TA - GE.1997.0018 - 1997-10-01 - c/Service de la santé publique

1.

a) La première loi vaudoise instituant le contrôle des entreprises dites de police privée a été adoptée le 28 mai 1945. A cette époque, l'activité de détective privé ou d'agents de renseignements était régie par une autre législation, à savoir la loi vaudoise du 12 décembre 1938 sur les agents intermédiaires qui a été abrogée à la fin 1950. A partir de 1951, l'exercice de la profession de détectives privés a été rattaché à loi modifiée de 1945. A la suite d'une motion invitant le Conseil d'Etat à élaborer des dispositions législatives tendant à réglementer l'activité des bureaux privés de renseignements, le Grand Conseil a adopté le 20 septembre 1983 une nouvelle loi intitulée "Loi instituant le contrôle des entreprises privées de surveillance, de protection, de recherches et de renseignements" (RSV 3.11 lit. E). L'art. 1er, qui régit les activités soumises à la loi, a la teneur suivante :

"Article premier .- Celui qui, dans le canton, exerce professionnellement une activité privée de surveillance, de protection, de recherche ou de renseignements, doit être pourvu d'une autorisation délivrée par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : le département).

Il en va de même des personnes ou entreprises qui, à titre professionnel rassemblent des informations personnelles dans des banques de données, fichiers ou installations analogues et les mettent à disposition de tiers.

Les entreprises de renseignements commerciaux ne sont pas soumises aux dispositions des articles 7 à 16."

Le chapitre IV de la loi vaudoise, relatif au traitement des renseignements personnels, qui traite de leur exactitude (art. 17), de leur communication (art. 18), et de leur sécurité (art. 19), prévoit à son art. 20 "un droit d'accès". Cette disposition a le contenu suivant :

"Art. 20.- Toute personne a le droit d'examiner sans frais, auprès d'une entreprise visée à l'article premier, alinéa 2, de la présente loi, la teneur des renseignements la concernant."

b) Ainsi que cela résulte des textes mentionnés ci-dessus, le législateur a clairement distingué deux catégories d'activité soumises à autorisation, soit celle consistant, sur mandat, à surveiller, protéger ou à rechercher des informations, d'une part, et celle consistant à exploiter commercialement une banque de données, c'est-à-dire un ensemble exhaustif et structuré de données fiables et cohérentes, organisées indépendamment de leurs applications, accessibles en temps utile aux clients de l'entreprise (pour une telle définition, voir par exemple le règlement du Conseil d'Etat de Genève du 22 septembre 1982 d'exécution de la loi sur les informations traitées automatiquement par ordinateur, cité par Schweizer/Lehmann, Droit de la protection des données, éd. Schulthess).

En l'espèce, la recourante invoque que son activité d'agence de renseignements - ou en d'autres termes de détective privé - tombe sous le coup de l'alinéa 1 exclusivement, et qu'elle ne conserve pas les éléments d'information recueillis à la suite des mandats qui lui sont confiés dans une banque de données, au sens défini ci-dessus, informations qui pourraient être accessibles à d'autres clients de l'agence. L'autorité intimée soutient certes que tel est pourtant bien le cas, mais est contredite sur ce point par la recourante. Or, il lui incombe en vertu de la maxime inquisitoriale d'établir d'office les faits pertinents et c'est elle qui supporte le fardeau de la preuve (Pierre Moor, Droit administratif, édition 1991, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, p.175 et ss). Dès lors qu'elle ne démontre pas que la recourante exploiterait une banque de données, on doit admettre que l'X.________ Sàrl n'exerce qu'une activité de détective privé, au sens de l'art. 1er al. 1 de la loi vaudoise.

c) Cela étant, toute la question est de savoir si l'on doit interpréter l'art. 20 de la loi vaudoise à l'encontre de son texte, au demeurant clair, qui restreint le droit d'accès aux renseignements auprès des seules entreprises visées par l'art. 1er al. 2 de ladite loi. L'autorité intimée prétend à cet égard que le but de la loi était de garantir un droit d'accès aux informations récoltées par toutes les entreprises soumises à la loi vaudoise.

L'interprétation de la loi doit d'abord être dégagée de sa lettre, le juge chargé de l'appliquer étant, en principe, lié par le texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n'est toutefois pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d'une norme ne corresponde pas à son sens véritable, auquel cas il est admis que le but d'une disposition puisse justifier une interprétation allant à l'encontre ou s'écartant de sa lettre (SJ 1993 p. 452 et réf. citées). Néanmoins, le principe reste qu'une norme claire n'a pas besoin d'interprétation et qu'il n'appartient pas au juge de modifier la portée d'un texte clair (ATF 122 III 415 c. 2b).

d) Dès lors, il faut examiner le sens véritable des dispositions litigieuses, en se référant aux travaux préparatoires de la loi vaudoise, afin de savoir si une interprétation à l'encontre du sens clair de la loi se justifie, comme le préconise l'autorité intimée.

L'exposé des motifs de la loi (BGC septembre 1983 p. 1396 et ss) distingue clairement la situation des détectives privés de celle des entreprises de renseignements; il apparaît que le nouveau chapitre IV de la loi était destiné uniquement à ces dernières et que le législateur n'entendait pas modifier substantiellement le statut du détective privé, mais était uniquement préoccupé par les qualités requises pour l'exercice de cette profession. L'extension apportée à la loi de 1945 avait pour but de réglementer la seule activité des bureaux de renseignements. Il est vrai que dans le projet de loi, l'art. 20 conférait un droit d'accès "auprès d'une entreprise soumise à la présente loi". Ainsi libellée, cette disposition du projet donnait effectivement un droit très étendu aux particuliers. Toutefois, cette disposition a été amendée par la commission qui l'a précisée en introduisant la référence aux entreprises visées à l'article premier alinéa 2 de la loi. On peut en déduire que la commission a volontairement restreint le droit d'accès à ces seules entreprises, excluant ainsi le droit d'obtenir des renseignements récoltés par le détective privé, dont l'activité aurait d'ailleurs été quasiment réduite à néant si l'art. 20 du projet de loi avait été adopté. Lors de la discussion, les députés ont clairement distingué les dispositions qui s'appliquaient d'une part aux entreprises de surveillance et de détectives privés de celles applicables aux agences de renseignements d'autre part (interventions des députés Philippe Pidoux; Olivier Etienne et François Geyer BGC septembre 1983 p. 1411 et ss, 1413 et ss et 1419 et ss). A la suite d'une intervention du député Etienne tendant à ce que les entreprises de renseignements commerciaux soient soustraites au régime d'autorisation et uniquement soumises au chapitre IV nouveau de la loi, le député Geyer a relevé que "nous avons de très sérieux indices prouvant qu'on a, avec le temps, glissé de la notion d'agence de renseignements économiques, comme on disait autrefois, à la notion de bureau de renseignements ... généraux !" (BGC septembre 1983 p. 1420).

A ce propos, le député Jomini a quant à lui relevé la difficulté qu'il y avait "à distinguer celui qui donne des renseignements commerciaux de celui qui fait une enquête privée, d'un détective qui vous apporte certains éléments sur des faits et gestes d'une certaine personne" (BGC septembre 1983 p. 1422). Compte tenu de cette difficulté, ce député a défendu l'idée du système général d'autorisation prévu par le projet de loi, y compris pour les entreprises de renseignements commerciaux, solution qui finalement a été retenue. Il en résulte que le législateur était conscient que certaines activités ne pouvaient pas nécessairement être clairement répertoriées dans une catégorie et qu'il a néanmoins renoncé à assujettir les détectives privés au chapitre IV nouveau de la loi vaudoise. Par conséquent, le sens véritable des normes litigieuses ne justifie pas de s'écarter de la lettre de l'art. 20 de la loi vaudoise.

Partant, la décision attaquée donnant l'ordre de communiquer les renseignements ne résiste pas à l'examen en l'état du dossier et au vu de la législation vaudoise. Point n'est besoin d'examiner si un éventuel refus d'obtempérer justifierait l'ouverture de la procédure prévue aux art. 6 et 16 de la loi vaudoise.

3.

Il faut encore examiner si la loi fédérale sur la protection des données est applicable et le cas échéant, si elle justifie l'ordre donné à la recourante.

a) La loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 [RS 235.1; ci-après : LPD], entrée en vigueur le 1er juillet 1993, régit le traitement des données concernant des personnes physiques et morales effectué par des personnes privées notamment (art. 2 al. lit. a). Elle définit à son art. 3 la notion notamment de "traitement" comme "toute opération relative à des données personnelles - quels que soient les moyens utilisés - notamment la collecte, la conservation, l'exploitation, la modification, la communication, l'archivage ou la destruction de données" (lit. e), le terme de "communication" comme le fait de rendre des données personnelles accessibles, par exemple, en autorisant leur consultation, en les transmettant ou en les diffusant" (lit. f), le concept de "fichier" comme "tout ensemble de données personnelles dont la structure permet de rechercher les données par personne concernée" (lit. g) et le "maître du fichier" comme "la personne privée ou l'organe fédéral qui décide du but et du contenu du fichier". Elle prévoit un droit d'accès aux informations (art. 8 LPD) qui est restreint dans certaines hypothèses (art. 9 LPD). Elle définit les atteintes à la personnalité et les motifs justifiant une telle atteinte (art. 12 et 13 LPD) et renvoie aux art. 28 à 28 l du code civil pour les prétentions découlant de la protection de la personnalité, pour ce qui concerne le traitement des données personnelles par des personnes privées (art. 15 LPD).

b) La recourante soutient que la législation fédérale ne lui est pas applicable vu l'activité déployée, ce que l'autorité intimée conteste en alléguant, sans l'établir d'ailleurs, que l'X.________ Sàrl se livrerait à une activité de renseignements, tenant un fichier de sa clientèle, ainsi que des personnes sur lesquelles elle a enquêté.

c) En l'état du dossier, le tribunal ne peut déterminer si la recourante est soumise à la LPD, notamment si elle détient un fichier au sens de l'art. 3 lit. i LPD et si celle-ci tombe sous le coup de l'art. 11 LPD. Quoi qu'il en soit, il appartient avant tout au juge civil de se prononcer sur les prétentions de la personne concernée découlant du droit de la personnalité [art. 15 LPD]. Le préposé fédéral à la protection des données ne pourra qu'exceptionnellement ouvrir une enquête à l'encontre des traitements effectués par des privés, lorsqu'une personne privée recourt à une méthode de traitement susceptible de porter atteinte à la personnalité d'un nombre important de personnes ou en relation avec l'obligation de déclarer les fichiers (art. 11 LPD) [FF 1988 II p. 443 et 485 en relation avec l'art. 24 du projet de loi devenu l'art. 29 LPD].

Dès lors, il apparaît conformément à l'art. 15 LPD que les autorités administratives n'ont pas à juger des litiges découlant du droit à la protection de la personnalité et notamment d'une éventuelle atteinte à ce droit et de la question de savoir si le refus d'accès à un éventuel fichier était justifié (dans ce sens et en relation avec les dispositions pénales de la LPD, FF 1988 II p. 490).

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat et des dépens seront alloués à la recourante qui a consulté un avocat.