TA - GE.1995.0086 - 1995-12-29 - c/Département JPAM

1.

L'art. 4 LJPA prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.

a) En l'espèce, le département intimé fonde les décisions attaquées sur l'art. 27 de la loi sur le Statut général des fonctions publiques cantonales (ci-dessous : le Statut). Cette disposition régit la communication de renseignements à l'intérieur de l'administration (selon l'art. 27 al. 1 du Statut, qui n'entre par en considération ici) ou à des tiers selon l'art. 27 al. 2 du Statut dont la teneur est la suivante :

"Pour autant qu'un intérêt public majeur ne s'y oppose pas ou que des intérêts éminemment personnels ne risquent pas d'en être lésés sans droit, des renseignements ou des documents peuvent être communiqués à des tiers justifiant d'un intérêt légitime, avec l'autorisation écrite du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal pour l'Ordre judiciaire ou de l'autorité qu'ils désigneront."

L'art. 28 du Statut prévoit par ailleurs ce qui suit:

"Les fonctionnaires ne peuvent déposer en justice comme parties, témoins ou experts sur des faits dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leurs fonctions qu'avec l'autorisation écrite de l'autorité que désignera le Conseil d'Etat ou le Tribunal cantonal pour l'ordre judiciaire.

Cette autorisation reste nécessaire après la cessation des fonctions.

Si elle l'estime utile, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation se fait désigner par le juge les points sur lesquels doit porter la déposition du fonctionnaire. L'autorisation peut être générale ou limitée à certains points.

Les mêmes règles s'appliquent à la production des pièces officielles et à la remise d'attestations."

L'autorité délégataire désignée par le Conseil d'Etat selon les art. 27 al. 2 et 28 du Statut est le chef du département sur préavis du Service de justice (art. 20 al. 2 et art. 21 al. 1 de l'arrêté du 22 décembre 1950 d'application du Statut).

b) Les décisions attaquées ont été rendues en application de l'art. 27 al. 2 du Statut et non pas de l'art. 28 al. 4 du Statut, sans doute parce que le département intimé considère que les pièces litigieuses ne sont pas des "pièces officielles" (ce ne sont à l'évidence pas des attestations) au sens de cette dernière disposition. Cela importe peu en raison de la similitude de ces deux règles.

c) L'échange de vues engagé par le juge instructeur (art. 6 LJPA) portait notamment sur l'application éventuelle de l'art. 94 al. 1 du Statut, qui a la teneur suivante :

"Toute décision prise par une autorité subordonnée concernant la situation d'un fonctionnaire peut, dans un délai de dix jours, faire l'objet de recours successifs jusqu'au Conseil d'Etat pour les fonctionnaires de l'Ordre administratif et jusqu'au Tribunal cantonal pour ceux de l'Ordre judiciaire".

Toutes les autorités interpellées - y compris le Conseil d'Etat - excluent la compétence du Conseil d'Etat pour connaître du recours. En effet, les décisions attaquées statuent d'après leur texte même sur la communication de renseignements à un tiers selon l'art. 27 al. 2 du Statut et non sur la situation d'un fonctionnaire au sens de l'art. 94 al. 1 du Statut.

Tant le département JPAM intimé, par son avocat qui est d'ailleurs aussi celui de l'Etat de Vaud dans le cadre du procès civil, que le Conseil d'Etat qui représente d'ailleurs l'Etat dans le procès civil (art. 20 LOCE, art. 29 lit. a CPC) et pour qui agit en l'espèce le Service de justice et législation du Département JPAM, admettent la compétence du Tribunal administratif pour connaître du présent recours sur la base de la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA cité ci-dessus. En effet, quand bien même le recours au Tribunal administratif est exclu contre les décisions du Conseil d'Etat (art. 79 bis al. 2 Cst VD, art. 4 al. 2 LJPA), le recours contre une décision de l'autorité délégataire désignée par ce dernier est ouvert par la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA (voir un exemple en matière de changement de nom - art. 30 CC -dans l'arrêt GE 92/102 du 29 juillet 1994).

