TA - GE.2000.0096 - 2001-02-15 - TUNA Fatima et Rafael c/ Municipalité de Nyon

1.

L'objet du présent litige porte sur la question de savoir si le refus d'accorder une concession de type A aux recourants peut être fondé sur l'existence d'un projet de nouveau règlement et la nécessité d'attendre son adoption formelle. La municipalité soutient que tel est le cas, alors que selon les recourants, le projet ne modifie pas la situation actuelle, le règlement en vigueur autorisant l'octroi de 14 concessions A, auxquels s'ajoutent deux concessions provisoires du même type accordées au titre de mesures provisionnelles dans le cadre de procédures pendantes confirmées par arrêt du 7 avril 1999 de la chambre des recours du Tribunal administratif (voir l'arrêt RE 99/0009). Ainsi, le projet de règlement - dont l'art. 9 prévoit une autorisation A pour 1'000 habitants -, d'où l'octroi de 16 autorisations A, permettrait à peine de satisfaire les détenteurs actuels et les deux titulaires des concessions A provisoires.

a) Le droit cantonal ne règle pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en la matière est fondée sur les art. 2 al. 2 litt. c et 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC) (arrêt du TA GE 93/0128 du 6 décembre 1994), ainsi que sur l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR).

b) Au niveau communal, le règlement concernant le service des taxis de la Commune de Nyon (ci-après : le règlement) a été adopté par le conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982. Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15 octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé par la Division fédérale de la police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5 octobre 1982. Un projet de nouveau règlement est actuellement en circulation auprès des chauffeurs de taxis (ci-après : projet). Les art. 45 et 46 du règlement prévoient deux types d'autorisations pour exploiter une entreprise de taxis : soit l'autorisation de type A, avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, qui n'est délivrée que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent, et l'autorisation de type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, qui est accordée sans limitation quant au nombre. Selon l'art. 43 règlement (voir l'art. 8 du projet), pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une bonne réputation, établir que les conducteurs et les véhicules répondent aux exigences du règlement, être propriétaire des voitures utilisées, disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir et offrir aux conducteurs des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances. Les bénéficiaires des autorisations de type A ont le droit de faire stationner leurs véhicules aux emplacements qui leur sont assignés par le Service de police. Le stationnement de ces véhicules ailleurs qu'à ces emplacements est interdit (art. 4 al. 1 règlement). Les bénéficiaires des autorisations de type B n'ont pas le droit de faire stationner leurs véhicules sur le domaine public (art. 5 règlement). Le Service de police peut accorder des permissions limitées de stationnement valables pour les deux catégories d'autorisation, notamment lors de manifestations importantes. Il détermine la durée et l'étendue de ces permissions spéciales (art. 6 règlement). Le requérant adresse sa demande à la municipalité en produisant un acte de moeurs ainsi qu'un extrait de casier judiciaire récent. Il précise quel genre d'autorisation il entend obtenir (art. 44 règlement; art.

10 du projet). Les autorisations de types A et B peuvent être délivrées à une société dont le représentant légal remplit les conditions prévues (art. 47 règlement art. 11 du projet). Les autorisations sont valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin de l'année (art. 48 règlement; art. 12 du projet). Les autorisations sont personnelles et intransmissibles. En cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation pourra être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise s'il remplit les conditions du règlement et sous réserve de la disposition de l'art. 45 (art. 55 règlement; art. 13 du projet).

c) En outre, il résulte de la lecture du projet de réglementation, produit par la municipalité et selon laquelle il se trouve actuellement en circulation auprès des chauffeurs de taxis, que l'art. 7 prévoit toujours deux types d'autorisations pour exploiter une entreprise de taxis, respectivement A ou B, l'autorisation de type A donnant le droit de procéder au transport de personnes avec permis de stationnement sur le ou les emplacements du domaine public désignés par la Municipalité, tandis que l'autorisation de type B ne comprend pas de permis de stationnement sur le domaine public. Une modification par rapport à l'actuel règlement se rapporte au mode de fixation du nombre maximal d'autorisations de type A, une seule étant admise par tranche de 1'000 habitants, selon l'art. 9 ch. 1, 3ème paragraphe du projet, le chiffre 2 de cette disposition prévoyant toujours que l'autorisation de type B est accordée sans limitation quant au nombre.

2.

a) L'usage de places de parc officielles par des taxis constitue une utilisation accrue du domaine public (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 620; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsque, comme en l'occurrence, il entrave l'usage commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé pour des tiers (B. Knapp, op. cit., p. 619). Selon une jurisprudence constante jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage accru du domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer l'art. 31 aCst., désormais garantie sous la dénomination de "liberté économique", à l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). A la suite de nombreuses critiques formulées à l'égard de cette jurisprudence, la Haute Cour a réexaminé la question et elle a admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but de la réglementation du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia 473, JT 1977 I 379). Ainsi le régime d'autorisation d'usage accru du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620). L'autorité doit agir selon des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481 consid. 5). En revanche, des motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 37 et réf. cit.). La décision doit en outre respecter les principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2; ATF 121 I 129, JT 1997 I 259).

