TA - GE.2003.0114 - 2004-05-17 - c/ Cheffe du Département de l'économie du canton de Vaud

1.

L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions de la police cantonale rendues en matière de mesures administratives prononcées à l'encontre d'un exploitant d'établissement public.

2.

Conformément à l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.

Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC 2001/0086 du 15 octobre 2001).

4.

a) La décision attaquée est fondée sur l'art. 61 de la Loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV 8.6), entrée en vigueur le 1er janvier 2003 en remplacement de l'ancienne loi sur les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984 (aLADB). Cette disposition a la teneur suivante :

"Le département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, aux dispositions de la présente loi en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool."

Les dispositions de la LADB en rapport avec le service de boissons alcooliques et la lutte contre l'abus d'alcool sont celles des art. 50 et 51 LADB. Ces dispositions, qui rappellent le principe posé par La loi fédérale sur l'alcool du 21 juin 1932 (art. 41 al. 1 litt. i, aux termes duquel il est interdit d'exercer le commerce de détail de boissons distillées sous la forme de remise à des enfants et à des adolescents de moins de dix-huit ans; RS 680; ci-après : loi sur l'alcool; cf. également dans le même sens art. 37a al. 2 de l'Ordonnance sur les denrées alimentaires du 1er mars 1995, RS 817.02, ci-après ODAI), précisent ce qui suit :

"Interdiction de servir des boissons alcooliques

Art. 50.- Il est interdit de servir et de vendre des boissons alcooliques :

a) aux personnes en état d'ébriété; b) aux personnes de moins de seize ans révolus (loi scolaire réservée); c) aux personnes de moins de dix-huit ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou considérées comme telles.

(…)."

"Protection de la jeunesse

Art. 51.- Les enfants de moins de douze ans révolus n'ont accès aux établissements que s'ils sont accompagnés d'un adulte. Toutefois, dès l'âge de dix ans révolus, les enfants peuvent avoir accès aux établissements jusqu'à 18 heures, s'ils sont en possession d'une autorisation parentale.

Les mineurs âgés de douze à seize ans révolus non accompagnés d'un adulte, mais en possession d'une autorisation parentale, peuvent fréquenter les établissements jusqu'à 20 heures à l'exclusion de ceux mentionnés aux alinéas suivants et des salons de jeux.

Les mineurs de plus de seize ans révolus peuvent fréquenter tous les établissements à l'exclusion des night-clubs."

En l’occurrence, le déroulement des faits qui se sont produits le 9 juillet 2003, tels qu'ils ressortent du rapport, n'est pas contesté par la recourante. Il n'est également pas litigieux qu'en ayant servi ce jour-là des boissons alcooliques (bière) et distillées (vodka notamment) à quatre jeunes, tous âgés de moins de dix-huit ans révolus, l’employée de la recourante a violé tant l'art. 41 al. 1 litt. i de la loi sur l'alcool, que l'art. 50 al. 1 litt. b et c LADB (cf. rapport et procès-verbal d'audition de E.________ du 14 juillet 2003, réponse à la question 3). De même, l'art. 50 al. 1 litt. a LADB n'a pas été respecté, puisque, toujours selon les déclarations de la serveuse, les jeunes gens étaient visiblement ivres lorsqu'elle a accepté de les servir, ou de continuer à les servir (cf. rapport, loc. cit.). En outre, l'art. 51 al. 2 LADB a également été violé. En effet, trois des adolescents étaient âgés de moins de seize ans révolus (F.________, H.________ et I.________, âgés respectivement de 15 ans pour les deux premières et de 14 ans pour la dernière), de sorte qu'ils ne pouvaient même pas, à défaut d'être en possession d'une autorisation parentale, fréquenter l'établissement en cause.

Enfin, force est de constater que l'art. 37a al. 3 ODAI n’a pas non plus été respecté. Aux termes de cette disposition, "Le point de vente doit être muni d'un écriteau bien visible sur lequel figure de façon clairement lisible que la remise de boissons contenant de l'alcool est interdite aux enfants et aux jeunes. Cet écriteau doit indiquer les âges seuils de remise prescrits à l'al. 2 et par la législation sur l'alcool." Or, comme cela ressort du rapport, si un panneau indiquant que l'accès au A.________ était interdit aux moins de dix-huit ans était bien appliqué sur la porte d'entrée du café-bar, aucune indication quant aux restrictions d'âge pour la consommation d'alcool ne se trouvait en revanche à l'intérieur de l'établissement.

b) L'interdiction de débiter des boissons alcooliques fait partie des mesures administratives prévues par le titre 11 de la LADB, lequel instaure, mis à part l'interdiction précitée, deux autres mesures, respectivement plus et moins sévère, à savoir le retrait de la licence ou de l'autorisation simple avec ordre de fermeture (art. 60 LADB) et l'avertissement dans les cas d'infractions de peu de gravité (art. 62 LADB). En l'occurrence, il n'est pas contestable que les infractions commises sont graves, tant par leur cumul (art. 50 et 51 LADB, art. 41 al. 1 litt.i loi sur l'alcool et 37a al. 3 ODAI) que par l'âge et l'état de certains mineurs au moment de l'intervention de la police – on rappelle à cet égard que l'auteur du rapport a déclaré que son service n'avait jamais eu connaissance d'une affaire aussi grave en ce qui concerne la consommation d'alcool par des mineurs dans un établissement (certains mineurs ont quitté le A.________ en état d'ébriété avancé et une jeune fille n'était plus capable de marcher) –. Dans ces circonstances, on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle affirme que l'on n'est pas en présence d'une situation justifiant une mesure au sens de l'art. 61 LADB.

On relèvera par ailleurs que l'amende n'est pas prévue par la loi, de sorte que l'allégation de la recourante contenue dans ses premières écritures, affirmant qu'une amende suffirait largement pour sanctionner la faute qui pourrait lui être reprochée, est totalement dénuée de pertinence et ne saurait être retenue.

5.

Le principe d'une interdiction de débiter des boissons alcooliques à l'intérieur du A.________ étant admis, il reste à examiner, d'une part, si les motifs invoqués par la recourante pour tenter d'échapper à toute sanction sont fondés et, d'autre part, si la durée fixée par la cheffe du département (un mois) est appropriée à l'ensemble des circonstances, étant rappelé à cet égard que le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est limité à l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation.

a) X.________ ne nie pas l’existence des infractions susmentionnées. Elle rejette en revanche toute responsabilité personnelle quant à leur réalisation. Elle invoque à cet égard que les faits reprochés doivent être imputés à son employée, E.________, dans la mesure où c’est cette dernière qui a servi les boissons alcooliques à des mineurs. La recourante affirme avoir pourtant correctement instruit sa serveuse et, en particulier, lui avoir exposé que la vente de boissons alcooliques aux personnes âgées de moins de seize ans révolus était interdite et que la vente de boissons alcooliques distillées aux personnes âgées de moins de dix-huit ans était également interdite. Elle lui aurait également rappelé que la vente de boissons alcooliques à des personnes dans un état d'ébriété était prohibée. Dans la mesure où elle aurait ainsi pris tous les soins commandés par les circonstances (diligence dans le choix de son employée, dans les instructions données à cette dernière et dans sa surveillance), pour éviter la survenance des faits incriminés, elle devrait être libérée de toute responsabilité en application de l’art. 55 CO.

c) Conformément au principe général, toute mesure administrative ou de police doit être dirigée contre celui qui met l’ordre public en danger, c’est-à-dire contre le perturbateur (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. 1991, spéc. ch. 122 p.27).

En droit administratif, on distingue deux types de perturbateur, soit le perturbateur par comportement et le perturbateur par situation. Le perturbateur par comportement est la personne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d’elle (tels que ses enfants ou ses employés), cause directement un danger ou une perturbation contraire à la réglementation de police ; un employeur peut ainsi être mis en cause pour répondre, le cas échéant, du dommage causé par ses travailleurs, cela en application analogique de l'art. 55 CO. On compte en effet au nombre des perturbateurs par comportement celui qui, "sans avoir créé un état de fait illicite, dispose des personnes (...) qui l'ont engendré" (C. Rouiller, L’exécution anticipée d’une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel., p. 598). Le perturbateur par situation se définit, quant à lui, comme la personne qui a la maîtrise de droit ou de fait sur des biens susceptibles de créer directement en tant que tels ou par leur utilisation un danger pour l’ordre public (voir notamment Blaise Knapp, op. cit., spéc. ch. 122 et 123 p. 27 ; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p.601 ; cf. également arrêts TA GE 2000/0063 du 5 septembre 2000 et RE 1993/0033 du 15 juin 1993).

