TA - GE.1998.0086 - 1999-05-06 - c/Service des eaux, sols et assainissement

1.

Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

En vertu de l'art. 36 litt. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 litt. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).

3.

Fondé sur la clause générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures urgentes afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et imminentes dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette intervention peut avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la nécessité d'une base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter les frais de cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans une base légale expresse (E. Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, in: Le Droit de l'environnement dans la pratique, 1995, p. 370 ss).

L'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après : LPE) prescrit que :

"Les frais provoqués par des mesures que des autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et pour y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause."

Dans une disposition similaire, la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après : LEaux) prévoit que :

"Les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions."

Ces règles actuelles sont inspirées de l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP) et sont "étroitement analogues" à celui-ci (ATF 122 II p. 29, consid. 3).

Sur le plan cantonal, la loi sur la protection des eaux contre la pollution du 17 septembre 1974 (RSV 7.1 C) reprend les mêmes principes en prescrivant, à son art. 9 al. 2, que les frais d'intervention, d'assainissement et des autres mesures, ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution font l'objet d'un recouvrement auprès de ceux qui en sont la cause. S'agissant plus particulièrement des frais occasionnés par les interventions des centres de renfort (CR), chargés de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir ou combattre les cas accidentels de pollution par les hydrocarbures, les produits chimiques et les produits radioactifs (art. 1 et 8 de la loi précitée), ils sont également réclamés à ceux qui les ont provoqués. L'art. 11 du Règlement du Conseil d'Etat du 1er mai 1992 sur l'organisation des centres de renfort DCH, chimiques et radioactif et sur la fixation des frais d'intervention et autres mesures y relatives (ci-après: le Règlement; RSV 7.1 F) dispose en effet ce qui suit:

"Le département recouvre les frais liés à la défense contre les hydrocarbures et les produits chimiques auprès de ceux qui en sont la cause."

Le Règlement, en vigueur au moment des faits (août 1996), a été abrogé et remplacé par un nouveau règlement du 12 février 1997 (R 1997 p. 31 ss), qui reprend d'ailleurs les mêmes principes que ceux exposés ci-dessus, tout en indiquant expressément désormais que le département recouvre également les frais destinés à prévenir les effets des matières dangereuses auprès de ceux qui sont la cause de la menace (art. 12 du règlement du 12 février 1997). Cette précision est ainsi purement rédactionnelle et ne fait que reprendre le principe du remboursement des frais de prévention déjà prévu par l'art. 12 du Règlement. On relèvera néanmoins à cet égard qu'en vertu du principe de la non-rétroactivité des lois, selon lequel la cause doit être jugée au regard de la loi en vigueur au moment où les faits déterminants se sont produits, ce nouveau règlement n'est pas applicable au recourant, qui reste soumis à l'ancienne réglementation.

4.

Les dispositions précitées ont trait à ce que la doctrine appelle "l'exécution anticipée d'une obligation par équivalent" et constituent la base légale nécessaire pour imputer les frais d'intervention des services publics à ceux qui les ont provoqués (C. Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, 1983, p. 591 ss). Elle ne contiennent toutefois aucune indication sur les règles de responsabilité applicables et le juge dispose dès lors d'un large pouvoir créateur (C. Rouiller, op. cit. p. 596). Selon la jurisprudence, il convient de déterminer les personnes "qui sont la cause" des mesures de sécurité en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 107 1a 23, JT 1983 I 293; ATF 118 1b 414). Le perturbateur par comportement est la personne qui, par son propre comportement ou par celui de tiers qui sont sous sa responsabilité, cause directement un danger ou une perturbation contraire à la réglementation de police. Par comportement, il faut entendre aussi bien une action qu'une omission. Dans cette dernière hypothèse, l'omission ne peut toutefois entraîner une responsabilité que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder l'ordre. Est en revanche perturbateur par situation celui qui exerce un pouvoir de droit ou de fait sur la chose qui a provoqué la situation contraire au droit. Il s'agit avant tout du propriétaire, mais il peut aussi s'agir du locataire, du fermier, de l'administrateur ou du mandataire par exemple. Le critère déterminant est donc le pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir les choses dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source du danger (ATF 188 Ib 414/415; ATF Ib 47/48, JT 1990 I 485/486). Cependant, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures. Il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger. Un perturbateur par comportement est ainsi celui dont le comportement a causé immédiatement le danger.

