'un arrêt du Tribunal fédéral du 22 avril 2010 (cause 2C_415/2009).

L'arrêt soleurois invoqué aborde la question de l'assujettissement à la taxe de base de sociétés "boîtes aux lettres". Le cas n'a toutefois pas été examiné sous l'angle des principes de causalité et d'égalité de traitement, mais sous l'angle du règlement communal en cause, qui restreignait le cercle des assujettis aux entreprises qui utilisent effectivement les services publics de collecte (consid. 5: "Diese Bestimmung schränkt, im Bereich der Unternehmungen, den Kreis der Gebührenpflichtigen ein: Einerseits sind nur « Betriebe », anderseits nur solche gebührenpflichtig, « welche die öffentlichen Sammeldienste benützen » "). Considérant que les sociétés "boîtes aux lettres" n'étaient pas actives sur le territoire communal et n'utilisaient par conséquent pas les infrastructures communales d'élimination des déchets, le Tribunal administratif soleurois a jugé qu'elles ne devaient pas être assujetties à la taxe de base litigieuse et que seule l'entité qui les hébergeait "boîtes aux lettres" devait s'en acquitter. Dans le cas particulier toutefois et à la différence du règlement soleurois en cause, le RGD vise toutes les entreprises ayant leur siège social sur le territoire communal, sans exception ou conditions. Les recourantes ne peuvent dès lors tirer aucun argument du raisonnement tenu par le Tribunal administratif soleurois.

L'arrêt du Tribunal fédéral du 22 avril 2010, pour sa part, porte sur la validité d'une règlementation communale prévoyant la perception d'une taxe de base par appartement. Le recourant soutenait que seuls les appartements "occupés" devaient être visés. Le Tribunal fédéral a écarté cet argument et jugé qu'il n'était ni arbitraire ni contraire au principe de causalité de soumettre à la taxe de base des logements temporairement vides ("vorübergehend leer stehende Wohnungen"). Il a considéré que les propriétaires contribuaient en effet à générer des coûts de mise à disposition de l'infrastructure, dans la mesure où les locaux qui leur appartenaient pouvaient être réoccupés à court terme et en tout temps. Il a précisé que tel n'était toutefois pas le cas lorsque les locaux étaient promis à une démolition prochaine ou s'il était à prévoir qu'ils resteraient vides durant une longue période. Il a estimé qu'il n'était néanmoins pas nécessaire de préciser la règlementation communale litigieuse dans ce sens, une interprétation conforme étant possible (cf. consid. 3). Contrairement à ce que les recourantes soutiennent, on ne peut déduire de cette jurisprudence que les sociétés "boîtes aux lettres" ne doivent pas être soumises à la taxe de base. On ne peut en effet pas affirmer que de telles sociétés ne peuvent objectivement pas produire de déchets sur le territoire de la commune dans laquelle elles ont leur siège statutaire. De fait, le mandat de domiciliation peut prendre différentes formes. Il peut impliquer en particulier l'ouverture du courrier, son tri avant son réacheminement, voire même son traitement. Il peut également s'accompagner de la mise à disposition de salles de réunion pour des rendez-vous professionnels. Dans ce cadre, des déchets – même s'ils sont sans commune mesure avec ceux générés par l'activité des sociétés en question – seront nécessairement produits. Même dans sa forme la plus simple ("simple boîte à lettres"), des déchets sont susceptibles d'être produits, puisque des déplacements réguliers au siège de la domiciliation sont nécessaires. On se trouve ainsi dans une situation comparable à celle visée par l'arrêt du 17 février 2015 concernant la Commune du Mont-sur-Lausanne mentionné plus haut, qui est pleinement opposable aux recourantes.

Comme la municipalité l'a souligné dans ses écritures, on rappelle encore que les communes disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes posés par l'art. 32a LPE (cf. supra consid. 2a). On ne saurait dès lors reprocher au législateur communal de Buchillon de n'avoir pas prévu d'exonération pour les sociétés "boîtes aux lettres" ou de n'avoir pas choisi comme critère d'assujettissement le lieu dans lequel l'entreprise exerce son activité. On relève sur ce dernier point que, si le siège social formel a un caractère schématique, il a le mérite d'être simple, facilement identifiable et ne nécessitant pas un travail de recherche ou de vérification. Certes, il existe un registre des entreprises et des établissements (REE), dont les données peuvent être consultées au moyen de l'application "Burweb". Comme la Direction générale de l'environnement (DGE) l'a reconnu dans sa notice explicative "Financement de la gestion des déchets selon le principe de causalité" de juin 2015, cette liste n'est toutefois pas nécessairement complète, ni régulièrement mise à jour (p. 11). Cela occasionnerait ainsi pour les services de la commune un travail de recherche et de vérification non négligeable et sans rapport avec le montant de la taxe de base qui – on le rappelle – s'élève à 100 fr. par entreprise.

Au regard de ces éléments, les griefs tirés de la violation des principes de causalité et d'égalité de traitement doivent être écartés.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à rejeter le recours du 25 janvier 2019, confirmer la décision attaquée et constater que le recours du 1er février 2019 est sans objet.

a) Les recourantes A.________ et consorts 1, qui succombent, supporteront les frais de la cause FI.2019.0019 (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre elles (art. 51 al. 2 LPA-VD). Elles devront par ailleurs des dépens à la Commune de Buchillon, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci seront fixés compte tenu des difficultés de la cause et de l'ampleur du travail effectué (art. 11 al. 2 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; BLV 173.36.5.1) à un montant de 2'500 francs.

b) Il n'est pas perçu de frais pour la cause FI.2019.0025, vu les opérations limitées de l'office occasionnées. Comme on l'a déjà relevé (cf. supra consid. 1), la Commune de Buchillon porte une part de responsabilité dans l'ouverture de cette procédure. Si la décision attaquée avait été moins ambiguë quant à son objet, le recours du 1er février 2019 aurait en effet certainement pu être évité. Pour ces motifs, il se justifie d'accorder des dépens aux recourantes A.________ et consorts 2, à la charge de la commune. Compte tenu du fait que le recours du 1er février 2019 correspond en grande partie à celui du 25 janvier 2019, ceux-ci seront limités à un montant de 500 francs.