De son côté, le président de la Chambre du contentieux des fonctionnaires, dans ses déterminations du 3 novembre 1995, conclut que si l'objet du litige est bien la production des pièces ou la légitimité d'une partie de s'y opposer, il est du ressort du juge civil, en l'occurrence de sa propre compétence. Il ajoute que les "décisions" du département constituent en réalité un refus de se soumettre à un ordre du juge civil donné en application de l'art. 178 CPC et que l'Etat de Vaud n'est pas sollicité en qualité de tiers de produire une pièce, mais comme partie à la procédure civile; en particulier, le juge civil précise avoir déjà tranché - sans recours - l'argument tiré du caractère interne du "rapport Matile". Il est vrai que ce n'est qu'après avoir été menacé d'exécution forcée que le département intimé s'est avisé de notifier les décisions attaquées au juge civil (sans qu'on puisse sérieusement en déduire qu'il entendait lui ouvrir la voie du recours) en même temps qu'au recourant. On ne se trouve cependant pas en présence d'une requête du recourant tendant à ce que des renseignements lui soient directement communiqués (l'art 183 CPC prévoit de toute manière les moyens de lui limiter l'accès aux pièces litigieuses). Les décisions attaquées ont ainsi un caractère artificiel qui pourrait apparemment s'expliquer par les intentions que le juge civil prête au département. Il n'y a cependant pas lieu d'en juger plus avant. Il suffit au contraire de constater que les déterminations du juge civil affirmant que le litige relève de sa propre compétence reviennent à remettre en cause la compétence même du département de rendre les décisions attaquées et partant, à admettre la compétence du Tribunal administratif pour prononcer éventuellement l'annulation des décisions attaquées pour cause d'incompétence de l'autorité intimée.

Il y a donc lieu, faute de conflit de compétence au sens de l'art. 6 al. 3 LJPA sur ce point, d'entrer en matière sur le recours dans la mesure au moins où la compétence de l'autorité intimée doit être contrôlée. En effet, les actes attaqués présentent pour le moins l'apparence de décisions et le Tribunal administratif est compétent pour annuler une décision en raison de l'incompétence de l'autorité intimée (voir un exemple dans l'arrêt GE 92/037 du 2 février 1993 en matière de nomination à l'université).

Le département s'étant prononcé dans son écriture du 8 novembre 1995 sur les déterminations du juge civil sur la compétence, il n'y a pas lieu de fixer un nouveau délai de réponse.

2.

Les art. 178 à 183 du Code de procédure civile ont la teneur suivante :

3.

Production par la partie

Art. 178. Chaque partie est tenue de produire, sitôt qu'elle en est requise par le juge, les titres en sa possession ou à sa disposition entre les mains d'un tiers, pourvu qu'ils soient désignés avec une précision suffisante.

Sauf dans le cas de l'article 963 du Code des obligations, cette obligation ne vise pas les livres comptables, papiers et registres domestiques et autres écritures faites par la partie pour son usage, ni aux lettres missives ou autres écrits émanant de tiers qui, s'ils étaient appelés à témoigner, ne seraient pas tenus de répondre, ni à la correspondance privée de nature confidentielle échangée avec des tiers.

4.

Production par des tiers

a) Principe

Art. 179. Le tiers requis par le juge de produire un titre en sa possession peut s'y refuser:

a) si la preuve est sans pertinence;

b) si la preuve se rapporte à un fait au sujet duquel, appelé à témoigner, il ne serait pas tenu de déposer en vertu des articles 198 à 201;

c) s'il s'agit de documents dont il serait en droit de refuser la production à teneur de l'article précédent s'il était lui-même partie au procès.

b) Procédure

Art. 180. Aucune ordonnance de production ne peut être rendue contre un tiers sans qu'il ait été préalablement requis par le juge de produire le titre et, en cas de refus, entendu dans ses moyens d'opposition ou dûment cité à cet effet.

Le tiers peut recourir au Tribunal cantonal contre l'ordonnance de production par mémoire motivé déposé dans les dix jours dès la notification de l'ordonnance; l'ordonnance de production mentionne ce délai.

5.

Dénégation de la posses-sion du titre

Art. 181. Si la partie nie posséder le titre dont la production est ordonnée, le juge l'invite à confirmer sa dénégation par la déclaration solennelle qu'elle ne détient pas le titre, ne s'en est pas défaite ni dessaisie pour se soustraire à l'obligation de le produire et ignore où il se trouve. Il la rend attentive aux sanctions que la loi pénale prévoit en cas de fausse déclaration.

Si la partie refuse de faire cette déclaration, sa partie adverse est admise à faire état de toute copie ou est crue sur parole dans ses allégations faites personnellement au juge quant au contenu du titre invoqué.

Le tiers qui conteste détenir un titre peut être entendu comme témoin pour confirmer sa dénégation et fournir tous renseignements sur le lieu où le titre se trouve.

Les déclarations prévues au présent article sont consignées au procès-verbal.

6.

Exécution forcée de l'ordonnance de production

Art. 182. L'exécution forcée d'une ordonnance de production contre une partie ou un tiers qui ne conteste pas posséder le titre a lieu sous l'autorité du magistrat qui l'a rendue, dans les formes et avec les garanties statuées aux articles 230 et 231 ci-après.

Les juges du Tribunal cantonal et les présidents des tribunaux de district peuvent déléguer leurs pouvoirs à cet effet au juge de paix du lieu de l'exécution.

7.

Sauvegarde des secrets

Art. 183. Les parties et les tiers astreints à produire des titres peuvent demander au juge d'ordonner les mesures adéquates pour empêcher qu'il n'en soit fait abus, notamment pour sauvegarder des secrets d'affaires.

Le juge peut ordonner que le titre ne sera consulté qu'en présence du greffier.

Il peut autoriser que les passages qui ne servent pas à la preuve soient soustraits à la vue ou faire dresser par le greffier une copie des passages servant de preuve et restituer le titre.

Il n'est pas contesté que ces dispositions régissent la procédure d'instruction de l'action pécuniaire dirigée par le recourant contre l'Etat de Vaud. En effet, cette action est de la compétence d'une chambre du Tribunal cantonal (art. 96 al. 2 du Statut), qui est la Chambre du contentieux des fonctionnaires. Conformément à l'art. 96 al. 4 du Statut, la procédure spéciale devant cette chambre est régie par le Règlement du Tribunal cantonal du 14 juin 1949 (RSV 1.6 K) qui prévoit l'application, compte tenu de la valeur litigieuse en l'espèce, des formes de la procédure devant la Cour civile (art. 257 ss CPC) qui appelle elle-même l'application des règles sur les preuves des art. 163 à 256 CPC.

En l'occurrence, le juge instructeur de la Chambre du contentieux des fonctionnaires a rendu une ordonnance sur preuve statuant sur les preuves à administrer et en particulier sur la production des titres (art. 282 lit. a et b CPC). Il n'est pas contesté que cette ordonnance ne peut pas faire l'objet d'un recours (art. 284 al. 1 CPC). Le même juge a requis l'Etat de Vaud de produire les titres litigieux, dont il n'est pas contesté qu'ils sont en sa possession (art. 178 al. 1 CPC). Il n'est pas contesté non plus qu'aucun recours n'est possible contre cette ordonnance de production, le recours de l'art. 180 CPC étant réservé au tiers qui n'est pas partie à la procédure.

3.

Selon la jurisprudence, le principe de la séparation des pouvoirs place les tribunaux et les autorités administratives sur pied d'égalité; à défaut de règles légales particulières, les autorités judiciaires ne peuvent ordonner la production des dossiers des autorités administratives, qui apprécient elles-mêmes le poids respectif de l'intérêt au secret de leurs dossiers et de l'intérêt des tribunaux à découvrir la vérité (ATF 80 I 1, JT 1954 I336; JT 1957 III 124). Toutefois, comme le relève le président de la chambre du contentieux des fonctionnaires, ces arrêts ne visent que l'hypothèse où l'autorité requise de produire une pièce revêt la qualité de tiers au procès. En revanche, lorsque l'Etat est lui-même partie à un procès, il est alors soumis aux mêmes règles de procédure que son adversaire et doit donc, s'il en est requis, produire les pièces qui ne sont pas purement internes (Muret, La communication des dossiers administratifs dans la pratique vaudoise, RDAF 1957 p. 297; cet auteur évoque d'ailleurs l'arrêt publié au JT 1957 III 124 à la fin de son article, RDAF 1958 p. 13). En effet, indépendamment des considérations d'égalité des parties qui sous-tendent l'opinion de l'auteur précité, il n'est guère concevable que l'Etat invoque le principe de la séparation des pouvoirs (entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire) lorsqu'il est lui-même partie à un procès que la loi place dans la compétence des tribunaux. A défaut, on voit mal comment l'autorité exécutive pourrait être tenue de se soumettre à un jugement si elle pouvait y opposer le principe de la séparation des pouvoirs.

Au vu de ce qui précède, c'est en vain que le Service de justice et de législation, dans ses déterminations du 8 novembre 1995, invoque le principe de la séparation des pouvoirs pour contester la distinction faite par l'autorité judiciaire civile entre l'Etat partie et l'Etat autorité administrative. Pour le surplus, on peut se demander si la portée du principe de la séparation des pouvoirs ne dépend pas simplement de la délimitation de la compétence conférée par la loi au juge civil. Cette question échappe cependant à la cognition du Tribunal administratif. Elle paraît d'ailleurs avoir été déjà portée devant le juge civil par la requête incidente en disjonction de cause du 12 septembre 1995 dans laquelle l'Etat soutient en substance que le litige au fond ne pourrait pas faire l'objet d'une action judiciaire pour le motif qu'il tendrait à la modification d'une situation qui dépend d'une décision de l'autorité administrative au sens de l'art. 96 al. 1 du Statut.

On observera finalement qu'il n'est pas contesté que le litige relatif à la production des pièces relève en l'espèce de la compétence d'un tribunal. Il serait donc particulièrement incohérent que pour faire trancher le litige relatif à la production de pièces par l'Etat, le juge administratif doive se saisir du dossier du juge civil dans le seul but d'apprécier s'il faut accorder la prépondérance à l'intérêt public à la conservation d'un secret ou à l'intérêt privé d'une partie à l'administration d'une preuve dans le procès civil. C'est au contraire au juge civil, qui a la maîtrise complète du dossier et dispose de la réglementation détaillée des art. 178 ss CPC cités ci-dessus, qu'il appartient de faire la pesée de ces intérêts opposés et de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde des secrets (art. 183 CPC).

4.

Pour le surplus, l'autorité intimée ne peut pas trouver d'appui dans les règles de procédure applicables devant le juge civil. Pour les contestations pécuniaires dirigées contre l'Etat, ce dernier est soumis à la juridiction civile par l'art. 96 du Statut, qui confie au Tribunal cantonal la fixation de la procédure spéciale pour l'instruction et le jugement de ces causes. Le règlement adopté à cet effet par le Tribunal cantonal renvoie purement et simplement aux règles de la procédure civile sans prévoir de dérogation, par exemple pour régler différemment les obligations de l'Etat en matière de production de pièces et déroger à la réglementation détaillée des art. 178 ss CPC reproduits plus haut. Sans doute trouve-t-on une réserve en faveur de la compétence de l'autorité administrative à l'art. 4 du règlement de la Chambre du contentieux des fonctionnaires, qui prévoit que si l'autorité administrative compétente n'a pas eu l'occasion de se déterminer sur la prétention du demandeur ou que la question à juger dépend d'une décision préalable de l'administration, le président peut ordonner, en tout état de cause, la suspension du procès. Toutefois, cette réserve concerne la compétence de décision matérielle de l'administration mais ne déroge pas aux règles de procédure à suivre pour le jugement des litiges qui sont de la compétence matérielle de cette chambre. Cette disposition n'a d'ailleurs qu'un caractère potestatif et laisse la décision de suspension dans la compétence du juge civil, ce qui montre assez que l'autorité administrative n'a pas le pouvoir de s'immiscer de son propre chef dans la conduite du procès auquel l'Etat est partie.

Vu ce qui précède, le Tribunal administratif juge que lorsque l'Etat est partie à une procédure devant la Chambre du contentieux des fonctionnaires, les litiges relatifs à la production des pièces en sa possession relèvent des règles de la procédure civile applicable devant cette chambre, qui fondent la compétence du juge civil à l'exclusion de celle de l'autorité désignée par les art. 27 al. 2 ou 28 du Statut concernant la communication de renseignements ou de documents à des tiers.

Les décisions attaquées doivent donc être annulées pour cause d'incompétence de l'autorité intimée. Celle-ci, qui succombe au sens de l'art. 55 LJPA, versera des dépens au recourant.