De même, dans le cadre du perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait été la source du danger (ATF 118 Ib 415; JT 1990 I 485; cf. arrêts TA GE 92/0087 du 21 février 1994, GE 97/0001 du 27 novembre 1997, GE 97/0032 du 19 janvier 1999; C. Rouiller, op. cit., p. 598).

5.

a) En l'espèce, X.________ ne conteste pas - à juste titre d'ailleurs - sa qualité de perturbateur par situation au sens décrit ci-dessus. On relèvera en effet que le rôle d'un tiers qui serait intervenu dans la survenance du sinistre en tant que perturbateur par comportement n'a pu être établi. Tant le rapport de la gendarmerie du 12 août 1996 que celui de la police de sûreté du 30 août 1996 constatent que l'origine du sinistre provient d'une benne en bois contenant notamment des déchets de polyester, la présence d'un mégot de cigarette ou d'un reste de fusée n'ayant pas pu être prouvée.

b) Ce que le recourant critique en revanche, c'est l'obligation de rembourser des frais qu'il considère comme faisant partie de ceux inhérents à la lutte contre l'incendie. Ce raisonnement est totalement erroné. Dans son rapport d'intervention, le Plt Jean-Luc Cherbuin mentionne qu'en arrivant sur les lieux le 2 août 1996, on lui a signalé que l'entreprise X.________ employait des produits hautement inflammables et toxiques (colles, décapants, etc...) et qu'environ 600 litres d'acétone avaient été livrés à cette dernière dans la semaine (cf. rapport d'intervention du CR de Payerne produit par le SESA en cours de procédure). De plus, la proximité immédiate d'une entreprise de galvanisation (Y.________), dont certains locaux sont attenants à ceux du recourant, impliquait des mesures de précaution particulières. Compte tenu de ces éléments, l'aide de spécialistes en matière de lutte anti-pollution était indispensable et c'est la raison pour laquelle le centre CR a été alerté, avec pour mission de contrôler l'éventuelle pollution des eaux et de l'air dans le bâtiment, voire dans celui de l'entreprise voisine (Y.________). Il s'agissait manifestement d'une tâche relevant de la compétence d'un centre de renfort au sens de l'art 1er du Règlement, soit la prévention d'une pollution.

Certes, comme le relève l'autorité intimée, il est difficile de prévoir l'ampleur des moyens d'intervention qu'il faut déployer au moment de la réception d'un appel d'aide et le risque de disproportion entre les moyens engagés et ceux finalement nécessaires est inévitable. En l'occurrence toutefois, rien ne permet de mettre en doute l'appréciation de la situation par le responsable des sapeurs-pompiers de Moudon, qui a jugé opportune l'intervention du centre CR, ni la pertinence des mesures mises en oeuvre par ce dernier. Le nombre de personnes engagées (11 selon le rapport d'intervention du centre CR), ainsi que la durée de mise à disposition de ces dernières (4 heures selon le rapport précité) ne paraissent par ailleurs nullement disproportionnés aux circonstances du sinistre, ni aux risques que ce dernier représentait en matière de pollution. Il est à cet égard parfaitement plausible qu'il ait fallu plusieurs heures avant d'être certain que tout risque de toxicité de l'air et de l'eau était définitivement écarté.

Cela étant, la facture de la Commune de Payerne est pleinement justifiée en ce qu'elle a trait aux frais de personnel, de véhicules (déplacement et utilisation d'un bus de transport et carburant du véhicule DCH) et de matériel. S'agissant des frais administratifs, comptabilisés à forfait pour un montant de 100 fr., ils sont également corrects au regard du tarif fixé à l'art. 11 du Règlement. Cette disposition prévoit en effet un montant de 100 fr. à titre de "frais administratifs forfaitaires des centres".

6.