D'un autre point de vue, une collectivité publique peut, de façon générale et même sans base légale, soumettre à autorisation tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun, qui n'est pas conforme à la destination ordinaire de la chose, ou qui entrave l'usage commun par les tiers (v. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Bâle et Francfort s/Main 1991, no 3021, références citées; arrêt GE 97/00122 du 27 novembre 1997). Le Tribunal fédéral a considéré, a fortiori, que l'administration est fondée à déterminer des critères de décision, même sans base légale formelle, quand la loi prévoit elle-même une procédure d'autorisation. Il est certes souhaitable que la loi contienne ces critères, afin d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité des décisions, mais le défaut de base légale ne rend pas pour autant anticonstitutionnel le refus d'une autorisation. Ainsi, une base légale contenue dans la loi cantonale sur les communes a été jugée suffisante, dès lors qu'elle contient une clause de délégation de compétence en faveur de la commune, dont cette dernière a fait usage dans le règlement communal de police pour délivrer les autorisations pour installer un cirque sur une place réservée à ce genre de représentation (ATF 121 I 279, sp. p. 283, JdT 1997 I 264, sp. p. 266).

b) La protection de la liberté économique de l'art. 31 aCst. garantit aussi l'égalité de traitement entre concurrents directs, à savoir entre personnes appartenant à une même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 II 129; ATF 121 I 129) et offre à cet égard une protection plus étendue que l'art. 4 aCst. (ATF 123 I 279; ATF 121 I 279, JdT 1997 I 264; ATF 119 Ia 445, JdT 1995 I 313; ATF 106 Ia 274ss et la jurisprudence citée). L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même et que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 121 I 279; JdT 1997 I 264 et ATF 119 Ia 445, JdT 1995 I 313). En outre, selon le Tribunal fédéral, il n'existe pas de droit à l'égalité dans l'illégalité, de sorte que nul ne peut revendiquer un traitement qui ne correspond pas aux exigences légales, alors que l'autorité compétente a décidé de régulariser la situation (arrêt non publié du Tribunal fédéral 2P.314/1998 du 18 mai 1999 rendu suite à l'arrêt GE 97/0120 du 16 juillet 1998; ATF 124 IV 44; ATF 123 II 248).

3.

a) Le Tribunal administratif a déjà examiné la situation prévalant dans la Commune de Nyon, en matière d'attribution de concessions de taxis, dans deux arrêts auxquels les parties se sont référées en procédure, à savoir les arrêts GE 96/0068 du 13 janvier 1997 et GE 96/0089 du 24 février 1998 dans lesquels le tribunal a admis les recours, annulé les décisions attaquées en renvoyant la cause à la Municipalité de Nyon pour qu'elle statue à nouveau. Il s'agit de deux cas dans lesquels la municipalité avait refusé de délivrer une concession A en application de l'art. 45 du règlement, considérant que les besoins en taxis étaient satisfaits par l'attribution de 13, respectivement 14, concessions de ce type et que les places de stationnement à la Place de la Gare ne permettaient pas d'augmenter le nombre de taxis autorisés à y stationner. Dans le premier arrêt précité, le Tribunal administratif a renvoyé la cause à la Municipalité de Nyon pour qu'elle statue à nouveau, sur la base d'un examen complet et circonstancié des besoins en taxis de la commune et des possibilités, le cas échéant, d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs qu'à la place de la Gare (GE 96/0068). Dans le second arrêt précité, qui a annulé les décisions attaquées parce que contraires au principe de l'intérêt public et de la proportionnalité (GE 96/0089), le tribunal a reproduit un tableau de répartition des concessions A et B dont il résulte qu'il y a 14 concessions de type A. Depuis lors, à cela s'ajoutent les deux autorisations octroyées provisoirement, au titre de mesures provisionnelles, auxquelles se réfèrent les recourants, qui ont été confirmées par un arrêt du 7 avril 1999 de la chambre des recours du Tribunal administratif (RE 99/0009), portant le nombre total de ce type d'autorisation A de 14 à 16 unités. Quant à la liste d'attente des demandeurs de concessions de type A qui remonte à fin 1996, M. Tuna y apparaît en quatrième position. Dans l'arrêt GE 96/0089 précité, le Tribunal administratif a par ailleurs jugé que l'autorité municipale ne peut pas se borner à écarter une demande de concession de type A en invoquant la saturation du marché et la priorité du ou des titulaires d'une telle concession.