e) Dans le cas présent, la recourante remplit les conditions du perturbateur par comportement. Il est vrai que dans l'arrêt mentionné ci-dessus, le Tribunal administratif avait jugé, en application de l'art. 83 aLADB, qui autorisait l’autorité à fermer un établissement où "avaient été commis" des désordres graves ou des actes contraires aux bonnes mœurs, que la formulation passive de cette disposition démontrait qu’il n’était pas nécessaire que les actes en cause puissent être imputés à faute au tenancier et que "il s’agi[ssait] d’une disposition [permettant] d’ordonner des mesures de police à l’égard du perturbateur par situation (…)". Dans le cas d’espèce, il n’était pas contesté que l’existence d’un trafic de drogue dans l’établissement du recourant ne lui était pas imputable à faute, l’autorité intimée n’ayant jamais reproché à ce dernier de couvrir ou de favoriser ce trafic. Selon le tribunal de céans, l’art. 83 LADB pouvait néanmoins trouver application, même en l’absence de toute faute du tenancier. Il importait donc peu de savoir si le recourant aurait pu ou dû empêcher la situation retenue par la décision attaquée (arrêt TA GE 2000/0063 précité). En l'occurrence cependant, X.________ est bien la personne dont les actes commis par son employée ont provoqué une perturbation contraire à la réglementation de police en matière de vente d'alcool à des mineurs. Certes, la recourante tente d'échapper à sa responsabilité en exposant qu’elle aurait pris tous les soins commandés par les circonstances pour éviter la réalisation des infractions commises. Elle invoque la preuve libératoire offerte à l’employeur par l’art. 55 CO. Selon cette disposition, déjà mentionnée ci-dessus, "l’employeur est responsable du dommage causé par ses travailleurs ou ses autres auxiliaires, s’il ne prouve qu’il a pris tous les soins commandés par les circonstances pour détourner un dommage de ce genre ou que sa diligence n’eût pas empêché le dommage de se produire". La responsabilité de l’employeur est une responsabilité objective en ce sens qu’elle ne présuppose pas une faute de la part de l’employé : il suffit que ce dernier ait causé ou contribué à causer le dommage par son comportement, que ce soit par un acte ou une omission (Pierre Engel, Traité des obligations en droit suisse, Berne 1997, p.533 et les réf. cit.).

La loi ne décharge l’employeur de sa responsabilité que s’il prouve avoir effectivement accompli tout son devoir ou que sa diligence n’eût pas empêché le dommage de se produire (Pierre Engel, op. cit. p. 534).

f) On ne saurait toutefois suivre l'intéressée dans son raisonnement. Si tel était le cas, on arriverait à la solution où aucune sanction au sens de l'art. 61 LADB ne pourrait être prononcée lorsque l'infraction grave prévue dans cette disposition aurait été commise, non pas par l'exploitant de l'établissement, mais par l'un de ses employés. Il est évident qu'une telle interprétation ne correspond pas à la volonté du législateur, qui n'avait manifestement pas pour objectif de sanctionner une infraction, grave ou réitérée, dans le domaine de la protection des mineurs contre les abus d'alcool dans la seule hypothèse où le titulaire de la patente aurait commis personnellement dite infraction. Quoi qu'il en soit, même à supposer que l'intéressée puisse échapper à toute sanction aux conditions de l'art. 55 CO, force est de constater que ces conditions ne sont pas réalisées en l'espèce.

g) Tout d'abord, les affirmations de la recourante selon lesquelles elle aurait correctement choisi, instruit et surveillé sa serveuse sont clairement contredites par les déclarations de cette dernière. E.________ a affirmé lors de son audition du 14 juillet 2003 avoir été informée par Alexander Marchand du fait qu'il ne fallait pas servir d'alcool à des mineurs (seize ans pour la bière et le vin et dix-huit ans pour les boissons distillées). Elle paraît en revanche n'avoir jamais rencontré la recourante avant les faits, déclarant avoir été engagée par l'époux de cette dernière, B. X.________, le 1er juillet 2003 et pour une période d'essai d'un mois. Alexander Marchand a déclaré, pour sa part, exercer depuis fin mai 2003 la fonction de responsable de l'établissement en l'absence de Markus et X.________, avoir été chargé par ce dernier de la formation de E.________, avoir informé cette dernière que l'on ne servait pas d'alcool à des clients âgés de moins de dix-huit ans et qu'en cas de doute, il était nécessaire de leur demander une pièce d'identité. Il ressort dès lors des témoignages susmentionnés – que rien ne permet de mettre en doute - que la recourante n'a jamais instruit personnellement sa serveuse, qu'elle s'est déchargée de cette tâche sur son mari, lequel s'en est à son tour remis à Alexander Marchand, qui a en définitive été le seul à rendre E.________ attentive aux règles légales en matière de service d'alcool aux jeunes. Or, il appartenait à X.________, en sa qualité de détentrice de la licence d'exploitation du A.________, de s'assurer que tout le personnel de son établissement avait été correctement instruit et respectait scrupuleusement les consignes données, tout particulièrement en matière de service d'alcool aux jeunes gens. S'étant déchargée de cette tâche sur son mari, sans s'assurer au minimum que celui-ci avait personnellement instruit les employés de son établissement, la recourante a manifestement fait preuve de grave négligence dans le respect de ses obligations.

Ensuite, l'engagement le 1er juillet 2003 d'une serveuse en la personne de E.________ est fortement critiquable. Mis à part l'engagement d'une employée étrangère au mépris des prescriptions légales en matière de police des étrangers, il s'agissait encore d'une ancienne étudiante n'ayant aucune formation ni aucune expérience dans la branche. A cela s'ajoute qu'au moment des faits le 9 juillet 2003, l'intéressée ne travaillait que depuis une semaine à peine et n'avait donc même pas encore terminé sa période d'essai d'un mois. Il est particulièrement choquant de constater que, dans de telles circonstances, X.________ a accepté de s'absenter, préférant de toute évidence prendre des vacances - au demeurant d'une durée très longue (six semaines, cf. déclarations de son mari du 3 septembre 2003) – au lieu de s'assurer personnellement de la bonne marche de son établissement. Même si ici aussi, la recourante a préféré se décharger complètement sur son mari, cela n'enlève rien à ses responsabilités.

Ainsi, au vu de l’ensemble des circonstances exposées ci-dessus, on ne saurait admettre que la recourante a eu le comportement que l'on était en droit d'attendre d'elle dans l'exploitation de son établissement. Ayant fait preuve de grave négligence dans le choix des mesures à prendre en vue de faire respecter notamment les art. 50 et 51 LADB, elle doit en assumer les conséquences.

6.

L’autorité intimée soutient pour sa part que la recourante doit répondre des infractions en cause en application de l’art. 37 LADB selon lequel "les titulaires des autorisations d’exercer et d’exploiter répondent de la direction en fait de l’établissement". Cette disposition, qui figure dans la LABD sous la note marginale "Responsabilités", créerait, selon elle, un cas de responsabilité objective à charge des personnes responsables de la gestion et de la direction d’un établissement public. A l’encontre de ce raisonnement, la recourante soutient que la disposition cantonale ne ferait que confirmer les principes généraux applicables en droit fédéral de la responsabilité civile. Elle n’introduirait nullement une responsabilité objective ou aggravée, mais rappellerait seulement le principe de la responsabilité pour auxiliaires (art. 55 CO).

Le tribunal peut laisser cette question ouverte. Que l’art. 37 LADB introduise un nouveau cas de responsabilité objective ou qu’il confirme la responsabilité pour auxiliaires, la recourante doit de toute façon répondre des infractions commises par son employée en application des principes généraux du droit administratif rappelés ci-dessus (responsabilité du perturbateur par comportement) et elle ne dispose à cet égard d’aucune preuve libératoire comme il est démontré ci-dessus.

7.

En résumé, les infractions dont s'est rendue coupable E.________ sont incontestablement graves et justifient pleinement une interdiction de débiter des boissons alcooliques conformément à l'art. 61 LADB. Si X.________ n'a commis personnellement qu'une seule des infractions mentionnées dans la décision attaquée (violation de l'art. 37a al. 3 OADI), la négligence dont elle a fait preuve dans la gestion de son café-bar n'en mérite pas moins une mesure telle que celle infligée le 12 novembre 2003. Quant à la durée de l'interdiction prononcée (un mois) – qui se situe dans la fourchette inférieure de la sanction prévue (dix jours au minimum et six mois au maximum) -, elle s'avère pleinement proportionnée compte tenu de la gravité des faits en cause, d'autant plus que cette mesure n'est pas tombée pendant une période de l'année particulièrement rentable pour les établissements publics, comme cela l'aurait été si la sanction avait été ordonnée durant les fêtes de fin d'année.

8.

Cela étant, la décision entreprise s'avère pleinement conforme à la loi et à ses ordonnances et règlements d'application. Elle ne relève en outre ni d'un abus ni d'un excès du pouvoir d'appréciation. Le recours ne peut dès lors qu'être rejeté et la décision entreprise confirmée.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).