CDAP - FO.2008.0002 - 2008-08-28 - X._________ c/Commission foncière rurale Section I

1.

La Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal est compétente pour statuer sur le présent recours en vertu de l¿art. 4 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, RSV 173.36) en relation avec les art. 9 et 13 de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR, RSV 911.11). D¿après les arts 88 al. 1 LDFR et 13 al. 1 LVLDFR, le recours s¿exerce par écrit dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. En l¿espèce, le recours a été déposé en temps utile. Le recours satisfait aux conditions formelles énoncées aux art. 13 al. 2 LVLDFR et 31 al. 2 et 3 LJPA.

2.

Aux termes de l'art. 83 al. 3 LDFR, les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution, contre l'octroi de l'autorisation.

Selon la jurisprudence, l'art. 83 al. 3 LDFR ne contient pas, malgré sa formulation restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité pour recourir contre l'octroi de l'autorisation. Il doit être interprété conformément à l'intention du législateur, lequel voulait avant tout assurer un droit de recours au fermier ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution en les mentionnant expressément, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes (ATF 126 III 274, consid. 1c p. 276).

La jurisprudence a admis que l'exploitant à titre personnel qui a fait une offre à la suite de l'appel d'offres public publié en application de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a qualité pour recourir (ATF du 28 avril 2006 dans la cause 5A.3/2006, consid. 1.2; arrêt TA FO.2005.0019 du 20 novembre 2006 consid. 1.b). La décision attaquée a été fondée sur ce même art. 64 al. 1 let. f LDFR en vertu d'une assimilation de la vente aux enchères à une offre publique. Comme le recourant a participé à cette vente aux enchères et se prétend exploitant à titre personnel, il doit se voir reconnaître la qualité pour recourir, en vertu de l¿art. 111 al. 1 de la loi du 6 octobre 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110) en relation avec l¿art. 89 al. 1 LTF (arrêt du Tribunal cantonal FO.2008.0007 du 30 juin 2008, consid. 1). Savoir si le recourant peut être considéré comme exploitant à titre personnel relève du fond ¿ pour autant que cette question soit déterminante pour l¿issue du recours ¿ et non de la recevabilité du recours (arrêt TA FO.2005.0019 du 20 novembre 2006 consid. 1.b). Il y a donc lieu d¿entrer en matière sur le fond.

La LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et, en particulier, de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population rurale forte et d'une agriculture productive orientée vers une exploitation durable du sol (art. 1 let. f LDFR; Y. DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural 1994-1998, p. 192, n° 497 et les références citées). L¿acquisition d¿une entreprise ou d¿un immeuble agricole est soumise à autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). En cas d¿acquisition d¿un immeuble agricole par la voie de la réalisation forcée, l¿adjudicataire doit demander l¿autorisation d¿acquérir ledit immeuble dans les dix jours qui suivent l¿adjudication (art. 67 al. 1 LDFR). L¿autorisation est refusée si l¿adjudicataire n¿est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR), à moins qu¿il ne prouve qu¿il y a un juste motif pour lui accorder l¿autorisation (art. 64 al. 1 LDFR).

Selon la jurisprudence, l'art. 64 al. 1 LDFR contient, d'une part, aux let. a à g un catalogue non exhaustif d'exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel et, d'autre part, une clause générale de "juste motif" fondant l'octroi d'une autorisation. Il s'agit là d'une notion juridique indéterminée, qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas particulier et des objectifs de politique agricole du droit foncier rural. Le juste motif peut être réalisé dans la personne du (ou des) acquéreur(s) ou dans les circonstances objectives du cas d'espèce. S'agissant des objectifs de politique agricole, la LDFR a pour but principal de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel lors des transferts de propriété. La procédure d'autorisation doit lui faciliter l'acquisition des immeubles agricoles, le législateur admettant toutefois des exceptions lorsque celles-ci sont matériellement justifiées (ATF 133 III 562, consid. 4.4.1 p. 565 et les autres références citées).

Il faut dès lors examiner, d¿une part, si l'adjudication lors d'une vente aux enchères dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée est en tant que telle un juste motif (consid. 3) et, d¿autre part, si les motifs avancés par les adjudicataires dans le cas d'espèce constituent de justes motifs (consid. 4).

3.

L¿autorité intimée a accordé l¿autorisation en se fondant sur l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR, selon lequel il y a juste motif lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66 LDFR), aucune demande n¿a été faite par un exploitant à titre personnel. Dans sa réponse au recours, l¿autorité intimée justifie l¿applicabilité de cette disposition en arguant du fait que le recourant n'a pas égalé la mise des adjudicataires.

a) L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts de l'agriculteur désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel. Si, en procédure d'autorisation, l¿acquéreur qui n¿est pas exploitant à titre personnel fournit la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel d'offres, aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, il obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée (ATF 132 III 658, consid. 3.3.1 p. 660).

b) Avant l¿entrée en vigueur le 1er janvier 1999 de la révision du 30 juin 1998 de la LDFR (RO 1998 3009, FF 1996 IV 1 ss), la jurisprudence a appliqué l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR à la vente aux enchères en cas de réalisation forcée. Selon cette jurisprudence, la publication des enchères indiquant le prix licite satisfaisait aux exigences de l'offre publique au sens de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR et permettait simultanément d'octroyer l'autorisation à celui qui, bien que n'étant pas exploitant à titre personnel, emportait l'adjudication en raison de l'offre la plus élevée, pour autant qu'elle se situe dans les limites du prix licite (arrêt TA FO.1998.0011 du 30 octobre 1998, consid. 4.c; B. Stalder, n° 7 ad art. 67-69 LDFR, p. 661 s., in: Ch. Bandli et alt., Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum BGBB, 1995). Dans ce régime, l¿offre publique était le prix licite: si un exploitant agricole à titre personnel s¿était arrêté d¿enchérir avant que ce prix licite soit atteint, il était réputé ne pas avoir fait de demande conformément à l¿offre publique de sorte que l¿autorisation devait être accordée à l¿adjudicataire qui n¿était pas lui-même exploitant à titre personnel. La contre-exception prévue par l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR trouvait application lorsque l¿enchère atteignait le prix licite, car il était alors possible à plusieurs enchérisseurs de faire une offre à ce prix (art. 68 al. 2 dans sa version du 4 octobre 1991). Dans un tel cas, l¿adjudicataire était tiré au sort (art. 68 al. 2 LDFR dans sa version du 4 octobre 1991): l¿autorisation ne lui était refusée que si parmi les enchérisseurs tirés au sort il y avait un exploitant agricole à titre personnel.

c) Depuis l¿entrée en vigueur de la révision du 30 juin 1998, l¿acquisition d¿un immeuble agricole lors d¿une vente aux enchères dans le cadre d¿une procédure d¿exécution forcée n¿est plus soumise ni à la limite du prix licite ni à celle du prix surfait (art. 63 al. 2 LDFR; ATF 132 III 212, consid. 3.1.2 et 3.1.4, p. 216 s.; J.-M. Henny, Questions choisies en matière de droit foncier rural, RFNR 2006, p. 262). Contrairement à ce qui valait avant cette révision, le prix de l'offre publique au sens de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR ne peut donc plus être la limite de prix que constituait le prix licite prévu par l'ancien art. 68 LDFR.

Selon la jurisprudence postérieure à l¿entrée en vigueur de la révision du 30 juin 1998, l¿abrogation de l'art. 68 LDFR a pour conséquence qu¿un acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel ne peut plus invoquer l'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR lors de l'acquisition d'un immeuble agricole dans une vente aux enchères dans le cadre d¿une procédure d¿exécution forcée (ATF 132 III 212, consid. 3.1.2. p. 216, consid. 3.1.4. p. 217; ATF du 21 décembre 2006 dans la cause 5A.17/2006, consid. 5). Il découle de cette jurisprudence que l'art. 64 al. 1 let. f LDFR est inapplicable à l'acquisition d'un immeuble agricole dans une vente aux enchères dans le cadre d¿une procédure d¿exécution forcée; cette disposition ne vaut donc que lors d¿une vente de gré à gré.

d) L'autorité intimée soutient néanmoins qu¿il est nécessaire au regard du but de la LDFR que des tiers non exploitants à titre personnel puissent participer à la vente aux enchères d¿immeubles agricoles dans le cadre d¿une procédure d¿exécution forcée. Si l'on admettait que seuls des exploitants à titre personnel et des créanciers gagistes ont le droit de miser lors de la vente aux enchères, la conséquence immédiate serait de réduire encore les crédits des banques en faveur des agriculteurs. Les immeubles ne pourraient en effet être acquis à un prix proche de la valeur vénale, les fournisseurs de crédits devant alors être plus exigeants en matière de garantie.

Or, toute personne est autorisée à participer aux enchères dans une procédure d¿exécution forcée sans avoir à démontrer qu¿elle serait autorisée à acquérir l¿immeuble agricole en question (ATF 123 III 406, consid. 3 p. 408 s.). Toute personne peut aussi être adjudicataire sans avoir encore d¿autorisation d¿acquérir si elle consigne le prix de nouvelles enchères ; l¿adjudication est toutefois soumise à la condition résolutoire de requérir l¿autorisation dans les dix jours (art. 67 LDFR; M. Müller et Ch. Schmid-Tschirren, Complément du commentaire de la LDFR suite à la révision partielle du 26 juin 1998, Communications de droit agraire, 1999, p. 135 ss, p. 145). Ce n¿est que dans le cadre de la procédure d¿autorisation que l¿aptitude d¿acquérir un immeuble agricole est contrôlée.

De plus, le créancier a la possibilité d¿acquérir l¿immeuble agricole lors de la vente aux enchères pour un prix inférieur ou égal à sa créance (art. 64 al. 1 let. g LDFR) et de le revendre ensuite à un prix supérieur (pour autant qu¿il ne soit pas surfait) à un exploitant agricole (art. 63 LDFR) ou, après une offre publique, à une personne qui n¿est pas exploitant à titre personnel (art. 64 al. 1 let. f LDFR). Il n¿y a donc pas lieu de penser que l¿inapplicabilité de l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR lors de la vente aux enchères porterait à tel point préjudice aux exploitants agricoles lors de l¿obtention de crédits que le législateur ne pourrait pas avoir voulu une telle solution.

e) L'autorité intimée et les adjudicataires estiment, malgré la jurisprudence susmentionnée du Tribunal fédéral, que, lors d'une vente aux enchères dans le cadre d¿une procédure d¿exécution forcée, le prix de l'adjudication doit être considéré comme le prix de l'offre publique au sens de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR. À leur avis, l'exploitant agricole à titre personnel dont la dernière enchère est inférieure au prix d'adjudication est réputé ne pas avoir fait d'offre au prix de l'offre publique de sorte que l'acquisition de l'immeuble par l'adjudicataire doit être autorisée.

Cette interprétation de l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR ne saurait être correcte pour trois raisons. D¿abord, elle rend inutile la procédure d'autorisation: si le seul fait que la personne qui demande l'autorisation est l'adjudicataire suffit pour devoir lui octroyer une autorisation d'acquisition, la procédure stricte d'autorisation prévue par les art. 61 ss LDFR pour toute aliénation, avec un délai de péremption de dix jours en cas d'acquisition dans le cadre d'une exécution forcée (art. 67 LDFR, arrêt du Tribunal cantonal du 30 juin 2008 dans la cause FO 2008.0007), n'aurait plus de raison d'être.

Cette interprétation de l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR confère en outre à la personne qui n'est pas exploitante agricole exactement le même statut que le créancier gagiste visé à l'art. 64 al. 1 let. g LDFR puisqu'il aurait automatiquement droit à une autorisation au cas où il serait adjudicataire en cas de vente aux enchères dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée. Dans cette optique, la let. g de l'art. 64 al. 1 LDFR relative au créancier gagiste, (qui dispose que l¿autorisation est accordée au créancier, non exploitant personnel, qui détient un droit de gage sur l¿entreprise ou l¿immeuble et acquiert celui-ci dans une procédure d¿exécution forcée) ne serait qu'une réglementation expresse du cas général fixé à l'art. 64 al. 1 let. f LDFR. Or, le parlement a inséré l'art. 64 al. 1 let. g LDFR avec plusieurs autres changements qui visent tous à renforcer la position des créanciers lors de l'exécution forcée (Schallberger, rapporteur de la commission, BO 1998 E 368). Il n'y a en revanche pas d'indication que le législateur ait voulu réduire à néant le principe de l'exploitation à titre personnel en cas d'exécution forcée. L'interprétation que l'autorité intimée donne à l'art. 64 al. 1 let. f LDFR en cas de vente aux enchères est donc en contradiction avec l¿art. 64 al. 1 let. g LDFR.

Enfin, l¿interprétation de l¿autorité intimée confère à la personne qui n¿est pas agriculteur un statut privilégié par rapport à celui de l¿exploitant agricole, car celui-ci ne peut recevoir l¿autorisation d¿acquérir que s¿il est exploitant à titre personnel et si l¿immeuble en question est situé dans le rayon d¿exploitation de son entreprise (art. 63, al. 1 let. a et c LDFR). À l¿exception du créancier dont les intérêts sont aussi protégés par la LDFR, l¿octroi d¿un statut privilégié à un tiers n¿est pas compatible avec le but même de la LDFR qui est de favoriser l¿acquisition d¿immeubles par l¿exploitant agricole à titre personnel (art. 1 al. 1 let. b LDFR).

f) La doctrine récente soutient que l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR s¿applique en cas d¿exécution forcée lorsqu¿aucun exploitant à titre personnel ne participe à la vente aux enchères (J.-M. Henny, Questions choisies en matière de droit foncier rural, RFNR 2006, p. 262).

Or, la qualité des enchérisseurs au regard de la LDFR ne saurait être contrôlée avant les enchères par l¿administration de la faillite (B. Stalder, Vorgehen bei der Verwertung von Landwirtschaftsland, in Insolvenz- und Wirtschaftsrecht 2000 p. 8 ss, 3.2, p. 11). Les enchérisseurs qui ne sont pas adjudicataires et n¿ont pas demandé l¿autorisation d¿acquérir ne sont pas non plus parties à la procédure d¿autorisation. Il serait problématique que l¿autorité doive trancher à titre préjudiciel la question de savoir si une telle personne est exploitante à titre personnel et aurait rempli les conditions d¿autorisation de l¿art. 63 LDFR au cas où il aurait été adjudicataire.

La cour de céans n¿a donc pas de raison de s¿écarter de la jurisprudence du Tribunal fédéral.

g) En conclusion, l¿acquisition par les adjudicataires qui ne sont pas exploitants à titre personnel ne peut pas être fondée sur l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR.

4.

Comme relevé précédemment, la liste de l'art. 64 al. 1 LDFR n'est pas exhaustive. L'autorisation peut aussi être accordée pour d'autres justes motifs dans les limites du sens et du but de la LDFR. Pour que l¿autorisation se justifie, il suffit que l¿application des prescriptions en vigueur entraîne des conséquences trop rigoureuses que le législateur n¿a pas voulues (arrêt du Tribunal administratif genevois du 21 juin 2005 dans la cause ATA/450/2005, consid. 5, et les références citées). Il faut toutefois relever que la règle fondamentale de l'attribution privilégiée aux exploitants à titre personnel exige que les exceptions ne soient consenties que de manière très restrictive, même si cela a pour conséquence qu'un propriétaire ne pourra pas obtenir le meilleur prix de son immeuble (arrêt du Tribunal administratif du 30 octobre 1998 dans la cause FO 1998.0020, consid. 3.1).

a) En l'espèce, les adjudicataires font d'abord valoir leur volonté de maintenir l'exploitation du pré-champ de 17'685 m2 par l'exploitant actuel, F._________, avec lequel ils ont déjà entamé des discussions à cet effet.

Le but de politique agricole de la LDFR n'est pas simplement de maintenir l'exploitation des immeubles agricoles, mais de renforcer la position des exploitants à titre personnel et de privilégier l'attribution de ces immeubles à de tels exploitants lors de chaque transfert de propriété de ceux-ci, c'est-à-dire de réellement promouvoir le principe de l'exploitation à titre personnel. Conformément à l'art. 64 al. 1 LDFR, seul celui qui peut démontrer matériellement un juste motif à se voir attribuer des terres agricoles alors qu'il n'est pas exploitant à titre personnel peut ainsi obtenir une dérogation. Le fait que l¿acquisition envisagée ne réduise pas l'étendue des terres à disposition de l'agriculture n¿est pas un juste motif (ATF 133 III 562, consid. 4.4.2 p. 566). En outre, il n'y a aucune garantie que l¿exploitation agricole soit assurée sur le long terme, d'autant que le pré-champ jouxte d'autres parties de la parcelle qui sont en zone des villages et hameaux B et en zone de villas et maisons familiales.

b) Les adjudicataires font également valoir que le bâtiment n'est pas en zone agricole et n'a pas été utilisé depuis plusieurs générations pour l'agriculture. Tant que l¿immeuble forme un tout soumis à la LDFR ¿ et donc que la partie non agricole de la parcelle n¿a pas été séparée en suivant la procédure prévue à l¿art. 60 al. 1 let. a LDFR ¿ l¿utilisation non agricole d¿une partie de l¿immeuble ne peut constituer un juste motif d¿acquisition au sens de l¿art. 64 LDFR, car cela équivaudrait à soustraire matériellement un tel immeuble à la LDFR. De plus, en l¿espèce, seuls 660 m2 des 18'345 m2 de la parcelle RF 5.******** ne sont pas en pré-champ. Peu importe donc que l¿essentiel de la valeur vénale de l¿immeuble repose sur la partie non agricole.