En effet, si elle doit aussi prendre en compte le fait qu'une multiplication des autorisations peut engendrer des situations susceptibles de provoquer des désordres, elle doit veiller à ce que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels par exemple en organisant des "turnus" (arrêts GE 96/0089 du 24 février 1998 et GE 96/0069 du 13 janvier 1997; voir également les arrêts GE 97/0008 du 30 juin 1998; GE 99/0053 du 31 janvier 2000; GE 99/0138 du 31 mars 2000). Le tribunal a considéré que l'autorité intimée devrait se fonder sur une étude sérieuse permettant de déterminer les besoins de la commune en taxis et par conséquent l'opportunité d'une éventuelle augmentation des concessions A, qui devrait reposer sur des critères divers (la population, la distance séparant la commune impliquée des autres communes, la structure de la population concernée ainsi que sa fortune et ses revenus, l'existence et la structure des transports publics à disposition, la présence de centres commerciaux, les besoins liés à la proximité de l'aéroport de Cointrin, le nombre et les habitudes des vacanciers, touristes, frontaliers, etc.). Le tribunal a précisé que la question d'une éventuelle redistribution de toutes les concessions déjà accordées pourrait aussi être étudiée à cette occasion.

b) Dans sa jurisprudence constante, le Tribunal fédéral a refusé à plusieurs reprises de considérer les autorisations de taxi A comme des droits acquis (ATF 102 Ia 448 consid. 7 et réf. cit.). Dans un arrêt qui concernait l'octroi de concessions pour le service des taxis donnant droit de stationner sur le domaine public, le Tribunal fédéral a jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas "conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire" (ATF 108 Ia 235, JT 1984 I 2). Plus récemment, le Tribunal fédéral a rappelé "qu'il découle du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges." (ATF 121 I 279, in JdT 1997 I 264).

c) S'agissant du cas d'espèce, il résulte de la jurisprudence précitée que le système issu du règlement en vigueur prévalant à l'heure actuelle dans la Commune de Nyon ne saurait aucunement se justifier, dès lors qu'il fige la situation en limitant à un nombre déterminé la délivrance de concessions de type A. Il s'ensuit qu'à défaut d'une véritable innovation que comporterait le projet, aucune justification ne permettrait, dans la mesure susmentionnée, à la municipalité de refuser sans autre motif pertinent de délivrer une nouvelle autorisation, alors même qu'elle aurait renouvelé les autres autorisations, au lieu d'instaurer un "turnus" et de redistribuer ainsi une partie des concessions A. Or, le Tribunal administratif constate que la nouveauté introduite par l'art. 9 ch. 1, 3ème paragraphe du projet, n'apporte en réalité pas de changement notable - pas plus qu'il ne tient compte des recommandations quant aux critères à prendre en considération, selon l'arrêt du 24 février 1998 précité. En effet, le nombre actuel de 16 concessions A demeurerait identique, à l'entrée en vigueur supposée du projet, le nombre d'habitants, de l'ordre de 16'000, ne donnant lieu qu'à l'octroi de 16 concessions de type A. Le projet fait en revanche fi des critères allant dans le sens de l'organisation d'un turnus, du respect d'un ordre de priorité lié à l'ancienneté et/ou de la création d'autres places de stationnement soumises au règlement. Le projet ne prévoit pas non plus l'introduction d'autres mesures qui seraient de nature à ne pas maintenir - ou du moins favoriser - une situation quasi monopolistique dont profitent deux entreprises de la place et qui empêche quiconque d'accéder à l'autorisation de type A, ce qui contrevient à la liberté économique (art. 27 Cst. féd.). C'est dès lors à juste titre que les recourants soutiennent que la municipalité ne peut pas refuser de délivrer l'autorisation A en se retranchant derrière la procédure d'adoption du projet de nouvelle réglementation, laquelle ne modifie pas la situation prévalant actuellement, en vertu de laquelle deux de ses concurrents, père et fils, continueraient de disposer d'un véritable privilège en restant titulaires d'une large majorité des concessions A, au nombre de 11, les trois autres autorisations A et les deux concessions provisoires restant, le cas échéant, en mains des cinq mêmes chauffeurs.

d) En conclusion, le tribunal de céans ne saurait adopter le point de vue de la municipalité qui s'est refusée à augmenter le nombre des concessions A ou à revoir la clef de répartition de celles-ci, jusqu'à l'aboutissement de la procédure de revision de la réglementation communale. En effet, indépendamment du fait qu'il s'agit de considérations relevant de la politique économique, en principe inadmissibles comme on l'a vu ci-dessus, une telle motivation se heurte également au postulat de l'égalité de traitement, qui doit aussi être respecté en matière de concessions de taxis (GE 97/0203 du 23 septembre 1998 notamment). Il apparaît pertinent de relever qu'au vu du projet de réglementation, qui n'apporte pas de modification pertinente et n'est pas de nature à influencer le sort du présent litige, - puisqu'il maintient le nombre d'autorisations de type A au nombre de 16 -, la municipalité n'a pas effectué une pesée circonstanciée des intérêts au sens indiqué par les considérants de l'arrêt GE 96/0089 précité et elle a outrepassé le pouvoir d'appréciation que lui confère la loi. Rien dès lors ne justifie d'attendre l'adoption supposée de la nouvelle réglementation, qui certes définit désormais un critère lié au nombre d'habitants (voir l'art. 9 du projet prévoyant un plafond d'une autorisation A pour 1000 habitants), mais qui introduit par là-même un système ne changeant rien à la problématique liée à une situation de blocage prohibée selon la jurisprudence du Tribunal administratif.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal administratif à admettre le recours. En application de l'art. 55 al. 2 LJPA, le tribunal décide de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Nyon ainsi qu'une indemnité de dépens à verser à chacun des recourants Rafael et Fatima Tuna, dont l'avance de frais leur sera restituée, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel.