TA - GE.2004.0004 - 2004-08-16 - c/ Municipalité de Montreux

A.

Par décision du 15 avril 1994, la Municipalité de Montreux a délivré à X.________ une autorisation d'usage à bien plaire du domaine public lui permettant d'installer un point de vente sur les quais de Montreux en lui attribuant à cet effet "l'emplacement No ******** du ********". Par décision du 23 mars 1995, la municipalité a refusé de renouveler cette autorisation pour l'année 1995 en invoquant, d'une part, des problèmes d'hygiène et, d'autre part, le fait qu'X.________ employait du personnel ne parlant pas français. En raison du désistement de certains vendeurs, la municipalité a, par décision du 25 juillet 1995, finalement renouvelé l'autorisation d'usage du domaine public d'X.________ pour l'année 1995. Cette autorisation a été reconduite pour les années 1996, 1997 et 1998.

En date du 20 août 1998, la municipalité a adopté un nouveau concept pour l'utilisation des quais, qui prévoyait le non renouvellement des autorisations existantes à la fin de la saison 2001 et le remplacement des kiosques par des pavillons. Le 27 janvier 1999, X.________ a été informé de cette décision de la municipalité en même temps que du renouvellement de son autorisation pour l'année 1999.

B.

Dans des rapports des 18 juillet 1996, 1er mai 1997, 25 juin 1998 et 24 juin 1999, établis par le représentant de l'inspecteur cantonal des denrées alimentaires Jacques Terrail, ce dernier a constaté différents problèmes en relation avec le kiosque d'X.________, notamment l'absence de hotte de ventilation, de thermomètre dans les frigos et de réglage de la température.

Dans un courrier du 28 août 1998, se référant à une lettre précédente du 5 juin 1998, la municipalité a attiré l'attention d'X.________ sur le fait que les alentours de son point de vente n'étaient pas entretenus correctement, le Service de voirie, parcs et forêts ayant constaté que des déchets jonchaient régulièrement le sol. Dans un courrier adressé à X.________ le 27 janvier 1999, la municipalité a notamment relevé que, lors d'un contrôle effectué en 1998, il avait été constaté que des marchandises non autorisées (glaces, frites, hot-dogs et hamburgers) étaient mis en vente dans son kiosque. En date du 13 juillet 1999, l'inspecteur Jacques Terrail a adressé au Service des travaux de la Commune de Montreux un courrier dont la teneur, pour l'essentiel, était la suivante :

"Suite à plusieurs contrôles d'hygiène effectués par le Fourrier Pasche et moi-même, nous avons pu constater que le stand précité ne correspond pas aux normes d'hygiène.

En effet, après lui avoir concédé plusieurs délais, M. X.________ n'a toujours pas équipé son stand d'une hotte d'aspiration.

Nous avons la très nette impression que M. X.________ se moque de nous. Il nous promet à chaque fois de tout régler en trois jours, mais rien ne se passe.

Vu le manque de coopération de ce Monsieur, et par rapport à tous les autres stands qui se sont correctement équipés, nous vous demandons de prendre en charge ce dossier ou de lui retirer son permis d'exploitation…".

En date du 20 août 1999, la municipalité a rendu une décision, adressée à X.________, dont la teneur était, pour l'essentiel, la suivante :

"Nous avons constaté que vous ne remplissez pas les conditions de l'autorisation qui vous a été délivrée pour l'exploitation de votre kiosque en ce qui concerne notamment les points suivants :

- vous n'avez pas donné suite aux exigences du Service intercommunal des viandes et denrées alimentaires. En effet, malgré plusieurs délais, vous n'avez toujours pas équipé votre stand d'une hotte d'aspiration;

- nous avons appris que votre kiosque n'est plus relié au réseau du SIGE, Distribution, ce qui ne peut être toléré eu égard aux prescriptions d'hygiène élémentaires;

- vous vendez des produits illicites (frites, hot-dogs et hamburgers), votre autorisation ne comprenant que les sandwichs, döner-kebabs et boissons non alcoolisées.

En conséquence, nous vous interdisons, avec effet immédiat, d'exploiter votre point de vente.

Lorsque vous vous serez conformé aux exigences précitées, vous voudrez bien nous en informer, afin que notre service des travaux puisse procéder aux contrôles nécessaires avant de vous autoriser à poursuivre votre activité sur le quai.