X.________ conteste encore d'autres postes de la facture du SESA, soit les frais du véhicule DCH en intervention (trois heures à 160 fr./heure, soit 480 fr.). Le rapport d'intervention du CR de Payerne mentionne, sous la rubrique "véhicules et engins engagés, déplacement + temps d'utilisation", un nombre de kilomètres parcourus par le véhicule DCH et par le bus (45 km). Il n'indique en revanche aucun temps d'utilisation ni aucun temps d'attente. Il est dès lors surprenant que le SESA ait ajouté trois heures d'intervention et une heure d'attente dans sa facture alors que de tels postes n'avaient pas été intégrés dans la facture du centre CR. Interpellée sur ce point par le juge instructeur, l'intimée ne s'est pas déterminée, se limitant à renseigner le tribunal en ce qui concerne les motifs de la facturation du matériel par son intermédiaire (11 tubes réactifs et 1 rouleau "Ph"; cf. correspondance du SESA du 2 mars 1999). A défaut d'explications, le tribunal s'en tient au contenu du rapport d'intervention et à celui de la facture de la Commune de Payerne. Il considère ainsi que les frais du véhicule DCH en intervention et en attente, par 480 fr. et 40 fr., ne sont pas justifiés et ne peuvent par conséquent être mis à la charge du recourant.

7.

En outre, le recourant n'admet pas devoir assumer les frais de matériel (tubes réactifs, par 88 fr.), ni ceux d'enquêtes, d'examens et de démarches (par 100 fr.), ni encore la taxe pour usure du matériel utilisé (par 100 fr.). Dans ses observations du 2 mars 1999, l'intimée explique les raisons pour lesquelles les tubes réactifs, utilisés par le centre CR n'ont pas été englobés dans la facture de ce dernier mais dans celle du SESA. Ce matériel appartenait à l'intimée et a été mis à disposition du centre CR. Il n'est à nouveau pas contestable que ce centre ait dû utiliser un rouleau de papier indicateur de "Ph" (facturé à 20 fr. dans la facture du CR de Payerne) et onze tubes réactifs (facturés à 8 fr. pièce dans la facture du SESA). De plus, l'art. 12 du Règlement dispose

expressément, à son al. 2, que le tarif ne comprend pas les frais de fournitures diverses, qui peuvent être facturés séparément. Contrairement à ce que soutient le recourant, il ne s'agit donc pas de frais administratifs, mais de frais distincts et effectifs dont le coût n'est pas prévu de manière forfaitaire.

Les frais d'usure du matériel sont quant à eux prévus par le tarif de l'art. 12 du Règlement, à concurrence de 100 fr. par intervention. Bien que, comme exposé ci-dessus, il n'ait pas été établi que le véhicule DCH de la Commune de Payerne soit intervenu durant trois heures, il est évident que ledit véhicule s'est déplacé à Moudon et qu'il a ainsi subi une usure, ne serait-ce que lors de son transfert de Payerne jusqu'au lieu du sinistre. Les frais précités peuvent par conséquent être réclamés au recourant. De même, les frais d'enquête, d'examens et de démarches sont prévus par la disposition susmentionnée, dans une fourchette comprise entre 100 fr. et 1'000 fr. par intervention. En l'occurrence, l'existence d'une intervention n'est pas contestable et un montant est dû à ce titre. On soulignera à cet égard que c'est le montant minimum qui a été facturé et qu'il n'est dès lors pas critiquable.

Enfin, X.________ conteste les frais de rappel qui lui sont réclamés, par 15 fr. Il estime que ces frais ne sont pas dus car, lorsqu'ils lui ont été facturés le 29 avril 1998, il attendait toujours une réponse à sa lettre du 25 mai 1997. Cette critique est ici encore infondée. En effet, non seulement le SESA a répondu le 29 mai 1997 à la correspondance que lui avait adressée le recourant le 25 mai 1997, mais il a encore clairement précisé à ce dernier que la facture de 2'120 fr. 50 restait due malgré les remarques formulées par l'intéressé. Des frais de rappel, dont le montant est au demeurant nullement excessif, se justifient par conséquent parfaitement.

8.

En conclusion, les arguments soulevés par X.________ dans le cadre de son recours sont partiellement fondés, soit en tant qu'ils concernent les frais d'intervention et d'attente du véhicule DCH, par 520 fr. au total (480 fr. et 40 fr.). Les autres frais sont en revanche justifiés. Cela étant, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée modifiée en ce sens que la facture litigieuse est réduite de 520 fr. S'agissant des frais, ils seront partiellement mis à la charge du recourant, par 300 fr., somme compensée par le dépôt de garantie versé. N'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, X.________ n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).