L¿exclusion d¿un juste motif dans un tel cas ne lèse pas le créancier gagiste. Il est en effet loisible à ce dernier d¿obtenir l¿autorisation d¿acquérir l¿immeuble lors de la vente aux enchères en vertu de l¿art. 64 al. 1 let. g LDFR et ensuite de requérir l¿autorisation de partager cet immeuble en suivant la procédure prévue à l¿art. 60 al. 1 let. a LDFR afin de pouvoir vendre la partie non agricole au meilleur prix. Quant au propriétaire qui a renoncé à morceler l¿immeuble avant la procédure d¿exécution forcée, son intérêt à vendre l¿immeuble au plus haut prix en raison de la partie non agricole ne peut pas être déterminant.

c) Les adjudicataires font aussi valoir leur volonté de réhabiliter un ancien atelier horloger qui a été exploité par le passé dans la partie bâtiment qui n'est, elle, pas en zone agricole. Cet atelier d'horlogerie qui, selon les allégations des adjudicataires, est parfaitement outillé se situe dans les combles de la maison. Au-delà de leur intérêt personnel, les adjudicataires n'allèguent pas que la réhabilitation d'un tel atelier aurait une importance considérable pour la région horlogère de la vallée de Joux. Même si tel était le cas, on peut douter que cela constituerait un juste motif au regard de l'art. 64 al. 1 LDFR: non seulement il n'est pas démontré que l'acquisition de la parcelle RF 5.******** par les adjudicataires est une condition nécessaire à la sauvegarde de cet atelier, mais la taille de cet atelier par rapport à l'ensemble des bâtiments avec leurs quatre appartements en fait vraisemblablement un facteur secondaire dans l'intérêt des adjudicataires à l'acquisition de la partie bâtiment de la parcelle RF 5.********.

d) Il n¿y a donc pas lieu d¿admettre en l¿espèce un juste motif pour autoriser l¿acquisition par les adjudicataires qui ne sont pas exploitants à titre personnel.

5.

Il découle de ce qui précède que le recours doit être admis.

Comme il ne saurait y avoir d¿autre motif d¿autorisation, la décision attaquée doit être annulée et réformée en ce sens que la demande d¿autorisation déposée par les adjudicataires est rejetée. Il n¿y a pas lieu de trancher la question de savoir si le recourant est exploitant à titre personnel, car le rejet de la demande d¿autorisation ne conduit pas automatiquement à l¿octroi d¿une autorisation d¿acquisition en faveur du recourant ou à d¿un autre enchérisseur. Conformément à l¿art. 67 al. 2 LDFR, le refus de l¿autorisation a pour conséquence que l¿administration de la faillite devra révoquer l¿adjudication et ordonner de nouvelles enchères, aux frais du premier adjudicataire (art. 67 al. 3 LDFR). Il convient de relever qu¿il est loisible à l¿administration de la faillite de requérir l¿autorisation de morceler la parcelle RF 5.******** sur la base de l¿art.60 al. 1 let. A LDFR afin de soustraire à la LDFR la partie située hors de la zone agricole avant d¿ordonner de nouvelles enchères (cf. arrêt du Tribunal administratif genevois du 8 janvier 2002 dans la cause ATA/ 8/2/2002).

Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (arrêt TA FO 2001.0016 du 21 avril 2004, consid. 6). Néanmoins, il convient en l¿espèce, pour des motifs d¿équité (art. 55 al. 3 LJPA), de réduire les frais de moitié en raison des particularités du cas d¿espèce. Dans le cas présent, vu l¿issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis solidairement à la charge de EX.________ et DX.________. Les autres tiers intéressés n'ayant pas déposé de conclusions en leur nom propre, ils sont dispensés du paiement d'émoluments. Le recourant n'étant pas représenté par un mandataire professionnel, aucuns dépens ne lui seront versés.