Enfin, la municipalité fait d'ores et déjà toutes réserves sur la suite qu'elle donnera à cette affaire si vous ne prenez pas les dispositions qui s'imposent pour régulariser la situation…".

Le 25 janvier 2000, la municipalité a adressé à X.________ une décision dont la teneur était, pour l'essentiel, la suivante :

"… nous vous informons que, dans sa séance du 10 décembre 1999, la municipalité a décidé de ne pas reconduire dès 2000 l'autorisation qui vous a été délivrée à titre précaire pour l'exploitation d'un point de vente sur les quais de Montreux pour les raisons suivantes :

- aucune suite n'a été donnée aux exigence du Service intercommunal des viandes et denrées alimentaires de mettre en conformité votre installation (pose d'une hotte d'aspiration);

- votre kiosque n'est plus relié au réseau d'eau, le SIGE ayant coupé l'alimentation, en raison du non paiement de la facture;

- il a été constaté que vous vendez des produits ne figurant pas sur votre autorisation (frites, hot-dogs, hamburgers).

En conséquence, nous vous prions de retirer votre kiosque des quais jusqu'à fin février 2000 au plus tard…"

A la suite d'un recours formé par X.________ contre cette dernière décision auprès du Tribunal administratif, la municipalité a décidé, en date du 10 avril 2000, d'autoriser X.________ à rouvrir son kiosque et à l'exploiter durant la saison 2000. Cette décision était motivée par le fait qu'X.________ avait mis en conformité son installation par la pose d'une hotte d'aspiration et le rétablissement de l'alimentation en eau potable du réseau. La municipalité rappelait à cette occasion que l'activité de vente ne pourrait se poursuivre au-delà de la saison estivale 2001 en raison du nouveau concept d'aménagement des quais.

Dans son rapport du 6 juillet 2000, l'inspecteur Jacques Terrail a à nouveau mentionné un problème d'hygiène au niveau du frigo. Dans une décision du 21 février 2001, la municipalité a renouvelé l'autorisation d'usage du domaine public d'X.________ pour l'année 2001. A cette occasion, elle lui a rappelé que l'activité de vente sur les quais ne pourrait pas se poursuivre au-delà de la saison estivale 2001.

Dans son rapport d'inspection du 5 juillet 2001 relatif au kiosque d'X.________, la nouvelle représentante de l'inspecteur cantonal des denrées alimentaires, Christina Villiger, a fait les constatations suivantes :

"Bain-marie : sale

Congélateur : 1. à nettoyer les miettes de pain

Frigos : 1. sale

Four à micro-ondes : sale.

Denrées alimentaires : rien à signaler.

Marchandises carnées : Prov. Lipka Frères - Clarens."

Dans une lettre du 6 novembre 2001, se référant à ses courriers des 27 janvier 1999, 10 avril 2000 et 21 février 2001, la municipalité a confirmé à X.________ que l'autorisation pour l'exploitation de son kiosque prendrait fin au 31 décembre 2001 et ne serait plus renouvelée. La municipalité demandait à cette occasion que le kiosque soit enlevé d'ici le 30 novembre 2001. Dans une décision du 7 février 2002, la municipalité a imparti un nouveau délai à X.________ au 28 février 2002 pour enlever son kiosque. En date du 5 avril 2002, la municipalité a informé X.________ qu'elle ferait procéder à l'enlèvement du kiosque, à ses frais, d'ici au 26 avril 2002. Cette décision a été confirmée par la municipalité dans des courriers adressés à X.________ les 22 avril et 7 mai 2002. X.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette dernière décision par acte du 17 mai 2002. Par décision du juge instructeur du 15 août 2002, X.________ a été autorisé, à titre de mesures provisionnelles, à poursuivre l'exploitation de son kiosque. Sur recours incident de la Commune de Montreux, la section des recours du Tribunal administratif, par arrêt du 28 octobre 2002, a limité cette autorisation provisionnelle au 31 décembre 2002. Par arrêt du 16 décembre 2002, le recours au fond a été déclaré sans objet, dès lors que le Festival de jazz, jusqu'à la fin duquel le recourant avait sollicité une prolongation, était terminé.

C.

Dans sa séance du 22 mars 2002, la municipalité a décidé de subordonner l'octroi de toute nouvelle autorisation d'exploiter un point de vente sur les quais à trois conditions : disposer d'une patente de restaurateur, exploiter un restaurant à proximité des quais et se conformer aux prescriptions en matière d'aménagement local. Des exceptions pouvaient être accordées "en fonction de l'intérêt général". Le statut des exploitants utilisant des installations fixes au bénéfice de baux conclus avec la commune devait au surplus être maintenu. C'est ainsi que, pour 2002, trois kiosques de vente ont pu continuer à être exploités dans le cadre de baux existants, conclus respectivement avec Jonaz Schaubli ("Babette's"), Aurélio Vialmin ("Terrasse Rouvenaz") et Stéphane Parrag ("Kiosque Av. Nestlé"). Pour le surplus, un tenancier de kiosque, Shariar Gharibi, a bénéficié en 2002 d'une autorisation annuelle, dès lors qu'il exploitait simultanément l'établissement public "Le Palais Oriental". Les autorisations annuelles dont bénéficiaient auparavant Chantal Guibert, Michel Thiébaud, Yves Appersberger, Mehmet Terkin, Mohamed Ali Assadiari et le recourant n'ont en revanche pas été renouvelées. Enfin, trois autorisations exceptionnelles ont été accordées : l'une à Rose-Marie Magnenat, qui exploite depuis 1958 un stand de glaces à proximité d'une place de jeux pour enfants; la deuxième à Marcel Christinat, qui exploite un kiosque biblique; la troisième à Prashant Premjee, qui, sans utiliser de kiosque, offre sur la voie publique des marchandises, notamment des cartes postales, des chapeaux de paille et des glaces, qu'il entrepose la nuit dans un bâtiment adjacent.

D.

Dans une décision du 14 février 2003, la municipalité a refusé la requête d'X.________ tendant au renouvellement de son autorisation d'exploiter son kiosque pour l'année 2003. Dans un arrêt du 29 avril 2003, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé par X.________ contre cette décision. Le recours formé par X.________ contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral a été rejeté le 30 juillet 2003.

E.

Par décision du 11 décembre 2003, la municipalité a rejeté la requête d'X.________ tendant à l'octroi d'une autorisation d'usage accru du domaine public pour l'exploitation de son kiosque en 2004 et a ordonné l'enlèvement dudit kiosque d'ici au 21 janvier 2004 au plus tard. A l'appui de cette décision, la municipalité invoquait le concept municipal appliqué depuis plusieurs années, les violations en matière d'hygiène ainsi que la durée insuffisante d'exploitation constatée par le passé (exploitation exclusivement durant le Festival de jazz). X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 5 janvier 2004. A l'appui de son recours, il soutient, en substance, que les problèmes d'hygiène invoqués par la municipalité sont peu importants et qu'il y a remédié depuis longtemps, la décision municipale étant due selon lui aux pressions exercées par ses concurrents. Il relève également qu'il a tardé à installer une hotte d'aspiration en raison du coût de cette opération et du manque de disponibilité de l'installateur. Il soutient en outre qu'il bénéficie des autorisations requises pour l'exploitation d'un kiosque en faisant valoir que le concept sur lequel se base la municipalité (notamment l'exigence relative à la patente de restaurateur et à l'exploitation d'un restaurant ou d'un hôtel avec restauration à proximité des quais) n'est pas conforme à la liberté économique. Le recourant conteste encore qu'une durée minimale d'exploitation de son kiosque puisse être exigée. Enfin, il invoque une inégalité de traitement avec Prashant Premjee en relevant que ce dernier a obtenu un renouvellement de son autorisation alors qu'il n'aurait pas respecté certaines conditions liées à son exploitation et qu'il offre également des mets chauds (hot-dogs et pizzas). Dans une décision du 8 janvier 2004, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif formée par le recourant. X.________ a déposé un recours incident contre cette décision le 20 janvier 2004 en demandant un "effet suspensif d'extrême urgence". Cette requête a été rejetée par le juge instructeur de la section des recours par décision du 21 janvier 2004. Par la suite, le kiosque a été enlevé et le recours incident a été retiré. La municipalité a déposé sa réponse le 29 janvier 2004.

Interpellé par le juge instructeur, le Laboratoire cantonal a déposé des observations le 1er mars 2004. Ce dernier relève, en substance, que les manquements reprochés au recourant constituent des infractions de peu de gravité au sens de la législation fédérale sur les denrées alimentaires, qui ne sont a priori pas susceptibles de mettre en danger la santé des consommateurs et se rencontrent fréquemment dans ce type d'établissements. Le laboratoire cantonal relève également que le recourant semble avoir remédié aux défauts constatés, tout en mentionnant que l'exigence relative à la pose d'une hotte de ventilation peut sembler discutable. Le recourant et la municipalité ont déposé des observations complémentaires en date des 19 mars et 15 avril 2004. A cette occasion, la municipalité à précisé que, pour 2004, 6 autorisations pour l'exploitation d'un kiosque sur les quais avaient été délivrées. Pour ce qui est des particularités des différents bénéficiaires, de l'évolution du concept municipal et de son application, la municipalité se réfère à la réponse déposée dans le cadre de la procédure devant le tribunal fédéral le 3 juillet 2003. A cette occasion, la municipalité a notamment rappelé que, s'agissant du renouvellement des autorisations annuelles, elle s'en tient au principe selon lequel tout renouvellement est subordonné à l'obligation de disposer d'une patente de restaurateur et d'exploiter un restaurant ou un hôtel avec restauration à proximité des quais. La municipalité a également indiqué les motifs pour lesquels des exceptions ont été accordées en faveur de Prashant Premjee, Rose-Marie Magnenat et Marcel Christinat, en relevant notamment que ces personnes ne soulèvent pas de problème en ce qui concerne l'hygiène des produits mis en vente.

F.

Le Tribunal administratif a tenu audience à Montreux le 14 juin 2004, en présence du recourant, assisté de son conseil, Me Kathrin Gruber, de M. Pascal Müller, premier adjoint au Service de l'urbanisme de la Commune de Montreux, assisté de l'avocat Daniel Dumusc et de M. Bernard Klein, chimiste cantonal, représentant le Laboratoire cantonal. Ont été entendus en qualité de témoins les inspecteurs Jacques Terrail et Christina Villiger ainsi que M. Nick Miller, M. Jean-Pierre Buholzer et M. Daniel Topalovic.

Entendus en tant que témoin, Jacques Terrail a déclaré en substance :

"Je connaissais M. X.________ avant l'installation de son édicule sur les quais. J'ai procédé à des contrôles dans différents établissements qu'il a exploités dans le passé. Je n'ai jamais rencontré de problèmes. Les problèmes ont commencé avec son installation sur les quais, plus particulièrement en ce qui concerne la mise en conformité de sa nouvelle installation. Je précise que M. X.________ avait déjà une exploitation sur les quais et que les problèmes ont débuté en 1996, avec l'installation de son nouvel édicule. Les problèmes ont concerné essentiellement la pose d'une hotte de ventilation. C'est le seul élément véritablement marquant. Dans les derniers temps, M. X.________ était régulièrement absent lorsque j'effectuais mes contrôles annuels. J'ai alors éprouvé des difficultés à discuter avec les employés présents, qui maîtrisaient mal le français. Je précise que, à cette période, j'ai dû passer plusieurs fois pour essayer de rencontrer M. X.________. Je précise qu'il y a eu également un peu de laisser-aller sur la fin au niveau de l'hygiène. Les autres exploitants ont fait l'effort de se mettre en conformité. M. X.________, pour sa part, trouvait toujours des excuses pour ne pas installer la hotte de ventilation. Plus précisément il me promettait toujours que l'installation se ferait rapidement, ce qui n'était pas le cas. Finalement, j'ai dénoncé le cas à la municipalité, qui a retiré l'autorisation d'exploiter. J'estime avoir été patient. En réponse à une question de Me Dumusc, je confirme qu'il y a eu dégradation au niveau de l'hygiène sur la fin. Une fois que la hotte a été installée, il n'y a plus eu de problème susceptible de justifier une dénonciation. Je précise encore que je sais pour quelles raisons M. X.________ était absent lorsque j'effectuais mes contrôles. Les problèmes d'hygiène évoqués ci-dessus se rencontrent régulièrement dans d'autres établissements."

Entendu en qualité de témoin, Christina Villiger a déclaré en substance :

"J'ai effectué deux contrôles en 2001. J'ai constaté des manques au niveau de l'hygiène, notamment en ce qui concerne le frigo, le micro-ondes et la surface de travail. J'ai donné un avertissement à l'issue des périodes de contrôle. Lors de ma seconde visite, les problèmes étaient réglés. Les problèmes constatés peuvent être qualifiés de moyennement graves. Toutefois, vu l'intervention effectuée, je dirais que l'on est dans un cas de peu de gravité. J'ai rencontré aussi ce type de problèmes avec d'autres exploitations."

Entendu en tant que témoin, Nick Miller a déclaré en substance :

"J'ai déjà mangé des kebabs préparés par M. X.________. J'ai été satisfait. J'en avais déjà mangés lorsqu'il avait son magasin dans l'immeuble où se trouve mon cabinet. Ensuite, il a dû partir en raison des transformations de l'immeuble. Je suis M. X.________ comme psychiatre depuis le 13 juin 2003. Il souffre d'un état anxio-dépressif dû à sa perte d'emploi. Ceci a pour conséquence une incapacité de gagner sa vie. Jusque-là, il était compensé. En réponse à une question de Me Gruber, je précise que le kiosque sis à proximité vend toute sorte de choses et également des hot-dogs et des pizzas selon le panneau correspondant. La surface utilisée par cet exploitant est de 2,5 m à 3 m de profondeur. Comme médecin, je me pose la question de l'opportunité de créer une personne assistée de plus. D'après moi, M. X.________, vu sa personnalité, ne pourrait pas travailler comme salarié. Il s'accroche à l'idée de pouvoir retravailler comme indépendant. Je connais l'histoire de la famille du fait que je soigne le frère de M. X.________, qui a une maladie psychiatrique grave. Je pense que M. X.________ aurait la force de reprendre une activité d'indépendant. En réponse à une question de Me Dumusc, je précise qu'on peut faire un lien entre un fait précis et un état dépressif. On parle de dépression réactionnelle."

Entendu en tant que témoin, Jean-Pierre Buholzer a déclaré en substance :

"Je suis allé manger épisodiquement des kebabs au kiosque de M. X.________. Je n'ai jamais eu de conséquence sur le plan de la santé. Comme citoyen de Montreux, je pense qu'un kiosque de ce type sur les quais correspond à un besoin. Les gens appréciaient ce kiosque, notamment le fait de ne pas avoir à traverser la route pour consommer quelque chose. En réponse à une question de Me Gruber, je précise que le kiosque d'à côté a une profondeur d'environ 1,5 m sur 7-8 m de long. On m'a dit qu'il offrait des hot-dogs et des pizzas, mais je ne l'ai pas constaté personnellement. En réponse à une question de Me Dumusc, je reconnais que, comme conseil communal, j'ai pris fait et cause pour M. X.________ et j'ai déposé une interpellation en sa faveur."

Entendu en tant que témoin amené, Daniel Topalovic a déclaré en substance :

"Je mange des kebabs depuis des années chez M. X.________. J'ai toujours bien mangé et je n'ai jamais été malade. J'étais triste lorsque ce kiosque, qui ne dérange personne, a été enlevé. Comme citoyen habitant depuis douze ans à Montreux, je pense que c'est enrichissant d'avoir des kiosques sur les quais offrant différents types de gastronomie."

Entendu comme représentant du Laboratoire cantonal, le chimiste cantonal Bernard Klein a précisé que, si la pose d'une hotte d'aspiration est obligatoire pour les établissements publics, on peut se poser la question de savoir si ce type d'aménagement est nécessaire pour un kiosque tel que celui du recourant. Selon lui, la réponse dépend de ce qui doit être évacué et filtré. Finalement, Bernard Klein a précisé qu'il s'agissait d'une exigence raisonnable et objectivement défendable.

Lors de la vision locale, le tribunal a constaté que Prashant Premjee, qui propose différentes marchandises (notamment des glaces emballées) sur les quais non loin de l'endroit où se trouvait le kiosque du recourant propose des hot-dogs et autres mets chauds, ceci en violation de l'autorisation qui lui a été délivrée. A la suite de l'audience, la municipalité a produit copie d'un courrier adressé le 28 juin 2004 à M. Premjee lui ordonnant de respecter les conditions liées à son autorisation et l'informant que, à défaut, la municipalité se réservait de la lui retirer.